論證行政程序重啟在我國(guó)適用的可行性

摘 要：行政行為具備效力理論，即一經(jīng)發(fā)生則會(huì)產(chǎn)生法律效力，據(jù)此我們可以得知：一旦發(fā)生行政行為，并且發(fā)生者本人在特定時(shí)間內(nèi)對(duì)此不進(jìn)行復(fù)議、起訴，即說(shuō)明該行為生效，具有公定力、確定力和存續(xù)力。已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，受到訴訟起訴期限的絕對(duì)限制，當(dāng)事人為繞過(guò)救濟(jì)期限已滿的巨大障礙，采取迂回策略——對(duì)相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出履責(zé)訴訟，規(guī)避起訴期限。那么實(shí)踐中需要迫切解決的問(wèn)題：對(duì)于一個(gè)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政行為，在當(dāng)事人認(rèn)為受到不利影響，可否能突破行政行為效力理論與法的安定性原則？截止當(dāng)下，我國(guó)在行政法領(lǐng)域一直存有欠缺，沒(méi)有明確的或者法律意義的行政程序法，這就導(dǎo)致很多域外好的制度都脫離法律約束，沒(méi)有成型文件也規(guī)范化?，F(xiàn)實(shí)中的實(shí)際情況不斷督促行政領(lǐng)域方面的專(zhuān)家、學(xué)者學(xué)習(xí)域外完善的制度并與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)相結(jié)合加以論證，改良出適合中國(guó)現(xiàn)狀的行政程序制度。文章通過(guò)對(duì)典型案例的分析論證我國(guó)現(xiàn)行法律基礎(chǔ)能否適用行政程序重開(kāi)制度，從規(guī)范性和實(shí)體角度討論阻卻我國(guó)行政程序的確立以及支撐我國(guó)確定該制度的依據(jù)。

關(guān)鍵詞：行政程序重啟 法秩序 信賴(lài)保護(hù)原則 行政高效原則

中圖分類(lèi)號(hào)：F016.3;D912.1? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2021）04-078-03

一、法院裁判差異與不同學(xué)說(shuō)背后的價(jià)值

我們一直強(qiáng)調(diào)法律行為要體現(xiàn)法的安定性原則，尤其是行政行為，這關(guān)乎到行政機(jī)關(guān)的信賴(lài)?yán)妫栽谝恍╁e(cuò)誤的行為中，也確立相對(duì)人的信賴(lài)保護(hù)原則。這兩個(gè)原則成為確立行政程序重啟制度規(guī)范性的阻礙，同時(shí)實(shí)體上訴訟期限上限制也促使相對(duì)人不得不采取措施實(shí)現(xiàn)自己合法權(quán)益的保障。引注的案例①涵蓋行政程序重啟的核心問(wèn)題，三級(jí)法院的認(rèn)定體現(xiàn)目前實(shí)踐中對(duì)該制度的容許性的不同態(tài)度，分析三級(jí)法院的裁判對(duì)于理清司法態(tài)度和制度中包含的具體內(nèi)容都有條理性感受。

（一）完全否定說(shuō)——法秩序安定

本文涉及的案例，其起訴時(shí)間已經(jīng)遠(yuǎn)超最長(zhǎng)起訴期限，因此，案例中的王建設(shè)在訴訟中無(wú)法取得勝利，進(jìn)而向當(dāng)?shù)卣?qǐng)求注銷(xiāo)國(guó)有土地使用證，并對(duì)當(dāng)?shù)卣皇芾?、不答?fù)的態(tài)度表示不滿意，再進(jìn)一步對(duì)這種“不作為”的行政行為提出訴訟。但看表面文字，大家會(huì)覺(jué)得王建設(shè)想要當(dāng)?shù)卣畬?duì)其行為作出回應(yīng)，而不是要求其真正注銷(xiāo)國(guó)有土地使用證，但實(shí)際上王建設(shè)本人訴求的終極目的就是注銷(xiāo)國(guó)有土地使用證，這個(gè)終極目的和表面上我們領(lǐng)悟到的點(diǎn)并不一致，這種行為屬于“假象”的延長(zhǎng)期限，采用一種新的訴訟種類(lèi)巧妙避開(kāi)法律對(duì)原始訴訟期限的規(guī)定。

