社會(huì)信任視域下加強(qiáng)基層社會(huì)治理研究

陳東冬

〔摘要〕社會(huì)信任是重要的社會(huì)資本，對(duì)基層社會(huì)治理起著重要的推動(dòng)作用，是凝聚基層社會(huì)共識(shí)的內(nèi)在要求，是建立基層社會(huì)規(guī)范的基本保障，是協(xié)調(diào)基層社會(huì)利益的重要條件，是化解基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在。當(dāng)前，社會(huì)信任視域下我國(guó)基層社會(huì)治理面臨著諸多問題，突出表現(xiàn)為：基層政府與公眾互信不足，影響基層社會(huì)治理成效；制度信任不足，影響社會(huì)規(guī)范體系的約束力；社會(huì)信任不足，制約社會(huì)組織間的良性互動(dòng)；人際信任不足，影響公眾參與社會(huì)治理的積極性。這些問題的存在，嚴(yán)重制約了基層社會(huì)治理能力的提升。因此，加強(qiáng)基層社會(huì)治理，應(yīng)通過夯實(shí)制度基礎(chǔ)、加強(qiáng)物質(zhì)保障、培育信任文化、構(gòu)建信任網(wǎng)絡(luò)等路徑，實(shí)現(xiàn)健全社會(huì)規(guī)范、均衡分配社會(huì)資源、培育社會(huì)信任文化、完善社會(huì)信任體系的目標(biāo)，進(jìn)而確?；鶎由鐣?huì)健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

〔關(guān)鍵詞〕社會(huì)信任；基層治理；社會(huì)資本

〔中圖分類號(hào)〕D630〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2021）03-0027-07

黨的十九屆四中全會(huì)提出，著力構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局，不斷提升基層社會(huì)治理水平?；鶎由鐣?huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要明確多元治理主體在社會(huì)治理體系中的職責(zé)和地位，構(gòu)建新型的合作秩序。作為社會(huì)資本的核心，社會(huì)信任是一種維持社會(huì)秩序、社會(huì)控制、表達(dá)與維護(hù)團(tuán)結(jié)的社會(huì)機(jī)制，有助于行動(dòng)者消減社會(huì)交往中的易變性和不確定性〔1〕10。社會(huì)信任是不同治理主體實(shí)現(xiàn)共建共治共享的前提和保障，良好的社會(huì)信任是提升基層社會(huì)治理水平的重要基礎(chǔ)，不僅可以節(jié)約社會(huì)治理成本，更是規(guī)范社會(huì)運(yùn)行秩序的道德基礎(chǔ)和文化力量。在基層社會(huì)治理實(shí)踐過程中，社會(huì)信任能夠增強(qiáng)治理主體的信任關(guān)系，降低互動(dòng)成本，提高合作意愿，起到“粘合劑”作用。當(dāng)前，針對(duì)社會(huì)信任視域下基層社會(huì)治理存在的問題，應(yīng)通過夯實(shí)制度基礎(chǔ)、加強(qiáng)物質(zhì)保障、培育信任文化、構(gòu)建信任網(wǎng)絡(luò)等路徑，確?；鶎由鐣?huì)的健康發(fā)展。

一、社會(huì)信任對(duì)基層社會(huì)治理的推動(dòng)作用

社會(huì)信任是重要的社會(huì)資本，不僅可以節(jié)約社會(huì)治理成本，增強(qiáng)治理主體的信任關(guān)系，更是規(guī)范社會(huì)運(yùn)行秩序的道德基礎(chǔ)和文化力量?；鶎由鐣?huì)治理過程中，社會(huì)信任在凝聚社會(huì)共識(shí)、建立社會(huì)規(guī)范、協(xié)調(diào)社會(huì)利益、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮著積極作用。

（一）社會(huì)信任是凝聚基層社會(huì)共識(shí)的內(nèi)在要求

社會(huì)共識(shí)是“相當(dāng)數(shù)量的社會(huì)成員乃至全體社會(huì)成員對(duì)已存在或剛剛發(fā)生的人們普遍關(guān)切的某一問題所形成的共同看法或觀點(diǎn)”〔2〕，反映了不同社會(huì)主體的共同認(rèn)識(shí)和價(jià)值取向。社會(huì)共識(shí)是社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的思想基礎(chǔ)，也是提升基層治理能力水平的助推器。一個(gè)現(xiàn)代化的理性社會(huì)，除了具備一系列現(xiàn)代化運(yùn)行的體制、機(jī)制，以及健全的法律、制度保障等硬性規(guī)范外，還應(yīng)廣泛存在基于道德規(guī)范、核心價(jià)值觀念而形成的社會(huì)共識(shí)，這是社會(huì)發(fā)展的“軟實(shí)力”〔3〕。社會(huì)共識(shí)高，能夠減少不同社會(huì)階層的溝通障礙，有助于形成穩(wěn)定有序的治理體系；如果各治理主體之間缺少共同的思想共識(shí)、價(jià)值共識(shí)、政治共識(shí)、心理共識(shí)，那么基層治理容易陷入碎片化、無序化甚至失靈狀態(tài)。形成廣泛社會(huì)共識(shí)的基礎(chǔ)是社會(huì)信任，社會(huì)信任度高，能夠起到粘合劑的作用，把不同社會(huì)階層的人和組織整合到社會(huì)有機(jī)體中，將多元政治文化、治理文化、治理觀念融合起來，引領(lǐng)公眾日益增長(zhǎng)的價(jià)值性訴求，協(xié)調(diào)不同治理主體的多重認(rèn)知，調(diào)適社會(huì)認(rèn)知，糾正認(rèn)知偏差，信任作為一種文化資源和道德力量，對(duì)于凝聚社會(huì)共識(shí)起到重要作用。

