甘肅省專項(xiàng)債發(fā)行問(wèn)題探究

金啟慧

摘要：2020年全國(guó)各地?cái)U(kuò)大了地方債券的發(fā)行規(guī)模以及發(fā)行領(lǐng)域，這對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到關(guān)鍵作用。本文通過(guò)對(duì)全國(guó)以及甘肅省地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模、投向、期限、以及利率等進(jìn)行研究，多維度分析甘肅省專項(xiàng)債券發(fā)行情況，發(fā)現(xiàn)地方專項(xiàng)債券存在的問(wèn)題，并進(jìn)一步提出政策建議。

關(guān)鍵詞：甘肅;專項(xiàng)債券;地方政府債務(wù);

近年來(lái)，全球“黑天鵝事件”頻出，世界經(jīng)濟(jì)面臨百年未有之大變局。2020年5月14日，中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議首次提出“構(gòu)建國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”，雙循環(huán)的核心在于對(duì)內(nèi)擴(kuò)大內(nèi)需，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)均衡，對(duì)外擴(kuò)大開(kāi)放，引導(dǎo)全球經(jīng)濟(jì)體系重塑。專項(xiàng)債券作為地方政府的合法融資渠道，是國(guó)家積極財(cái)政政策的重要工具，在應(yīng)對(duì)危機(jī)以及地方政府基建投資方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用，能夠帶動(dòng)有效投資，是實(shí)現(xiàn)雙循環(huán)新發(fā)展格局的重要財(cái)政工具。

二、全國(guó)地方政府專項(xiàng)債發(fā)行情況

根據(jù)2014年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)

〔2014〕43號(hào)），賦予地方政府適度發(fā)債權(quán)限，并明確指出，有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確實(shí)需要政府發(fā)債的，可由地方政府發(fā)行債券來(lái)融資，以相應(yīng)的政府性基金或者專項(xiàng)收入還本付息。自此，我國(guó)地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行量逐步增加，發(fā)行期限迅速拉長(zhǎng)，資金使用用途不斷擴(kuò)展。2019年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，全國(guó)共計(jì)發(fā)放地方政府專項(xiàng)債券25654.84億元，從發(fā)行規(guī)模來(lái)看，第二季度和第三季度發(fā)行規(guī)模較高，分別為8342億元和9632億元，而第一季度和第四季度發(fā)行規(guī)模較低，分別為7172億元和508.84億元。從發(fā)行年限來(lái)看，第二季度和第四季度發(fā)行期限較長(zhǎng)，主要為10年期限以上，第一季度和第三季度地方專項(xiàng)債券發(fā)行平均年限較低，主要為10年期限以下（詳見(jiàn)表1）。

2020年以來(lái)，受突發(fā)情況的影響，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力過(guò)大，政府采取積極財(cái)政政策，大力發(fā)揮專項(xiàng)債券穩(wěn)定地方基礎(chǔ)建設(shè)投資的作用，2020年上半年多次發(fā)布債券發(fā)行通知，有效促進(jìn)地方政府投資。為了應(yīng)對(duì)突如其來(lái)的危機(jī)，恢復(fù)停工停產(chǎn)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下行，第一季度發(fā)行專項(xiàng)債券7148.21億元，與2019年第一季度相比，專項(xiàng)債券發(fā)行額增加3868.21億元，同比增長(zhǎng)53.9%，發(fā)行期限均超過(guò)10年;第二季度，中央繼續(xù)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大投資規(guī)模，經(jīng)濟(jì)迅速回暖，共發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券12686億元，同比增長(zhǎng)52.07%，發(fā)行期限均超過(guò)15年。為了提升地方政府專項(xiàng)債券資金使用效率，7月，財(cái)政部繼續(xù)發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2020〕94號(hào)），對(duì)專項(xiàng)債券的發(fā)行使用工作作出詳細(xì)規(guī)定，文件指出，專項(xiàng)債券期限原則上要與項(xiàng)目期限相匹配，專項(xiàng)債券須用于有一定收益的公益性項(xiàng)目，融資規(guī)模與項(xiàng)目收益要自相平衡，重點(diǎn)用于國(guó)務(wù)院確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域，積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，從穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的角度來(lái)看，專項(xiàng)債仍將投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，交通和水利領(lǐng)域債券比例將相對(duì)上升，從而發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)展的作用。下半年來(lái)，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)穩(wěn)定，復(fù)工復(fù)產(chǎn)有序進(jìn)行，政府推出的積極財(cái)政政策有效增強(qiáng)了市場(chǎng)信心，地方政府繼續(xù)擴(kuò)大專項(xiàng)債券投資規(guī)模，重點(diǎn)投向基礎(chǔ)設(shè)施重點(diǎn)支持領(lǐng)域，繼續(xù)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，第三季度共發(fā)行專項(xiàng)債券13240億元，同比增長(zhǎng)37.45%，發(fā)行期限繼續(xù)拉長(zhǎng)，均超過(guò)15年;第四季度，經(jīng)濟(jì)回暖，運(yùn)行穩(wěn)定，專項(xiàng)債券發(fā)行數(shù)量和發(fā)行年限均有所降低?？傮w來(lái)看，2020年以來(lái)，我國(guó)專項(xiàng)債券總計(jì)發(fā)行41404.21億元，創(chuàng)歷史同期新高，融資資金主要投向公益性、民生性領(lǐng)域，為我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需創(chuàng)造了條件，也為雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局提供了有力支撐。