二審法院在審視這個(gè)案件時(shí)，重點(diǎn)放在了當(dāng)?shù)卣安皇芾?、不回?yīng)”的不作為上，忽略了這個(gè)事件最初始的訴求，判決的焦點(diǎn)在訴訟程序上否定了行政機(jī)關(guān)處理行為的可訴性，盡管他本人沒(méi)有直接要求撤銷(xiāo)當(dāng)?shù)貒?guó)有土地使用證的方法，但他采用訴訟途徑提出了這種訴求，其本質(zhì)上就是迂回戰(zhàn)術(shù)，從而避開(kāi)訴訟有效期已過(guò)的事實(shí)。完全否定行政程序重啟制度學(xué)說(shuō)其背后支撐的價(jià)值是維護(hù)法秩序的安定性，完全對(duì)行政行為效力理論的服從。著名的行政法學(xué)家毛雷爾，德國(guó)人，他曾經(jīng)提到每一個(gè)公民都享有撤銷(xiāo)負(fù)擔(dān)行政行為的權(quán)利和機(jī)會(huì)，如果在規(guī)定的有效期內(nèi)沒(méi)有行使該權(quán)利或者沒(méi)有機(jī)會(huì)使用，那都視為放棄，公民需要自行承擔(dān)相關(guān)的法律后果。國(guó)家之所以為訴請(qǐng)撤銷(xiāo)規(guī)定相應(yīng)的期限，就是為了保證一些行政行為可以合法操作，如遇問(wèn)題可以及時(shí)糾正，這種期限限制可以安定法的利益，一旦超期則不能再提出任何異議，所提異議也將會(huì)被視為無(wú)意義行為。②在立法缺位的現(xiàn)狀下，這樣顯然違背有錯(cuò)必糾原則，不利于保障當(dāng)事人尋求個(gè)案正義。

（二）完全贊同說(shuō)——個(gè)案正義的保護(hù)

根據(jù)河南省現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，一審法院認(rèn)為他們具有注銷(xiāo)土地證書(shū)的權(quán)利。單就實(shí)體法角度，縣政府有責(zé)任對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)注銷(xiāo)事項(xiàng)按照法律要求審查條件，符合條件的在法定期限內(nèi)予以答復(fù)。而且法院判決對(duì)當(dāng)事人重啟行政程序的申請(qǐng)沒(méi)有附加任何程序和實(shí)體的條件限制，可得出一審法院是完全贊同在法律有明確規(guī)定機(jī)關(guān)職責(zé)時(shí)，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政程序重啟制度的。法院以河南省的行政規(guī)章為依據(jù)，明確機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，間接承認(rèn)當(dāng)事人的行政程序重啟申請(qǐng)權(quán)。完全贊同說(shuō)是站在對(duì)個(gè)案正義絕對(duì)保護(hù)的立場(chǎng)上。只要當(dāng)事人提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己職責(zé)就應(yīng)該受理，行政機(jī)關(guān)應(yīng)本著有錯(cuò)必究原則對(duì)待當(dāng)事人申請(qǐng)，撤銷(xiāo)，廢止和變更錯(cuò)誤行政行為。完全贊同說(shuō)有值得可取的理由，有明確法規(guī)范時(shí)，按照規(guī)范的規(guī)定執(zhí)行;缺乏明確規(guī)定時(shí)，正當(dāng)程序原則可以從程序上填補(bǔ)規(guī)范的不足，但該學(xué)說(shuō)欠缺的是對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)重啟的條件設(shè)置，所以在符合特定條件下，行政機(jī)關(guān)可以重新啟動(dòng)行政程序糾正其作出的錯(cuò)誤行為。得到討論的問(wèn)題是，從法規(guī)范對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定的義務(wù)條款中能否必然推出當(dāng)事人的公法請(qǐng)求權(quán)？同時(shí)對(duì)于法規(guī)范中賦權(quán)性規(guī)范可否也同樣能推導(dǎo)出呢，兩者規(guī)范有什么區(qū)別呢？

