地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制的動態(tài)影響分析

唐子琪 夏琳琳 高思遠

摘要：本研究站在中國式分權(quán)的視角下，提出假說：在經(jīng)濟水平不斷發(fā)展的過程中，隨著財政分權(quán)、政績考核指標的變化，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制的影響是變化的，最后得出結(jié)論：整體看來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制呈現(xiàn)倒“N”型影響，與此同時，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制的影響也是不同的。本文根據(jù)現(xiàn)階段我國的環(huán)境污染以及規(guī)制現(xiàn)狀，分別分析了財政分權(quán)，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制影響的變化，評價了政績考核指標在環(huán)境規(guī)制水平變化過程中發(fā)揮的作用，對我國如何提高環(huán)境規(guī)制水平具有一定的啟發(fā)性。

關(guān)鍵詞：地方政府競爭;環(huán)境規(guī)制;財權(quán)事權(quán)

一.引言

黨的十九大提出，“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，把堅持人與自然和諧共生作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容，把建設(shè)美麗中國作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的重大目標，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護提升到前所未有的戰(zhàn)略高度”，集中體現(xiàn)了習近平總書記生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想。

從1982年起，我國環(huán)境規(guī)制經(jīng)歷從無到有、從初設(shè)到完善 、從附屬到獨立，但是，中國之前的環(huán)境規(guī)制并非完全的切實有效，相比英美等發(fā)達國家高效成熟的環(huán)境規(guī)制，我國環(huán)境規(guī)制依舊在一個不成熟的狀態(tài)。所以怎樣平衡經(jīng)濟利益與環(huán)境效益成為了一個重要的議題。放眼中國實際情況，地方政府是環(huán)境治理責任的直接承擔者，不言而喻，地方政府間的競爭對環(huán)境治理起著至關(guān)重要的作用。與此同時，中國式分權(quán)這一體制為地方政府競爭提供了競爭條件（財政分權(quán)）和競爭目標（政績考核指標），財政分權(quán)為地方政府競爭提供了事權(quán)和財權(quán)兩個重要條件，政績考核指標為地方政府提供了目標，這在一定程度上會影響我國的環(huán)境規(guī)制，而在經(jīng)濟水平提高過程中，財政分權(quán)、政績考核指標也在發(fā)生變化，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制的影響也隨之發(fā)生變化。

在此之前已有大量的論文以中國式分權(quán)為基礎(chǔ)，來分析地方間競爭對環(huán)境規(guī)規(guī)制的影響。楊瑞龍等（2007）從理論上提出在中國式分權(quán)的背景下，地方間政府競爭不利于環(huán)境保護。陶然等（2009）從理論層面提出一個分析框架，才去考察環(huán)境規(guī)制各主體之間的關(guān)系，從而得出在經(jīng)濟激勵下地方政府競爭影響環(huán)境規(guī)制的結(jié)論。朱平芳和張征宇（2010）、朱平芳等 （2011）、趙霄偉（2014）等學者通過實證研究發(fā)現(xiàn)，地方政府在環(huán)境規(guī)制下存在“逐底競爭”現(xiàn)象。后來，部分學者開始分析競爭條件（事權(quán)和財權(quán)）、競爭目標（政績考核指標）對環(huán)境保護與治理的影響。陳寶東和鄧曉蘭（2015）認為地方政府過多的事權(quán)和財權(quán)都是導致疏于環(huán)境規(guī)制進而加劇環(huán)境污染的原因。張彩云（2018）就財權(quán)和事權(quán)對各個地區(qū)進行實證分析，得出在不同階段地方間政府競爭對環(huán)境規(guī)制影響不同的結(jié)論。

二.我國環(huán)境規(guī)制及其研究現(xiàn)狀

我國是以能源生產(chǎn)與消費為主的大國，環(huán)境問題因而受到更多的重視，環(huán)境規(guī)制的也漸漸變?yōu)楫斚碌囊淮鬅狳c，如何制定與實施環(huán)境規(guī)制越來越重要。在其中，地方政府競爭更是一個不可忽略的因素。