（二）社會(huì)信任是建立基層社會(huì)規(guī)范的基本保障

社會(huì)信任與社會(huì)規(guī)范具有緊密的內(nèi)在關(guān)系，社會(huì)信任能夠促進(jìn)社會(huì)規(guī)范的形成與完善，建立社會(huì)規(guī)范可以提升信任，只有建立了社會(huì)規(guī)范，社會(huì)主體之間才有可能產(chǎn)生充分的信任，并在信任的基礎(chǔ)上建立普遍的合作關(guān)系，并最終形成互惠的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)〔4〕。我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中，受社會(huì)分工的細(xì)化以及人際交往的拓展等多種因素的影響，社會(huì)高度同質(zhì)化向多元異質(zhì)化轉(zhuǎn)變，原來高度統(tǒng)一的社會(huì)規(guī)范被打破，而新的社會(huì)規(guī)范體系尚未完善，新舊社會(huì)規(guī)范會(huì)產(chǎn)生沖突和矛盾，導(dǎo)致不同群體的經(jīng)濟(jì)行為和社會(huì)行為失去了社會(huì)規(guī)范的引導(dǎo)和約束作用，產(chǎn)生“社會(huì)失范”。當(dāng)前社會(huì)治理過程中面臨的一系列問題，如食品藥品安全問題、群體性事件等問題，在很大程度上與我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中的社會(huì)失范有關(guān)，也就是說，建立在人際信任基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)交往秩序已經(jīng)適應(yīng)不了現(xiàn)代社會(huì)交往的要求，而滿足現(xiàn)代交往秩序的社會(huì)信任又沒有建立起來。因此，要提升基層社會(huì)治理能力水平，重要前提是減少社會(huì)失范，建立適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的社會(huì)規(guī)范體系，一方面要有法律、制度等“硬規(guī)范”；另一方面也要包含信任、道德、價(jià)值等“軟規(guī)范”?！吧鐣?huì)信任不是人類的情感選擇，而是相對(duì)成熟的社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，它本身是一種社會(huì)規(guī)范，但卻是一種并沒有明文規(guī)定的社會(huì)規(guī)范。”〔5〕只有社會(huì)多元治理主體之間互相信任，并在信任基礎(chǔ)上合作共治，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合紐帶從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”向“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的過渡〔6〕104，并最終形成互惠互信互助的良好關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)前，在基層社會(huì)治理過程中，剛?cè)岵?jì)構(gòu)建社會(huì)信任體系，有助于促進(jìn)鄉(xiāng)規(guī)民約的制定和落實(shí)，引導(dǎo)不同治理主體間的良性互動(dòng)，形成“基于文化認(rèn)同的習(xí)俗型信任、基于科學(xué)理性的契約型信任，發(fā)展為基于價(jià)值實(shí)踐的合作型信任，培育黨委領(lǐng)導(dǎo)下的合作型信任與可控的韌性治理”〔7〕，進(jìn)而提高治理主體間的信任水平，提升基層黨組織和政府的公信力。

（三）社會(huì)信任是協(xié)調(diào)基層社會(huì)利益的重要條件

改革開放促使社會(huì)資源和社會(huì)利益重新分配，社會(huì)成員高度集中、同質(zhì)化的狀態(tài)發(fā)生改變，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等隨之改變，社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉走向開放，社會(huì)階層從單一走向分化，社會(huì)各要素流動(dòng)性增強(qiáng)，社會(huì)主體自主空間增大。由于社會(huì)主體利益需求多元化，公眾依據(jù)經(jīng)濟(jì)收入、政治地位、權(quán)力資源等產(chǎn)生群體分化，群際間由于利益訴求、利益交換、利益分配等環(huán)節(jié)的差別，容易導(dǎo)致沖突和矛盾。社會(huì)治理“本質(zhì)上就是協(xié)調(diào)利益關(guān)系，社會(huì)治理的過程就是把這些不同群體之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制固定下來、制度化”〔8〕，通過不同主體合作滿足各自利益，實(shí)現(xiàn)“善治”。社會(huì)信任是有效協(xié)調(diào)各治理主體利益關(guān)系的要素，社會(huì)信任程度越高，公眾的寬容、妥協(xié)的公共精神越強(qiáng)，進(jìn)而推動(dòng)政府、企業(yè)、公眾等不同治理主體構(gòu)建新型的合作關(guān)系，產(chǎn)生互惠互利的結(jié)果，形成信任網(wǎng)絡(luò)和利益網(wǎng)絡(luò)的良性互動(dòng)?；鶎由鐣?huì)治理過程中，需要綜合考量利益主體、合作關(guān)系、分配方案等治理要素，以“剛性”+“軟性”相結(jié)合的協(xié)調(diào)方式強(qiáng)化協(xié)調(diào)能力，不僅要將“蛋糕做大”，還要通過統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分配、保障公平將“蛋糕分好”，從而實(shí)現(xiàn)利益共享，構(gòu)建基層社會(huì)雙向信任體系，提升基層治理成效。

