重大項目推進過程中主要要素保障機制研究

周啟琳

摘要：為加快推進省、市、縣各級重大項目建設(shè)，各地政府從政策上著手予以傾斜，制定要素保障措施，但重大項目建設(shè)過程中要素保障問題依舊存在。本文對主要制約重大項目建設(shè)的土地、資金、前期手續(xù)辦理等要素進行闡述，同時梳理部分地區(qū)采取的相應(yīng)保障措施，在整理的基礎(chǔ)上，提出合理的建議。

關(guān)鍵詞：要素保障;重大項目;項目審批

重大項目本身是一個比較寬泛的概念，就各級政府而言，凡是對本地區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的項目均可稱為重大項目，重大項目名單由各級政府按年印發(fā)，并由專門的部門負責日常服務(wù)與管理。各級重大項目對穩(wěn)定投資增長具有關(guān)鍵作用、對推動規(guī)劃落地落實具有支撐作用、對各項工作具有帶動作用、對穩(wěn)定市場預期具有引導作用。重大項目保障機制是為更加有效的推動項目實施而制定的，這為落實中央部署，做好“六穩(wěn)”“六保”工作，加快轉(zhuǎn)型升級，增進民生福祉，提高資源配置效率具有重要意義。

為鼓勵各行各業(yè)積極謀劃重大項目建設(shè)，各級政府專門印發(fā)了針對重大項目推進過程中的綠色政策，開通綠色通道，一方面激勵業(yè)主更加積極策劃重大項目，獲得政策紅利，另一方面重大項目專項政策出臺也為解決項目推進中存在卡點、難點問題提供了新的解決思路和方法。本文從目前制約重大項目推進過程中最普遍的要素出發(fā)，即土地、資金、前期手續(xù)辦理，分析其具體情況，通過梳理部分地區(qū)在解決要素保障問題的方法和措施，最終分析給出合理的建議。

一、要素保障存在問題

（一）重大項目建設(shè)資金缺口較大

各級重大項目的“重大性”，決定項目總投資一般較大，即“大項目”。在項目建設(shè)過程中，往往相關(guān)企業(yè)自有資金和各級政府自身財力有限，重大項目建設(shè)資金匱乏，尤其是一些項目業(yè)主為搶抓時間推進項目，在建設(shè)資金尚未落實到位的情況下便開工建設(shè)，導致資金鏈斷裂，項目建設(shè)無法按原定計劃推進，項目建設(shè)期不斷延長，更有甚者成為胡子工程，達不到最初制定的經(jīng)濟效益、社會效益目標。

（二）項目用地協(xié)調(diào)難度大耗時長

近年來，土地政策更加嚴格、規(guī)范，土地問題已經(jīng)成為眾多項目推進過程中的瓶頸。重大項目用地常涉及征地拆遷、管線遷改、涉軍問題、占用綠地、交通轉(zhuǎn)換、港口岸線和航道審批、軌道控保區(qū)協(xié)調(diào)、文物保護、涉鐵協(xié)調(diào)等方方面面，用地協(xié)調(diào)難度大、耗時長。如征地拆遷，最普遍的是部分拆遷戶訴求與現(xiàn)行政策差距極大，導致在征地拆遷過程中形成滯遷戶，談判、磋商極為耗時;事涉大型國企、央企和部分部隊用地，其內(nèi)部審批流程長，且不受地方管理，即使與權(quán)屬所有者達成共識，到協(xié)議正式生效耗時極長;項目前期工作與后期實施銜接不到位，項目規(guī)劃與電力規(guī)劃、高速公路規(guī)劃、鐵路規(guī)劃、電信、天然氣等行業(yè)規(guī)劃銜接不夠，影響項目實施進度;對于涉及項目用地、施工占地等問題論證不充分，未進行繞避方案論證，引發(fā)項目實施過程中的用地協(xié)調(diào)問題等。