地方政府競爭一直被眾多學者看作是推動中國經(jīng)濟長期持續(xù)高速增長的重要原因。在新時代背景下， 中國的發(fā)展目標已從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展， 通過改革和完善競爭機制， 地方政府競爭仍將是中國經(jīng)濟增長的重要動力。但是地方政府間的競爭導致了地區(qū)間環(huán)境規(guī)制的“逐底效應(yīng)”， 為了贏得經(jīng)濟增長競賽， 促進本地區(qū)經(jīng)濟增長， 地方政府往往會減弱環(huán)境規(guī)制的力度。而環(huán)境規(guī)制對于經(jīng)濟發(fā)展具有雙重影響， 一方面是抑制效應(yīng)， 環(huán)境規(guī)制會增加企業(yè)負擔， 抑制經(jīng)濟的增長， 另一方面是促進效應(yīng)，環(huán)境規(guī)制會減少污染物的排放， 提高資源利用率， 促進生態(tài)環(huán)境改善。中國近些年來對如何正確處理經(jīng)濟增長與環(huán)境保護之間關(guān)系進行了一系列實踐， 但是生態(tài)環(huán)境問題仍比較嚴重。

綜合來說，目前已有研究關(guān)于地方政府競爭與環(huán)境治理之間的關(guān)系形成了三種觀點。其一是競爭到頂?shù)挠^點，這部分學者認為地方政府競爭會促進政府提高環(huán)境規(guī)制（張文彬2010）等;二是競爭到底的觀點，認為地方競爭使得政府會降低環(huán)境規(guī)制門檻，認為環(huán)境支出存在顯著的策略互動行為。第三種觀點則認為地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制無顯著影響，如Damania（2001）等人的研究均支持此觀點。

地方政府競爭、環(huán)境規(guī)制對污染排放的作用機理主要表現(xiàn)在兩個方面：一是，地方政府傾向于只重視經(jīng)濟發(fā)展，忽略環(huán)境治理。我國污染排放的增加主要是由于缺乏相應(yīng)的環(huán)保投入，即地方政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超，形成投入資金的擠出效應(yīng)。二是，為了吸引資金、技術(shù)、人才等，地方政府降低環(huán)境規(guī)制力度，加劇了地區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞狀況。

如果與我國的國情以及相關(guān)政策相結(jié)合，會發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長目標在制定過程中存在上級政府至下級政府的“層層加碼”現(xiàn)象，同時地方政府同級之間普遍存在競爭現(xiàn)象，且競爭程度越來越激烈，導致地方政府進行經(jīng)濟增長目標的制定時會存在某些策略性動機，對地方資源配置決策產(chǎn)生影響。在經(jīng)濟增長目標約束的作用下，地方政府之間會展開策略性競爭，通過傳導機制影響該地區(qū)以及周邊的環(huán)境治理強度。再者，由于當前我國政治集權(quán)與財政分權(quán)的特色治理模式，地方環(huán)保部門受到上級環(huán)保部門和本級地方政府的雙重領(lǐng)導，在人、財、物上依賴于地方政府，缺乏環(huán)保管理的獨立性，影響了地方環(huán)保部門環(huán)保職能的有效發(fā)揮。合理的地方政府競爭可以促進本地區(qū)與發(fā)達國家、發(fā)達地區(qū)之間先進技術(shù)、管理經(jīng)驗等要素流動，從而有利于本地區(qū)技術(shù)水平和創(chuàng)新水平的提高，減少對環(huán)境的污染，促進綠色發(fā)展。而在中國式分權(quán)下，地方政府競爭往往超過合理水平。地方政府各項政策的制定與執(zhí)行會受到官員政績表現(xiàn)、官員晉升機制等因素的影響，地方政府為了更快地體現(xiàn)政績，在“官員晉升錦標賽”中獲勝，往往為“政績”展開競爭，放松環(huán)境規(guī)制標準，引進從發(fā)達國家、發(fā)達地區(qū)遷移出去的高污染企業(yè)，爭取凸顯政績的大型項目，重經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資，輕環(huán)境、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)投資。