（四）社會(huì)信任是化解基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵所在

風(fēng)險(xiǎn)觀念是現(xiàn)代文明的核心，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的組成部分，困擾所有的社會(huì)系統(tǒng)，“其強(qiáng)度、深度和廣度，足以改變整個(gè)社會(huì)的運(yùn)行形態(tài)和動(dòng)力機(jī)制”〔9〕8。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡帶來的社會(huì)資源分配不均、社會(huì)階層分化嚴(yán)重、群際信任缺失等問題極大地增加了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)矛盾沖突的源頭在基層，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、盲點(diǎn)也在基層，如果社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不能在基層得到有效化解，可能衍生為群體性事件，經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體、網(wǎng)絡(luò)謠言的催化作用，會(huì)引發(fā)黨組織—政府—社會(huì)—公民之間的多維矛盾，降低社會(huì)信任度，影響黨的執(zhí)政根基的穩(wěn)定性。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，為基層社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的治理模式不能應(yīng)對(duì)當(dāng)今的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)難題，片面依靠行政力量和某一社會(huì)主體力量存在一定的局限性，推進(jìn)基層社會(huì)治理能力現(xiàn)代化過程中，迫切需要從社會(huì)信任的視角來化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，培育社會(huì)治理主體合作精神，提升基層社會(huì)治理效能。社會(huì)信任能夠在矛盾化解、利益訴求、協(xié)商溝通、救濟(jì)救助、網(wǎng)絡(luò)輿論等方面起到重要作用，有助于感知風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)溝通、制定風(fēng)險(xiǎn)治理策略，對(duì)于破解基層社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理難題有重要意義。

二、社會(huì)信任視域下基層社會(huì)治理存在的問題

基層社會(huì)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，受到多種因素的影響和制約，從社會(huì)信任視角來看，當(dāng)前基層社會(huì)治理仍然存在諸多問題，只有破解這些難題，才能實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，提升公眾的安全感和獲得感。

（一）基層政府與公眾互信不足影響基層社會(huì)治理成效

社會(huì)信任與政府信任統(tǒng)一于信任體系，其中，政府信任對(duì)社會(huì)信任起到引領(lǐng)和示范作用，社會(huì)信任對(duì)政府信任起到促進(jìn)和推動(dòng)作用，兩者是雙向互動(dòng)關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)基層社會(huì)治理面臨的首要問題是基層政府與公眾互信不足。一方面，公眾對(duì)基層政府信任度下降。城鄉(xiāng)居民對(duì)政府的信任呈現(xiàn)典型的“央強(qiáng)地弱”差序性樣態(tài)，“信上不信下”的政治現(xiàn)象依然普遍，信任在公共權(quán)力體系中的分布格局呈現(xiàn)差序樣態(tài)〔10〕。公眾政治機(jī)構(gòu)的信任度呈現(xiàn)由中央向地方逐級(jí)下降的譜系，公眾對(duì)越接近中央的政治機(jī)構(gòu)越信任，而對(duì)越基層的政治機(jī)構(gòu)越缺乏信任。主要表現(xiàn)在一些基層公共事務(wù)中，公眾對(duì)政府的決策往往持質(zhì)疑態(tài)度，采取觀望行為；對(duì)基層政府發(fā)布的信息不信任，進(jìn)行反向解讀，“小道消息”往往跑贏官方發(fā)布信息；對(duì)基層政府工作人員不信任，認(rèn)為他們工作流于形式，受家族關(guān)系、裙帶關(guān)系的影響，缺乏為人民群眾辦實(shí)事的精神，存在貪污腐敗等行為。另一方面，基層政府對(duì)公眾的能力素質(zhì)和治理水平也持懷疑態(tài)度，認(rèn)為公眾往往站在個(gè)人立場(chǎng)考慮公共問題，缺乏大局觀、缺少專業(yè)技能?；鶎诱c公眾之間雙向信任缺失，導(dǎo)致有的基層政府在公眾參與社會(huì)治理、政府信息公開等方面消極應(yīng)對(duì)，甚至在涉及老百姓切身利益的低保、貧困戶評(píng)議等事項(xiàng)中與民爭(zhēng)利，侵害了普通百姓的利益；有的基層政府仍停留在應(yīng)對(duì)上級(jí)任務(wù)要求，將治理簡(jiǎn)單理解為“維穩(wěn)”和“管控”，沒有充分認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理的系統(tǒng)性、復(fù)雜性；還有的基層政府把社會(huì)治理舉措當(dāng)作是權(quán)宜之計(jì)和應(yīng)對(duì)之策，獲得了暫時(shí)的穩(wěn)定和成效，但是沒有解決根本問題，政府與公眾作為治理主體之間的合作關(guān)系仍十分脆弱，沒有形成深度對(duì)話—有效溝通—協(xié)同治理—合作共贏的長(zhǎng)效機(jī)制，雙方的信任關(guān)系沒有得到加強(qiáng)和鞏固，悄然累積的社會(huì)問題越來越多，基層社會(huì)沖突和矛盾激增，影響基層社會(huì)治理效能。