（三）項目審批流程復雜

自工程建設(shè)項目審批改革試點以來，針對統(tǒng)一審批流程、精簡審批環(huán)節(jié)、提速審批辦理等出臺了一系列改革措施，但一些地區(qū)由于各部門間缺乏統(tǒng)籌管理、下放權(quán)力含金量不足、審批流程設(shè)置不規(guī)范等問題，行政審批改革在具體執(zhí)行層面難以取得實質(zhì)性進展，表面上各項審批環(huán)節(jié)時效性已達標，但實際成功辦結(jié)率卻較低。在不同審批階段，審批要求交叉重疊、設(shè)置隱性前置條件、審批流程反復等現(xiàn)象仍然存在。

二、部分地區(qū)要素保障政策分析

（一）各地多舉措并舉強化用地保障

在重大項目推進實施過程中，各地千方百計運用各種舉措強化用地保障，確保重大項目順利推進。如寧波奉化大力整治灘涂，拓展工業(yè)用地，為工業(yè)園區(qū)用地提供了有力保障;廣州番禺區(qū)為確保重大項目落地，整體建設(shè)用地指標已經(jīng)使用到土地利用規(guī)劃中2030年的規(guī)模;湖北實行差異化要素保障，強調(diào)用地指標兜底保障，實行用地先建再補的措施;蘇州市積極爭取使用國家計劃和省預留指標，充分利用存量土地，引導市級重大項目優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，切實抓好房屋征收工作，全力保障重大項目用地需求，開辟綠色通道，從用地指標落實、招拍掛供地到頒發(fā)國有土地使用權(quán)證，實行全程跟蹤服務(wù)，確保重大項目用地及時供應(yīng)。

（二）各地不斷拓寬資金籌措渠道

構(gòu)建多元化、可持續(xù)的資金投入機制，積極爭取國家資金投入，充分調(diào)動各地區(qū)各部門爭取國家有關(guān)資金的積極性;搶抓國家金融支持重大項目優(yōu)惠政策的機遇，用好國家專項基金、中央預算內(nèi)資金和企業(yè)債券等對國家戰(zhàn)略和重大項目的扶持政策;鼓勵企業(yè)進行資本運作，著力盤活存量資產(chǎn)，合理引導存量資本的流動，鼓勵進行存量資本的再投入和滾動運作，擴大資本效能;利用資本市場擴大直接融資規(guī)模，穩(wěn)步推進資產(chǎn)證券化。如江蘇省積極爭取中央預算內(nèi)資金，使用專項債券、發(fā)行企業(yè)債券，引導各類產(chǎn)業(yè)基金按市場化原則投資參與省重大項目;南昌市建設(shè)資金、各類產(chǎn)業(yè)引導資金向市重大、重點項目傾斜，建立市級PPP項目基金，鼓勵引導民間資本參與項目建設(shè)，引導金融機構(gòu)信貸資金優(yōu)先投向市重大重點項目;四川省鼓勵引導各地各部門增加省重點項目前期經(jīng)費投入，支持符合條件項目采用PPP模式開發(fā)建設(shè)，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域開展不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點，強化政府投融資平臺作用，鼓勵國有平臺公司積極參與項目建設(shè);深圳龍華區(qū)對政府投資的項目，財政資金予以優(yōu)先支持，對社會投資項目，有關(guān)行業(yè)主管部門通過銀企對接會等形式向金融機構(gòu)推介。

（三）各地區(qū)全力做好項目建設(shè)服務(wù)保障

重大項目審批實行綠色通道辦理，實行重大項目審批代辦制度，安排代辦員全過程跟進代辦項目審批事宜。如中山市重點項目審批實行“綠色通道”辦理，“導辦代辦制”，安排導辦代辦員全程跟進項目審批事宜;東莞市實行重大產(chǎn)業(yè)項目預審批和重大項目“綠色通道”審批，要求各審批部門實行“科長服務(wù)制度”，實施重大項目“小圍合”機制，針對重大項目相關(guān)問題要召開會議協(xié)調(diào)解決，強化項目批后監(jiān)管，督促完善綠色通道審批后續(xù)手續(xù)。南昌市提前介入指導項目報建，在非工作時間開展預約服務(wù)、延時服務(wù)，實行項目容缺受理、限時辦結(jié)、告知承諾、模擬審批等制度;寧波市實行年度重點建設(shè)項目代辦經(jīng)理人制度。