（三）條件限制說(shuō)——法安定性與個(gè)案正義平衡

最高人民法院的再審裁定一方面從法的安定性角度維護(hù)行政行為的存續(xù)力，另一方面又認(rèn)為當(dāng)事人雖然不能突破訴訟時(shí)效等原因通過(guò)訴訟廢止行政行為，但符合特定條件下可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)重啟行政程序。這種學(xué)說(shuō)突破了行政行為存續(xù)力中對(duì)法的安定性，明確指出這種相對(duì)化行為存續(xù)力的使用有期限限制，超出期限即可視為越過(guò)邊界。③不過(guò)在訴訟程序上是說(shuō)不通的，對(duì)于縣政府的不予答復(fù)處理認(rèn)定為《行政訴訟法》中不可訴的重復(fù)處理行為，從而最終否定可訴性。

二、案件法理分析

上述不同層級(jí)法院的態(tài)度呈現(xiàn)出我國(guó)司法對(duì)待重啟制度的不同態(tài)度，最高院的裁定也是代表我國(guó)對(duì)行政程序重啟制度最終的司法態(tài)度。

（一）司法態(tài)度

懂法的人都知道，所謂的行政行為具有一定的約束力，并且這種約束力只有在其行為存續(xù)期間才有效，一旦超出就無(wú)意義。行政機(jī)關(guān)雖然受到行政行為約束，但在特定條件下可以在法律救濟(jì)程序之外自己改正行政行為。案例中的主人公王建設(shè)所提出的訴訟救濟(jì)已經(jīng)超出屆滿期限，故不能再使用訴訟途徑。但是，主人公王建設(shè)可以向有關(guān)部門(mén)提出重新辦理行政程序的請(qǐng)求，只不過(guò)這個(gè)流程有點(diǎn)復(fù)雜，并且要求也很?chē)?yán)格。如果王建設(shè)一而再的進(jìn)行訴訟，則當(dāng)?shù)卣姓C(jī)關(guān)不處理、不答復(fù)的態(tài)度就是拒絕的意思，一定程度上表明了當(dāng)?shù)卣X(jué)得該事件超出受理時(shí)間，不再屬于行政訴訟所管轄的范疇，王建設(shè)沒(méi)有權(quán)利再因此事進(jìn)行申訴。反而言之，如果行政行為所依托的事實(shí)或相關(guān)法律發(fā)生變更，并且變更的結(jié)果會(huì)突破原本的行政行為，則當(dāng)事人可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)程序重啟。

（二）訴訟類(lèi)型的差異

當(dāng)事人王建設(shè)向法院提出的訴訟主要是針對(duì)國(guó)有土地使用證，根據(jù)訴訟類(lèi)型來(lái)分類(lèi)屬于撤銷(xiāo)之訴，訴訟內(nèi)容是希望政府審查國(guó)有土地使用證的合法性，并根據(jù)相關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行取締。王建設(shè)向法院申請(qǐng)當(dāng)?shù)乜h政府注銷(xiāo)土地使用證這一訴訟屬于履行之訴，訴訟內(nèi)容是希冀法院對(duì)當(dāng)?shù)卣蛔鳛榈男袨樽鞒雠袥Q，并要求政府部門(mén)履行好相關(guān)職責(zé)。以上兩個(gè)訴訟過(guò)程所涉及的訴訟類(lèi)型和訴訟內(nèi)容完全不同，不能僅僅因?yàn)樵V訟時(shí)效過(guò)期就否認(rèn)行政機(jī)關(guān)答復(fù)行為的可訴性，還需更多的理論支撐。

（三）向?qū)嵺`發(fā)展的必要性

我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的行政程序法，地方性的程序法規(guī)范與沒(méi)有提及到程序重啟制度的明確規(guī)定。而是很少的一部分單行行政法律或相關(guān)法規(guī)中涉及到這點(diǎn)內(nèi)容，甚至有些規(guī)章中只存在類(lèi)似規(guī)定，不能完全根據(jù)執(zhí)行，并且有些規(guī)定過(guò)于狹義，有些規(guī)定過(guò)于廣義，都不沒(méi)有明確的程序重啟規(guī)定。