（二）制度信任不足影響社會(huì)規(guī)范體系的約束力

基層社會(huì)規(guī)范具有地域性，是結(jié)合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)文化約定俗成的制約本地居民生產(chǎn)生活行為的準(zhǔn)則和規(guī)范。其中，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種民間自治性規(guī)范，是基層社會(huì)治理的重要抓手，也是凝聚基層社會(huì)共識(shí)的重要內(nèi)容，在以往基層社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。但是，從當(dāng)前情況來看，法律、制度等規(guī)范的約束作用逐漸增強(qiáng)，道德習(xí)俗、倫理價(jià)值、傳統(tǒng)文化等“軟約束”的規(guī)范作用卻日漸式微。在缺乏社會(huì)信任要素支撐的情況下，民間社會(huì)規(guī)范逐漸失靈，某些地方政府采取自上而下的方式，以強(qiáng)制手段制定出臺(tái)的鄉(xiāng)規(guī)民約流于形式，違背了社會(huì)規(guī)范的合法性和合理性，難以真正發(fā)揮出社會(huì)規(guī)范在基層社會(huì)治理中的調(diào)節(jié)作用。此外，社會(huì)規(guī)范不完善、法律制度執(zhí)行偏差、選擇性執(zhí)行等問題大量存在，尤其是在基層和農(nóng)村地區(qū)，為了“家族利益”“鄰里情分”而不講原則、不講規(guī)矩、甚至不講法律的事情屢見不鮮，導(dǎo)致人們對(duì)這些社會(huì)規(guī)范體系約束力產(chǎn)生質(zhì)疑。因此，應(yīng)提升制度信任，增強(qiáng)社會(huì)規(guī)范約束力，確?；鶎由鐣?huì)治理良性運(yùn)行。

（三）社會(huì)信任不足制約社會(huì)組織間的良性互動(dòng)

基層社會(huì)組織作為社會(huì)治理主體之一，能夠協(xié)助基層政府為公眾提供公共服務(wù)，承擔(dān)多種專業(yè)化職能，彌補(bǔ)基層政府職能缺位。社會(huì)信任能夠保障社會(huì)組織間以及成員間形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的合作關(guān)系，建立互惠性規(guī)范，促進(jìn)資源共享。當(dāng)前，多元化的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，將一部分職能讓渡給社會(huì)組織，社會(huì)組織通過自身發(fā)展，得到基層政府的認(rèn)同和支持，實(shí)現(xiàn)了信任合作與資源交換。然而，社會(huì)組織對(duì)公共事務(wù)的承接是建立在信任關(guān)系的基礎(chǔ)上的，政府在基層治理過程中尤其是項(xiàng)目發(fā)布、資源支持、審核鑒定、驗(yàn)收評(píng)估等環(huán)節(jié)依然居于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織的自主權(quán)和話語權(quán)仍然有限。有的基層社會(huì)組織以追求經(jīng)濟(jì)利益為發(fā)展方向，忽視了公共責(zé)任感、服務(wù)意識(shí)和專業(yè)技能的提升，造成基層政府和公眾的質(zhì)疑和不信任，平等合作型信任關(guān)系尚未建立。當(dāng)前，基層社會(huì)組織的發(fā)展與基層社會(huì)治理需求存在一定差距，社會(huì)組織發(fā)展參差不齊，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)社會(huì)組織發(fā)展滯后，面臨著缺少資金支持、從業(yè)人員專業(yè)化不強(qiáng)、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)松散、社會(huì)服務(wù)效率低、內(nèi)部管理不規(guī)范、組織活力低、志愿者流失等問題，橫向的社會(huì)治理主體間的合作協(xié)調(diào)關(guān)系沒有形成良性互動(dòng)，社會(huì)組織間以及內(nèi)部成員間互惠互信的參與網(wǎng)絡(luò)尚未搭建，這些問題制約了基層社會(huì)組織自身的發(fā)展。因此，迫切需要基層社會(huì)組織積累行業(yè)信譽(yù)與社會(huì)信任，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織與基層政府、公眾的良性互信互動(dòng)。