三、意見及建議

重大項目是落實國家重大戰(zhàn)略、對接國家支持的重要載體，是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風險的重要工具。鐵路、軌道交通、高速公路、電力通信、能源水利等基礎(chǔ)設(shè)施項目和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)項目是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，也是推動區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，教育、衛(wèi)生、文化、體育等民生類重大項目是社會民生改善的重要保障，也是推動實現(xiàn)高品質(zhì)生活的重要支撐。充分發(fā)揮重大項目的帶動示范作用，對實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展具有關(guān)鍵支撐作用和重要現(xiàn)實意義。

本文通過分析重大項目推進過程中存在的主要制約要素，整理部分地區(qū)為化解制約要素而采取的方法措施，在此基礎(chǔ)上，為更好推進重大項目建設(shè)，提出以下幾點建議。

①多渠道籌集項目建設(shè)資金。要運用“擠、貸、吸、爭、招、推”等舉措解決資金缺口問題。一是“擠”，即嚴格管控政府資金支出，節(jié)約資金并使其投向市級重大項目建設(shè)。二是“貸”，即加強與銀行等金融機構(gòu)之間的溝通協(xié)調(diào)，增加直接融資力度，爭取貸款總額和長期貸款額度，提升金融機構(gòu)對市級重大項目建設(shè)資金的扶持力度。三是“吸”，即積極吸收各類社會資金投入重大項目建設(shè)。通過深化投融資體制改革，鼓勵各類社會資本投入，充分挖掘社會投資的潛力，最大限度放寬民間投資準入領(lǐng)域。四是“爭”，即通過向國家以及相關(guān)投資公司等積極爭取國債資金和建設(shè)資金。五是“招”，即招商引資，強化市級重大項目包裝和推介工作，充分發(fā)揮區(qū)位、政策和資源等優(yōu)勢，努力引進優(yōu)秀企業(yè)投資項目建設(shè)。六是“推”，即定期向銀行推薦一批優(yōu)秀企業(yè)和項目，深入組織開展政、銀、企合作對接，加快建設(shè)銀企增進了解、強化溝通的服務(wù)平臺。

②多舉措破解土地指標瓶頸。一是優(yōu)先保證市級重大項目用地需求。二是各級政府要通過土地儲備整治等措施，以及地票交易等政策爭取用地指標。三要集約利用土地，要充分挖掘現(xiàn)有的土地潛力，盤活閑置用地，切實加強土地的集約利用，防止浪費和閑置，對于確實無力建設(shè)的項目，要堅決予以收回。四是創(chuàng)新機制建立，要加大研究力度、對接力度和實踐力度，針對土地運作中存在的問題，集中力量進行突破，盡快形成順利供給、取得收益、滾動收儲的土地利用良性機制。

③多形式優(yōu)化項目建設(shè)環(huán)境。一是簡化、優(yōu)化服務(wù)流程。各部門要在規(guī)范行政行為、簡化辦事流程的同時加強溝通協(xié)調(diào)，對于高度關(guān)聯(lián)的服務(wù)事項，爭取做到一站式、并聯(lián)式審批，提高審批效率。二是提高服務(wù)效能。各有關(guān)單位要切實履行職責，對明文規(guī)定能辦的，要積極辦理，提高效率;對需要研究請示的，要積極溝通，體現(xiàn)水平;對需要部門之間并聯(lián)協(xié)作的，要積極配合，體現(xiàn)境界;對沒有明文規(guī)定和明令禁止的，要敢于擔當，體現(xiàn)能力。三是要完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，謀劃項目產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；㈡湕l化，不斷增強項目的承載力和可持續(xù)發(fā)展的動力。四是要重點圍繞項目用工需求，結(jié)合本地教育發(fā)展抓好用工培訓和供需對接服務(wù)。

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