該制度在我國(guó)仍然是理論上的構(gòu)想，目前實(shí)踐的案例不斷出現(xiàn)，已經(jīng)有進(jìn)入實(shí)踐發(fā)展的必要條件，法院的裁判體現(xiàn)程序重啟的審判思路。程序重啟針對(duì)那些具有明顯存續(xù)力的行政行為是可以提出權(quán)利救濟(jì)的。如果行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)自己原本的行政行為存在失誤，則需要立馬改正，減免損失。如果行政機(jī)關(guān)作出的行政行為超出期限，得到公定后，通常情況下，行政機(jī)關(guān)是不能再變更的，但是如果相關(guān)人員對(duì)此提出質(zhì)疑或者損害當(dāng)事人利益時(shí)，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)具體情況對(duì)其審查，并重啟程序。因?yàn)橐孕姓袨樽鞒龅哪莻€(gè)時(shí)間開(kāi)始起算權(quán)利救濟(jì)時(shí)間會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)益造成一定的傷害。行政許可和處罰一經(jīng)出臺(tái)就具備法律效力，它們二者都存在公定力和存續(xù)力，但具體情況又存在差異，行政許可只要在法定時(shí)間段內(nèi)一直具備法律效力，而行政處罰一旦付諸執(zhí)行則不再存續(xù)。因此不能簡(jiǎn)單的以行政行為的公定力和存續(xù)力來(lái)判定后續(xù)事件變更對(duì)行政行為的合法性影響。④

三、域外行政程序重啟原理

據(jù)前面介紹可知，德國(guó)最先提出行政程序重啟這種說(shuō)法，這種說(shuō)法起初由德國(guó)的行政法院裁判及行政法理論學(xué)者提出的，隨后這種說(shuō)法被德國(guó)民事訴訟法征用，并通過(guò)不斷的革新，逐漸形成了現(xiàn)在的行政程序重啟。在德國(guó)盛行后，這條被寫(xiě)進(jìn)德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》，對(duì)其定義和范圍也做出了明確的規(guī)定。⑤行政法理論是指一旦做出行政決定并讓當(dāng)事人知曉后，該行為就具備了法律效力，也就是所謂的公定力。德國(guó)行政法理論代表奧托·邁耶曾經(jīng)提出行政行為的腳本是法院的裁判，它本身具備權(quán)威性。但行政行為與法院判決還是存在很大的差異性，不能一視同仁。德國(guó)行政法理論中明確指出，如果法院判決不合理可以進(jìn)入再審程序，重新對(duì)此做出判決，更何況行政決定呢。⑥

法律原則中的法安定性原則衍生出行政行為的存續(xù)力與權(quán)利保障原則存在緊張的關(guān)系，任何國(guó)家都不能允許存在與憲法原則和社會(huì)一般觀念相沖突的不可訴請(qǐng)撤銷(xiāo)的決定，都應(yīng)當(dāng)為相對(duì)人提供修正的機(jī)會(huì)。若此時(shí)的行政決定不符合事實(shí)或明顯侵害相對(duì)人權(quán)益而被存續(xù)力所固守不能撤銷(xiāo)改變，有悖于權(quán)利保障和客觀正義的實(shí)現(xiàn)。

四、行政程序重啟程序處理

所謂的程序重啟是指，原本不能訴求撤銷(xiāo)的行政行為可以經(jīng)過(guò)新的審查而出現(xiàn)較大結(jié)果變更的過(guò)程。如果有需要，程序重啟可能會(huì)變更行政行為。最初法律制定訴請(qǐng)撤銷(xiāo)期限純粹是為了保護(hù)相關(guān)的當(dāng)事人的合法權(quán)益，出于法安定性考慮，如果超過(guò)法定期限則不再享有保護(hù)權(quán)。每一位公民都可以在相關(guān)期限內(nèi)行使權(quán)力去撤銷(xiāo)或取締相關(guān)行政行為。如果公民沒(méi)有在規(guī)定時(shí)間使用這個(gè)權(quán)利則視為自動(dòng)放棄，就需要接受相關(guān)的行政行為伴隨的各種后果。

（一）行政程序重啟的概念

通過(guò)前文分析，這里明確一下行政程序重啟的概念，它是指某一行政行為在超出其法定期限后，相關(guān)公民對(duì)此提出異議，這時(shí)基于公民的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)需要開(kāi)啟一個(gè)新行政程序，從而對(duì)逾期事項(xiàng)重新進(jìn)行審判，并給予撤銷(xiāo)或廢止、變更等結(jié)果之一。⑦