（四）人際信任不足影響公眾參與社會(huì)治理的積極性

公眾是構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局的重要力量，公眾參與基層社會(huì)治理的廣度、深度與基層社會(huì)信任狀況緊密相關(guān)。低信任度地區(qū)依靠熟人圈子和裙帶關(guān)系參與社會(huì)活動(dòng)，群體邊界明顯，社會(huì)交往與活動(dòng)往往局限于群體范圍內(nèi)，對(duì)于群體外的組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)事務(wù)以及公共生活缺少信任和熱情，高信任度地區(qū)社會(huì)信任半徑大，能夠突破地域、圈層和群體的限制，與不同身份、地域、行業(yè)的人進(jìn)行交往合作，廣泛地參與到社會(huì)治理活動(dòng)中。當(dāng)前，各級(jí)政府都在積極動(dòng)員各種社會(huì)力量尤其是廣大公眾參與到社會(huì)治理中來，但是效果并不盡如人意。究其原因：一方面，由于公眾習(xí)慣于以往政府管控的治理模式，導(dǎo)致其缺乏主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)；另一方面，由于社會(huì)資源分配不均、社會(huì)信任度低、參與平臺(tái)和渠道不健全等因素影響，基層無法建立起廣泛的社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)，公眾即便有主觀參與的意愿，但是受信息不對(duì)稱、宗族勢(shì)力、監(jiān)督不到位等問題的影響，難以實(shí)現(xiàn)自身期待，甚至參與訴求、參與行為和參與結(jié)果被忽略，造成期待和結(jié)果的巨大反差，致使公眾無法實(shí)現(xiàn)有效參與?；鶎尤狈ζ毡榈纳鐣?huì)信任，直接影響到公眾的參與意識(shí)和行為，部分公眾對(duì)基層社會(huì)治理態(tài)度冷漠、行動(dòng)消極，存在怕惹事、搭便車、無所謂想法，其參與行為呈現(xiàn)邊緣化、形式化和妥協(xié)性等特點(diǎn)。這種公眾參與社會(huì)治理的困境正如什托姆普卡認(rèn)為的，“人們可支配的資源越少，他們拒絕給予信任的可能性就越高，因?yàn)樗麄兛癸L(fēng)險(xiǎn)的能力很低，任何一次因背叛帶來的損失對(duì)他們來說可能都是災(zāi)難性的”〔11〕69。因此，積極動(dòng)員公眾參與社會(huì)治理，提升公眾對(duì)社會(huì)治理的認(rèn)知、期待、參與、評(píng)價(jià)，是推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化的重要保障。

三、社會(huì)信任視域下基層社會(huì)治理存在問題的成因分析

當(dāng)前，推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨新形勢(shì)、新要求，社會(huì)信任被賦予新的時(shí)代使命和意義，在傳統(tǒng)社會(huì)信任模式已發(fā)生改變、適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)和發(fā)展需求的社會(huì)信任體系和信任模式尚未建立的背景下，有必要分析社會(huì)信任視域下基層社會(huì)治理存在問題的成因，這對(duì)提出切實(shí)可行的對(duì)策具有重要意義。

（一）對(duì)社會(huì)信任與基層社會(huì)治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)認(rèn)識(shí)不足

社會(huì)信任與基層社會(huì)治理具有緊密的在內(nèi)關(guān)聯(lián)性，信任是多元治理主體協(xié)同合作的基礎(chǔ)，“良好的信任關(guān)系可以促進(jìn)基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)從單一主體下的管理控制到多元主體下的公共服務(wù)轉(zhuǎn)換”〔12〕，提高基層社會(huì)治理能力水平是增強(qiáng)社會(huì)信任和社會(huì)發(fā)展活力的重要舉措，兩者相互推進(jìn)。當(dāng)前，部分基層政府和社會(huì)治理主體對(duì)“信任”作為文化要素在社會(huì)治理中的作用認(rèn)識(shí)不足，對(duì)增強(qiáng)社會(huì)信任的著力點(diǎn)缺少思考，對(duì)“一核多元”的社會(huì)治理體系了解不透，將兩者割裂開來，甚至將增強(qiáng)社會(huì)信任作為一句口號(hào)，沒有落實(shí)在社會(huì)治理的實(shí)踐工作中，等等。這些認(rèn)知偏差會(huì)在一定程度上加大基層社會(huì)信任危機(jī)，不利于提升基層社會(huì)治理成效。

（二）社會(huì)治理主體尚未形成文化共識(shí)