三.環(huán)境規(guī)制的動態(tài)變化

事實上，地方政府競爭對于環(huán)境規(guī)制的影響是適“時”而變的（韓超等，2016），在經(jīng)濟水平較低的時候，各界對于經(jīng)濟增長的要求更為迫切，盡管建立了完善的環(huán)境規(guī)制體系，但是實施起來也是相當困難的。因為為了發(fā)展經(jīng)濟，更多的事權(quán)將使地方政府的競爭對環(huán)境規(guī)制的負向影響較大，由于財政收入少，地方政府從發(fā)展經(jīng)濟中得到的受益較少，這樣“經(jīng)濟激勵”對環(huán)境的負向影響可能較小。同時，政績考核指標也更應(yīng)重視經(jīng)濟指標，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制正向影響較小，或者負向影響較大。;經(jīng)濟水平提高之后，規(guī)制實施的效果將會發(fā)生非常大的變化，地方政府的事權(quán)和財權(quán)都在增加，中央政府制定的政績考核指標也在變化，對環(huán)境質(zhì)量要求提高，因此，地方政府競爭對環(huán)境規(guī)制的正向影響變強，負向影響變?nèi)酢?/p>

四.財政分權(quán)對于環(huán)境規(guī)制的影響

如上文所言，由于當前我國政治集權(quán)與財政分權(quán)的特色治理模式，地方環(huán)保部門受到上級環(huán)保部門和本級地方政府的雙重領(lǐng)導，在人、財、物上依賴于地方政府，缺乏環(huán)保管理的獨立性，影響了地方環(huán)保部門環(huán)保職能的有效發(fā)揮。合理的地方政府競爭可以促進本地區(qū)與發(fā)達國家、發(fā)達地區(qū)之間先進技術(shù)、管理經(jīng)驗等要素流動，從而有利于本地區(qū)技術(shù)水平和創(chuàng)新水平的提高，減少對環(huán)境的污染，促進綠色發(fā)展。而在中國式分權(quán)下，地方政府競爭往往超過合理水平。地方政府各項政策的制定與執(zhí)行會受到官員政績表現(xiàn)、官員晉升機制等因素的影響，地方政府為了更快地體現(xiàn)政績，在“官員晉升錦標賽”中獲勝，往往為“政績”展開競爭，放松環(huán)境規(guī)制標準，引進從發(fā)達國家、發(fā)達地區(qū)遷移出去的高污染企業(yè)，爭取凸顯政績的大型項目，重經(jīng)濟增長、基礎(chǔ)設(shè)施投資，輕環(huán)境、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)投資。

而在以重經(jīng)濟績效輕公共服務(wù)為特點的目標之下，地方政府原本就具有以放松環(huán)境規(guī)制為手段來爭取流動性要素的動機。當這一爭奪過程再與國內(nèi)地方分權(quán)的體制聯(lián)系在一起時，爭奪的激烈程度與對資源配置的扭曲作用更加明顯：地方分權(quán)給予地方官員通過快速發(fā)展本地經(jīng)濟而讓自身在地區(qū)間政治與財政競爭中脫穎而出的極大激勵;環(huán)境政策作為博弈工具在地方招商引資中的作用被不斷放大;由此引發(fā)的盲目攀比和惡性競爭導致資源的極大浪費與不合理配置。更為嚴重的是， 這將使得國內(nèi)部分地區(qū)本來就很不協(xié)調(diào)的環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系雪上加霜。