（二）程序重啟的申請(qǐng)條件

如果有些行為已經(jīng)具備法律效力，則在程序重啟時(shí)首要問(wèn)題就是解決程序方面的相關(guān)問(wèn)題，該事件的當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)其提出撤銷(xiāo)行政行為的申請(qǐng)。此處借鑒德國(guó)聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，出現(xiàn)以下情況時(shí)，須應(yīng)相對(duì)人申請(qǐng)，決定是否對(duì)一獲確定力的行政行為予以撤銷(xiāo)：（1）行政決定之前的事件依據(jù)或法律發(fā)生變更;（2）相關(guān)案例有了新的證據(jù)依托，并且這些證據(jù)足以改變當(dāng)事人的利益。以上規(guī)定盡管來(lái)源于德國(guó)，但對(duì)我國(guó)依舊適用，在我國(guó)行政程序法尚未出臺(tái)前，我們都可以參照其執(zhí)行。例如《行政許可法》第69條規(guī)定，⑧相關(guān)當(dāng)事人如果要求改變行政許可事項(xiàng)，需要向作出該行政結(jié)果的行政機(jī)關(guān)提出訴訟申請(qǐng)，如果符合規(guī)則，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法處理相關(guān)的變更手續(xù)。法律中明確寫(xiě)著行政機(jī)關(guān)處理的事情有了新的依據(jù)或因?yàn)槠渌虺霈F(xiàn)變更時(shí)產(chǎn)生的改變行為為履行法定職責(zé)之訴，這個(gè)沒(méi)必要引起爭(zhēng)議。

針對(duì)那些沒(méi)有明確的法律界定的，程序重啟條件就有些不同，具體根據(jù)以下來(lái)定：首先要了解制度根本目的是糾正錯(cuò)誤的行政行為，維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益?？梢詮男姓V訟法中規(guī)定撤銷(xiāo)行政行為的六種情形找到依據(jù)。一個(gè)最終的行政行為要保障三個(gè)方面即事實(shí)，程序和法律適用上正確，所以判斷是否重新開(kāi)啟行政程序要從行政行為的三個(gè)方面全面進(jìn)行審查。為了避免相關(guān)事件的當(dāng)事人所提的程序重啟成本高，耗費(fèi)人力物力，更是出于對(duì)法安定性的庇護(hù)，所列舉的程序重啟的相關(guān)條件都必須清晰，不能含糊不清。相關(guān)事件的當(dāng)事人如果需要提出程序重啟的申訴，就必須準(zhǔn)備齊全相關(guān)的資料，證明原始的行政行為存在失誤或者不合法情況，并且保證所提供的原始材料都真實(shí)有效。否則該制度會(huì)為當(dāng)事人亂申請(qǐng)開(kāi)了巨大口子，對(duì)法的安定性產(chǎn)生極大的沖擊，并且有別于履責(zé)之訴的申請(qǐng)。

申請(qǐng)重啟制度的發(fā)動(dòng)主體可以是相對(duì)人的申請(qǐng)，也可以是行政機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤，自己改正，對(duì)于行政機(jī)關(guān)依職權(quán)重啟程序的程序相較于當(dāng)事人申請(qǐng)的條件沒(méi)有那么苛刻，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤并及時(shí)改正是值得鼓勵(lì)的，并沒(méi)很多限制性條件。

（三）程序重啟的訴訟類(lèi)型

程序重啟中訴訟類(lèi)型分為履責(zé)之訴和撤銷(xiāo)之訴，本文提及的案例中王建設(shè)訴求屬于前面的哪一種，需要根據(jù)程序重啟的審查進(jìn)行定奪。根據(jù)程序重啟發(fā)動(dòng)主體的不同，在行政機(jī)關(guān)依職權(quán)重啟程序并對(duì)原行政行為作出撤銷(xiāo)下，新的決定視為新的行政行為，其救濟(jì)可按照訴訟的規(guī)定進(jìn)行;但在當(dāng)事人提出申請(qǐng)后，不同的訴求是不同訴訟類(lèi)型，無(wú)法按照統(tǒng)一規(guī)定處理。兩個(gè)不同訴請(qǐng)類(lèi)型是不同的。表現(xiàn)最明顯的是二者的訴訟目的存在差異，履責(zé)之訴重點(diǎn)是求相關(guān)的機(jī)關(guān)表現(xiàn)出特定行政行為;撤銷(xiāo)之訴重點(diǎn)是糾正已經(jīng)生效的行政行為。前提不同，前者是行政機(jī)關(guān)怠慢不作為;后者是存在一個(gè)生效的行政行為。合法性審查不同，履責(zé)之訴審查在行政機(jī)關(guān)履責(zé)的事實(shí)與依據(jù);而程序重啟之訴在于審查當(dāng)事人申請(qǐng)的條件是否滿足，需要否對(duì)原行政行為進(jìn)行撤銷(xiāo)。司法權(quán)與行政權(quán)界限不同，履責(zé)訴訟中，司法權(quán)可以直接參與到讓行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé);在重啟程序中司法權(quán)要保持自己的謙抑性，還是有原先作出行政行為的機(jī)關(guān)處理專(zhuān)業(yè)的事情，司法權(quán)不能提早參與。根據(jù)前面案情，我國(guó)對(duì)于選擇何種訴訟類(lèi)型是有自己的態(tài)度的，不允許當(dāng)事人利用履行法定的義務(wù)性規(guī)范來(lái)規(guī)避掉實(shí)體起訴期限的限制和程序重啟制度的特定條件。