文化共識(shí)是基層治理的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，具有整合價(jià)值分歧、提升社會(huì)信任的作用。文化共識(shí)認(rèn)同度高，能夠降低行政成本，促進(jìn)社會(huì)信任，提升基層治理的有效性。相反，如果基層社會(huì)治理主體之間缺乏文化共識(shí)，出現(xiàn)多元化、分歧化、碎片化的價(jià)值認(rèn)識(shí)，會(huì)造成信任危機(jī)，使基層治理處于失靈和無序狀態(tài)。當(dāng)前，不同社會(huì)群體之間存在多樣化的價(jià)值訴求和價(jià)值理念，不同價(jià)值要素之間存在一定的沖突和矛盾，以往建立在身份、單位、血緣基礎(chǔ)上的社會(huì)信任關(guān)系逐漸淡化，隨著人口流動(dòng)性的增強(qiáng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值取向的沖擊、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的加快，傳統(tǒng)的熟人社會(huì)信任模式被打破，陌生人之間的信任關(guān)系呈現(xiàn)出趨利、脆弱、短暫等特點(diǎn)，不同治理主體缺乏對(duì)社區(qū)、單位的認(rèn)同感、歸屬感和信任感，難以形成社會(huì)信任的文化共識(shí)。

（三）信息不對(duì)稱影響基層政府公信力

網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中信息資源呈現(xiàn)出分布不均衡的狀態(tài)，基層社會(huì)治理不同主體掌握的信息資源各不相同，政府占有信息資源的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，存在政務(wù)信息開放不足、數(shù)據(jù)更新緩慢、發(fā)布不及時(shí)，甚至存在信息資源壟斷、濫用、謀取私利等問題，降低了基層政府的公信力，影響了基層公眾參與公共事務(wù)和社會(huì)治理的有效性。信息不對(duì)稱會(huì)造成主體之間的溝通障礙和信任不足，信息經(jīng)過層層過濾，在傳遞過程中會(huì)造成“失真”“失控”，引發(fā)不同主體之間的思維沖突和行為沖突，不利于建立多邊社會(huì)信任體系，尤其是在當(dāng)前自媒體迅猛發(fā)展的情況下，公眾面對(duì)海量信息，無法辨別真?zhèn)?，時(shí)常會(huì)陷入“集體無意識(shí)”狀態(tài)，缺少理性判斷力和專業(yè)辨別力，在網(wǎng)絡(luò)輿情、網(wǎng)絡(luò)謠言的催化下，會(huì)引發(fā)黨組織—政府—社會(huì)—公眾之間的多維矛盾，影響政府公信力。為此，迫切需要基層政府加大信息公開力度，提升應(yīng)急處置能力和輿情引導(dǎo)能力，建立與多元社會(huì)治理主體良性互動(dòng)的信任合作關(guān)系。

（四）社會(huì)信任體系的支撐力不足

社會(huì)信任體系本質(zhì)上是不同個(gè)體價(jià)值支點(diǎn)的總和，在人類依存關(guān)系中具有重要的規(guī)范性力量。當(dāng)前的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)中，治理主體多元化與治理對(duì)象復(fù)雜化并存，黨委、政府、社會(huì)組織、公眾等各種治理主體的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行方式、治理目標(biāo)、合作意向等有明顯差異，協(xié)同合作的預(yù)期、過程、結(jié)果具有不確定性，基層面臨著制度信任缺位、人際信任不足的困境，一些地方的多元治理格局流于形式，不能及時(shí)回應(yīng)百姓訴求，各主體之間信任關(guān)系脆弱，一旦出現(xiàn)問題，互相推諉責(zé)任，保護(hù)自身權(quán)益，缺少“責(zé)任共同體”和“信任共同體”的意識(shí)，造成公眾對(duì)整個(gè)社會(huì)信任體系的質(zhì)疑，加速割裂了原有的社會(huì)信任關(guān)系，而新的適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)的信任體系尚未完善，難以充分發(fā)揮社會(huì)信任對(duì)基層社會(huì)治理的推動(dòng)和促進(jìn)作用。

四、社會(huì)信任視域下加強(qiáng)基層社會(huì)治理的對(duì)策探討

同以往任何時(shí)代相比，新時(shí)代增強(qiáng)社會(huì)信任面臨著更為復(fù)雜嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，“我們已經(jīng)從依賴于命運(yùn)的社會(huì)發(fā)展到了由人的行動(dòng)而推動(dòng)的社會(huì)。為了積極而建設(shè)性地面對(duì)未來，我們需要運(yùn)用信任”〔11〕15。社會(huì)信任是否得到增強(qiáng)是基層社會(huì)治理能否取得成功的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。因此，需要全方位建立社會(huì)信任的制度保障、物質(zhì)基礎(chǔ)、文化共識(shí)，形成社會(huì)信任體系的良性互動(dòng)，讓社會(huì)有機(jī)體健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來。