三、甘肅省地方債專項(xiàng)券發(fā)行情況

（一）發(fā)行規(guī)模

截至2020年12月31號(hào)，甘肅省共發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券1839.24億元，其中甘肅省本級(jí)共發(fā)行專項(xiàng)債券359.90億元，甘肅省14個(gè)州市均有發(fā)行，地方經(jīng)濟(jì)較好的地區(qū)專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模較大，地方債券發(fā)行額度排名前五的分別為蘭州市、張掖市、慶陽(yáng)市、白銀市以及天水市，前五地區(qū)的發(fā)行額度共占甘肅省全年發(fā)行額度的51.85%，嘉峪關(guān)市專項(xiàng)債券發(fā)行額度最少，全年共發(fā)行專項(xiàng)債券21.60億元。甘肅省位于中國(guó)西北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比其他地區(qū)較為滯后，全省專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模僅占全國(guó)專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模的4.44%，發(fā)行規(guī)模較?。ㄈ鐖D1所示）。

（二）發(fā)行項(xiàng)目分類

為了發(fā)揮專項(xiàng)債券對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用，2020年甘肅省地方債券供給增加明顯，全省累計(jì)發(fā)行債券717只，所有項(xiàng)目主要投向各個(gè)民生領(lǐng)域，根據(jù)疫情防控需要重點(diǎn)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方應(yīng)急醫(yī)療救助和公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的投入，地方專項(xiàng)債券的范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，將各領(lǐng)域發(fā)行占比制作為餅狀圖可以發(fā)現(xiàn)：發(fā)行規(guī)模前五的領(lǐng)域包括水利建設(shè)專項(xiàng)債券占比12%、醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券占比11%、污水處理與河道整治專項(xiàng)債券占比11%、其他市政建設(shè)專項(xiàng)債券占比9%、教育領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債券占比8%，其余領(lǐng)域主要包括棚戶區(qū)改造、城鄉(xiāng)冷鏈設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。按照國(guó)家政策，自2018年以來(lái)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目領(lǐng)域的專項(xiàng)債券規(guī)模逐漸增加。水利建設(shè)以及高速公路發(fā)行規(guī)模排名前列主要是響應(yīng)國(guó)家“兩重一新”的政策部署，完善交通基礎(chǔ)社會(huì)和交通水利設(shè)施的建設(shè)（如圖2所示）。

（三）發(fā)行期限與利率

2020年全國(guó)地方專項(xiàng)債券期限明顯拉長(zhǎng)，期限多在20年左右。甘肅省2020年全年政府發(fā)行專項(xiàng)債券平均期限為19.5年，主要年限以7年、10年、20年和30年期為主，與全國(guó)趨勢(shì)相同，地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行期限拉長(zhǎng)趨勢(shì)非常明顯。從項(xiàng)目來(lái)看，棚戶區(qū)改造領(lǐng)域、教育和醫(yī)療期限主要為7年期，政府收費(fèi)公路主要為10年期，30年期主要對(duì)應(yīng)的是市政鐵路交通等領(lǐng)域。

2020年，甘肅省地方政府一般債券平均發(fā)行利率為3.24%，地方專項(xiàng)債券平均發(fā)行利率為3.62%，高于一般債券的發(fā)行利率水平。2020年上半年受疫情影響，專項(xiàng)債券發(fā)行利率明顯降低，下半年宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐漸恢復(fù)，利率水平逐漸恢復(fù)正常水平。

四、存在問(wèn)題與建議

甘肅省2020年全年財(cái)政收入與支出均有明顯的下滑。專項(xiàng)債券投入的大量項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，沒(méi)有足夠的項(xiàng)目收益來(lái)償還利息，進(jìn)而需要調(diào)動(dòng)財(cái)政資金來(lái)彌補(bǔ)缺口，導(dǎo)致財(cái)政支出壓力增大，容易帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，項(xiàng)目負(fù)責(zé)單位對(duì)債券資金的使用具有隨意性，支出存在不合規(guī)、不合理以及支出進(jìn)度較慢等問(wèn)題，債券項(xiàng)目使用環(huán)節(jié)缺少嚴(yán)格管控，項(xiàng)目與資金沒(méi)有一一對(duì)應(yīng)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

政府部門要加強(qiáng)與項(xiàng)目部門的溝通與協(xié)調(diào)，注重項(xiàng)目準(zhǔn)備和項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度的把控，重點(diǎn)監(jiān)管債券資金的投向、資金支出進(jìn)度以及項(xiàng)目收益還款情況等。其次，政府部門要抓重點(diǎn)領(lǐng)域，積極響應(yīng)國(guó)家政策號(hào)召，重點(diǎn)圍繞交通基礎(chǔ)設(shè)施、交通水利設(shè)計(jì)以及新基建等兩重一新領(lǐng)域，加強(qiáng)建設(shè)公共醫(yī)療衛(wèi)生、民生服務(wù)等領(lǐng)域。最后，要切實(shí)提高項(xiàng)目本身的質(zhì)量，充分挖掘項(xiàng)目自身帶來(lái)的專項(xiàng)收益。由于這些問(wèn)題的存在，地方政府專項(xiàng)債券在實(shí)際使用中充滿不確定性，因此，未來(lái)專項(xiàng)債券的使用更加需要密切跟蹤，更要關(guān)注資金的使用效率。

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