（四）阻卻事由和支持依據(jù)

1.程序重啟的阻卻事由。行政程序價(jià)值包括外在價(jià)值和內(nèi)在價(jià)值，現(xiàn)代行政程序更加重視提升程序的地位促進(jìn)行政程序雙方的溝通和提高行政活動(dòng)的效能。其外在價(jià)值主要體現(xiàn)在秩序，公正和效率上。所以公正價(jià)值并不是程序的唯一價(jià)值追求，從行政程序的內(nèi)在要求和與其他社會(huì)活動(dòng)內(nèi)在本質(zhì)不同的是它的效率價(jià)值。然而從客觀角度分析，重啟程序的開(kāi)始會(huì)必然導(dǎo)致舊程序的推翻和新程序的重啟，會(huì)極大增加行政機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，必然會(huì)影響行政的效率追求。

沃爾夫認(rèn)為，即使第三方不屬于受益人的范圍，反對(duì)程序重啟也要第三人的信賴(lài)保護(hù)。⑨行政法中的信賴(lài)保護(hù)原則是現(xiàn)代法治原則下，行政主體在行使職權(quán)過(guò)程中，堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)守信，不得隨意變更，撤銷(xiāo)和廢止行政行為，該原則廣泛應(yīng)用在行政許可，行政給付等領(lǐng)域，逐步其在行政程序等領(lǐng)域的地位。當(dāng)當(dāng)事人對(duì)行政主體作出的受益性行為十分信賴(lài)時(shí)，行政主體不能隨意發(fā)生改變或者撤銷(xiāo)甚至是廢止，否則必須經(jīng)過(guò)當(dāng)事人同意或者對(duì)當(dāng)事人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。在行政處理的實(shí)踐中，治安處罰案件的加害人和受害人，是彼此的第三人，如果雙方超過(guò)期限不復(fù)議不訴訟，那么結(jié)果是雙方中的任意第三人獲得期限過(guò)后的利益。如果法律規(guī)定行政程序重啟制度，意味著對(duì)第三人獲得利益的損害，違背信賴(lài)保護(hù)原則，也會(huì)損害法秩序的維護(hù)。容許程序重啟制度會(huì)對(duì)行政效能和信賴(lài)?yán)嬗幸欢_擊，不過(guò)，法律原則相互沖突，彼此不能相容，那么就要根據(jù)現(xiàn)實(shí)社會(huì)的急迫需要和背后價(jià)值的較量，排出法律原則的優(yōu)先順序，這也是綜合評(píng)價(jià)和利益衡量的過(guò)程，不能根據(jù)一項(xiàng)原則的沖突而否認(rèn)整個(gè)制度。

2.程序重啟的支持依據(jù)。當(dāng)事人因?yàn)槠鹪V期限屆滿而維權(quán)受限，仍應(yīng)該為當(dāng)事人提供其他途徑尋求個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)——行政程序重啟制度⑩?？隙ㄕf(shuō)所要達(dá)到的目的是對(duì)違法行政行為的糾正和相對(duì)人權(quán)益的維護(hù)，具有公益性和私益性;否認(rèn)說(shuō)則是基于成本較高的考慮進(jìn)而對(duì)效率的追求。重啟制度與再審程序能成為程序上的銜接，對(duì)于行政行為存續(xù)力的行政保障強(qiáng)度相比法院的生效判決更低，申請(qǐng)?jiān)賹彽某绦蚋永щy的情況下，應(yīng)允許相對(duì)人的重啟申請(qǐng)。