（一）健全制度保障，增強(qiáng)社會(huì)規(guī)范的保障作用

社會(huì)信任是有彈性的、非強(qiáng)制性的、內(nèi)化的倫理道德準(zhǔn)則。提升社會(huì)信任，除了思想道德教育等軟方式之外，更加需要穩(wěn)定的、具有強(qiáng)制性的、為廣大社會(huì)成員普遍認(rèn)可的硬約束加以保障，讓違反社會(huì)信任的行動(dòng)付出代價(jià)，讓大多數(shù)人形成理性預(yù)期，保證遵守社會(huì)信任規(guī)范的人的權(quán)益不受侵害。第一，確保法律法規(guī)的權(quán)威性。法律法規(guī)的制定、執(zhí)行過程和效果是影響社會(huì)信任的多個(gè)環(huán)節(jié)，完善和修復(fù)法律制度保障是增強(qiáng)社會(huì)信任鏈條的第一步，要想增強(qiáng)社會(huì)信任，首要的是保持法律法規(guī)的合法性、穩(wěn)定性和有效性，確保法律法規(guī)不因人情、權(quán)力、關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近而發(fā)生改變。要以完善的法律制度來約束權(quán)力、嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊各種欺詐行為，堅(jiān)決懲治腐敗，提升政府公信力。要做好法律法規(guī)的宣傳推廣、加強(qiáng)執(zhí)法過程的公正透明，建立溝通機(jī)制及時(shí)回應(yīng)和消除公眾質(zhì)疑，從立法—執(zhí)法—守法等環(huán)節(jié)進(jìn)一步提高法律的保障作用。第二，充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約的約束作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系的重要舉措。鄉(xiāng)規(guī)民約是村民共同商議、共同遵守的，作為一種約定俗成的行為規(guī)范，在維護(hù)鄉(xiāng)村社會(huì)治安、調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會(huì)矛盾、處理鄉(xiāng)村公共事業(yè)過程中發(fā)揮著重要協(xié)調(diào)作用，是對(duì)法律法規(guī)的有效補(bǔ)充。黨的十八屆四中全會(huì)提出，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。從社會(huì)信任視角來看，鄉(xiāng)規(guī)民約體現(xiàn)了村民的共同意愿，建立在自律和互信基礎(chǔ)上，是基層治理的有效載體。在實(shí)踐工作中，一方面，需要地方政府運(yùn)用好國(guó)家法律、地方性法規(guī)和鄉(xiāng)規(guī)民約在基層治理中的不同作用，引導(dǎo)廣大村民治理行為和治理觀念的法治化、制度化；另一方面，要充分發(fā)揮村民在制定完善鄉(xiāng)規(guī)民約中的積極性，尤其是涉及公共事業(yè)和公共利益問題上，應(yīng)充分聽取廣大村民的想法和意見，使鄉(xiāng)規(guī)民約符合當(dāng)?shù)貙?shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求，得到村民的理解、支持和信任，進(jìn)一步發(fā)揮好社會(huì)規(guī)范的保障作用。

（二）夯實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)，均衡分配社會(huì)資源

基層社會(huì)治理離不開資源的有效利用，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把資源、服務(wù)、管理放到基層。第一，促進(jìn)基層社會(huì)資源均等化?；鶎诱谛姓Y源、社會(huì)資源、組織資源的獲取、置換、整合等方面具有其他社會(huì)組織無法比擬的優(yōu)勢(shì)，基層政府在社會(huì)治理過程中要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌，橫向聯(lián)動(dòng)整合基層各種資源，掌握基層社會(huì)治理體系中的資源信息，形成各類治理主體“資源清單”，有效連接內(nèi)外部資源，精準(zhǔn)對(duì)接“需求清單”“項(xiàng)目清單”；增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力，對(duì)資源進(jìn)行合理配置和有效利用，防止社會(huì)資源流向權(quán)力部門和特權(quán)階層。第二，完善公平合理的分配機(jī)制。社會(huì)公平正義是社會(huì)信任的重要保障和基礎(chǔ)，要調(diào)和不同社會(huì)階層的矛盾，增強(qiáng)階層之間的互信互助，要確保公眾獲得平等發(fā)展機(jī)會(huì)。保障機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平、程序公平、分配公平，讓公眾享受同等的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共權(quán)力，切實(shí)感受到制度公平感、收入安全感和生活幸福感。第三，促進(jìn)公眾需求側(cè)和資源供給側(cè)有效對(duì)接。推動(dòng)基層治理“供給側(cè)”協(xié)調(diào)發(fā)展，建立基層百姓資源需求清單?？梢愿鶕?jù)城市社區(qū)居民不同職業(yè)、教育背景、工作性質(zhì)、生活區(qū)域等特點(diǎn)，納入不同的網(wǎng)格化管理，提供具有地方特色的公共服務(wù)和公共資源。增強(qiáng)公眾自我管理和自我服務(wù)的意識(shí)和能力，在資金、信息、配套設(shè)施等方面給予大力支持。農(nóng)村基層政府要結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展的實(shí)際，注重引導(dǎo)農(nóng)民適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供資金、科技、信息等方面幫扶，解決留守兒童、流動(dòng)黨員、特殊群體的突出問題。

（三）培育信任文化，形成社會(huì)信任的文化共識(shí)