中國的財政分權(quán)體制會扭曲地方政府實施環(huán)境規(guī)制的努力程度，財政分權(quán)引致的財政壓力和晉升激勵會使地方官員更加關(guān)注經(jīng)濟增長而忽視環(huán)境保護。環(huán)境政策的執(zhí)行者大多是地方政府，財政分權(quán)的存在會引發(fā)中央與地方政府、地方政府間的環(huán)境規(guī)制政策博弈，使環(huán)境規(guī)制的治污效應(yīng)依賴于不同省份的財政分權(quán)程度，這使其可能呈現(xiàn)某些非線性特征。另外，財政分權(quán)會在許多方面影響地方政府競爭。

五.啟示及改善意見

1.改善以財政收支為主的環(huán)境規(guī)制策略：加大對生態(tài)環(huán)境保護的財政投入力度，穩(wěn)定增加環(huán)保支出數(shù)額，充分發(fā)揮出財政支出的治污效應(yīng)。

2.健全政府間環(huán)境治理的激勵相容機制：將環(huán)境治理和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有機結(jié)合起來;不同級次政府間財政收支責任與能力及財政分權(quán)與環(huán)境分權(quán)程度應(yīng)當匹配，減少財政壓力或晉升激勵對環(huán)保事業(yè)造成的扭曲效應(yīng)。從而減少民眾與中央政府間多重委托代理鏈條過長帶來的效率損失。

3.中央政府有效地監(jiān)督規(guī)范地方政府的競爭行為，：加強財政內(nèi)部監(jiān)督;建立全方位的財政監(jiān)督體系。加強地方政府間合作與協(xié)調(diào)， 促進區(qū)域互利共贏：各地區(qū)擁有不同的比較優(yōu)勢以及相互依存的關(guān)系， 也有著共同的利益包括共同的社會利益和生態(tài)利益。加強地方政府間合作與協(xié)調(diào)， 并不是要消除財政支出競爭， 實際上這也是不現(xiàn)實和不可能的。但我們可以最大限度地釋放財政支出競爭正外部性， 使之進一步調(diào)動各地方政府積極性。進而使各地方政府加強財政合作， 對地方政府間財政支出競爭加以約束和規(guī)范， 最終達到雙贏乃至共贏。

4.制定適合區(qū)情的環(huán)境規(guī)制政策，確保綠色技術(shù)創(chuàng)新績效：綠色技術(shù)創(chuàng)新是推動經(jīng)濟綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎，為提高綠色技術(shù)創(chuàng)新效率，根據(jù)綠色技術(shù)創(chuàng)新存在顯著的空間聚集性的研究結(jié)論，以及環(huán)境規(guī)制政策區(qū)域性差異的鄰近效應(yīng)存在，政府可針對產(chǎn)業(yè)具體情況分類別、分區(qū)域制定差異化環(huán)境規(guī)制政策，以促進綠色技術(shù)創(chuàng)新的空間聚集與績效提升。

5. 合理引導地方政府融資， 建立并規(guī)范地方政府的融資渠道：地方政府的收入比較缺乏的彈性， 而財政支出中充滿各種各樣不確定性的因素，導致財政收支不相抵，收入小于支出亦時常發(fā)生，因此地方政府必然會去尋找其他融資途徑。因此，中央可以擴大地方政府發(fā)行債券的權(quán)限， 嚴格通過法律規(guī)定地方政府債券的種類、額度、控制指標、償還方式等， 以防范可能出現(xiàn)的債務(wù)風險。此外， 加大整頓地方政府投融資平臺的力度， 地方政府可以采取政府采購招標的方式， 以授權(quán)代理的方式確定合適的單位來承擔地方政府投融資平臺的職能。

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作者簡介：

唐子琪，女，生于2000年5月，漢族，重慶人，江蘇大學，會計學方向

夏琳琳，女，生于2000年8月，漢族，江蘇常州人，江蘇大學，能源經(jīng)濟方向

高思遠，男，生于1999年11月，漢族，江蘇蘇州人，江蘇大學，金融學方向

基金項目：

本文系江蘇大學2020年度財經(jīng)學院第19批大學生科研課題擬立項資助項目，項目編號：19C056