文化是社會(huì)系統(tǒng)的根基，要增強(qiáng)社會(huì)信任，創(chuàng)造良好的信任環(huán)境，培育適合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的信任文化尤為重要。建立文化認(rèn)同是多元社會(huì)治理主體間產(chǎn)生信任的基礎(chǔ)和前提。第一，傳承傳統(tǒng)文化中“信”的核心要義?！靶拧笔俏覈?guó)傳統(tǒng)文化中重要的道德規(guī)范，“人而無信，不知其可也”（《論語·為政》），“誠(chéng)者，天之道；思誠(chéng)者，人之道”（《孟子·離婁上》），“信，國(guó)之寶也，民之所庇也”（《左傳·僖公二十五年》），這些論述體現(xiàn)了誠(chéng)信道德觀從古至今都發(fā)揮著重要作用?！靶拧笔巧鐣?huì)政治活動(dòng)、商務(wù)活動(dòng)、人際交往遵循的重要準(zhǔn)則，在基層社會(huì)治理過程中，需要我們進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)和傳承傳統(tǒng)文化資源，結(jié)合地方實(shí)際和區(qū)域特點(diǎn)，將優(yōu)秀傳統(tǒng)誠(chéng)信觀念與現(xiàn)代社會(huì)主義核心價(jià)值觀相融合，增強(qiáng)文化認(rèn)同和價(jià)值共識(shí)，在建立情感認(rèn)同的基礎(chǔ)上將“信”的觀念深深植根于公眾的思維觀念和行為方式中。第二，加強(qiáng)信任文化的傳播推廣。抓好基層的宣傳工作，如舉辦“誠(chéng)信家庭”“誠(chéng)信之星”“誠(chéng)信單位”等活動(dòng)，激勵(lì)公眾參與其中，增強(qiáng)對(duì)信任文化的認(rèn)同，通過傳統(tǒng)媒體、新興媒體、自媒體等渠道廣泛傳播信任文化引導(dǎo)社會(huì)輿論，疏導(dǎo)社會(huì)情緒，營(yíng)造誠(chéng)信的社會(huì)環(huán)境。第三，充分發(fā)揮先進(jìn)黨員、模范人物、新鄉(xiāng)賢等模范作用。提高黨員干部的誠(chéng)信自覺性，以及先進(jìn)人物在服務(wù)意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)、責(zé)任意識(shí)等方面的示范作用，傳播社會(huì)正能量，讓更多的公眾推廣信任理念、凝聚信任共識(shí)、增強(qiáng)信任實(shí)踐，不斷筑牢多元治理主體的信任網(wǎng)絡(luò)。

（四）構(gòu)建基層社會(huì)信任網(wǎng)絡(luò)，完善社會(huì)信任體系

社會(huì)信任是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涵蓋政府信任、社會(huì)組織信任、人際信任等多方面內(nèi)容，在完善的治理體系下，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等子系統(tǒng)成為創(chuàng)造信任的基“點(diǎn)”，子系統(tǒng)之間通過信任鏈條的“線”實(shí)現(xiàn)連接，最終形成新型網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)及其信任交互模式〔13〕。這就需要從政府信任、社會(huì)組織信任和人際信任等層面合力搭建信任網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建新型合作秩序。第一，充分發(fā)揮政府信任的引領(lǐng)示范作用。政府要轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的角色定位，成為基層社會(huì)治理的積極參與者和協(xié)調(diào)者，打造服務(wù)型政府，優(yōu)化公共服務(wù)職能，健全法律制度，加大信息公開力度，健全信息公開與監(jiān)督制約機(jī)制，大力提升政府公信力，提高其治理效能。圍繞公眾關(guān)心的收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)內(nèi)容、經(jīng)費(fèi)收支、項(xiàng)目執(zhí)行等信息，及時(shí)公開，保證公眾知情權(quán)，以便于政府、公眾及其他利益相關(guān)者進(jìn)行監(jiān)督。第二，發(fā)揮基層社會(huì)組織信任的溝通協(xié)調(diào)作用。大力發(fā)展協(xié)會(huì)+企業(yè)+農(nóng)戶、協(xié)會(huì)+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶等發(fā)展模式，滿足公眾的多元化需求，增強(qiáng)公眾的參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，促進(jìn)治理共同體的形成。第三，鞏固人際信任的社會(huì)基礎(chǔ)。在基層社會(huì)信任體系中，良好的人際信任關(guān)系是出發(fā)點(diǎn)，社會(huì)成員本身的誠(chéng)實(shí)、守信是社會(huì)信任前提，人與人之間信任缺失，社會(huì)系統(tǒng)就會(huì)松散瓦解，陷入“霍布斯叢林”狀態(tài)，即所有人對(duì)所有人的戰(zhàn)爭(zhēng)。因此，增強(qiáng)社會(huì)信任要最大限度的激勵(lì)社會(huì)成員的自我守信，建構(gòu)良好的人際信任關(guān)系，進(jìn)一步完善基層的社會(huì)信用平臺(tái)和信用體系，健全個(gè)人信用檔案，加大對(duì)失信行為的懲罰力度，不斷完善規(guī)則意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、誠(chéng)信意識(shí)。

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責(zé)任編輯白慧玲