結(jié)語(yǔ)

上述主要論述重啟制度的申請(qǐng)條件及法理基礎(chǔ)，還有對(duì)于行政機(jī)關(guān)的不予答復(fù)以及駁回申請(qǐng)決定等是否具有可訴性還沒(méi)有學(xué)界統(tǒng)一定論。行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的重啟程序作出不予答復(fù)的決定會(huì)導(dǎo)致行政程序的終結(jié)，相對(duì)人無(wú)法通過(guò)法律規(guī)定的途徑獲得救濟(jì)，所以在認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的答復(fù)時(shí)，要綜合行政行為的階段，對(duì)可訴性施行必要限制，防止訴權(quán)的濫用，拒絕重新開(kāi)始程序的處理已經(jīng)構(gòu)成行政行為。

注釋?zhuān)?/p>

①2015年1月13日，當(dāng)事人王某提出請(qǐng)求，希望通過(guò)行政訴訟撤銷(xiāo)蘭考縣政府曾經(jīng)在1993年7月22日發(fā)行的國(guó)有土地使用證。后王建設(shè)自愿撤回起訴。當(dāng)年的3月11日，王某再次向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)，將國(guó)有土地使用證上的使用人變更為自己。隨后，18日，王某又向當(dāng)?shù)卣暾?qǐng)注銷(xiāo)王建強(qiáng)持有的國(guó)有土地使用證。當(dāng)?shù)卣磳?duì)王某的申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行受理，也沒(méi)有給出相關(guān)答復(fù)。為此，王某本人很是不服氣，隨后將該事件進(jìn)一步訴訟至開(kāi)封市中院，該院覺(jué)得在王建設(shè)提出相關(guān)訴訟后，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該予以回應(yīng)，并且時(shí)間必須在規(guī)定范圍內(nèi)，但當(dāng)?shù)卣畢s視而不見(jiàn)，沒(méi)有積極處理這件事情，屬于公職人員的失職，并給出職責(zé)，對(duì)于這種現(xiàn)象，當(dāng)?shù)卣脖硎静粷M意，提起上訴。二審法院河南省高院認(rèn)為，王某于2015年1月提起訴訟后他自己又撤銷(xiāo)了，盡管他本人沒(méi)有直接要求撤銷(xiāo)當(dāng)?shù)貒?guó)有土地使用證的方法，但他采用訴訟途徑提出了這種訴求，本質(zhì)上時(shí)間已經(jīng)超期，可以不予受理，故二審法院撤銷(xiāo)了一審結(jié)果，認(rèn)為王某的訴訟無(wú)效。致使王某本人再一次的不滿意，進(jìn)而向最高院申請(qǐng)?jiān)賹?。參?jiàn)最高人民法院（2017）最高法行申6100號(hào)行政裁定書(shū)。

②哈特穆特·毛雷爾.行政法學(xué)總論[M]法律出版社.2000：300

③張運(yùn)昊.論行政程序重啟的容許性[J].行政法學(xué)研究.2019，133

④葛翔，張靜.行政程序重開(kāi)的原理及其本土運(yùn)用[J].行政執(zhí)法與行政審判.

⑤德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第51條。其主要內(nèi)容為：（1）針對(duì)以下情況，行政機(jī)關(guān)須對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)，決定是否對(duì)涉及的行政行為撤銷(xiāo)或變更：1.行政決定之前的事件依據(jù)或法律發(fā)生變更;2.相關(guān)案例有了新的證據(jù)依托，并且這些證據(jù)足以改變當(dāng)事人的利益;3.具備民事訴訟法第580條規(guī)定的再審理由（2）前項(xiàng)申請(qǐng)，僅于相對(duì)人未因重大過(guò)失而不能再原程序中，尤其不能通過(guò)法定救濟(jì)途經(jīng)主張重新進(jìn)行之理由時(shí)，始得準(zhǔn)許。（3）申請(qǐng)須在3個(gè)月內(nèi)提出。該期限以相對(duì)人得知重新進(jìn)行的理由之日起算.......（5）第48條第一款第一句及第49條第一款不受影響。

⑥翁岳生編.行政法[M]中國(guó)法制出版社.2009：649

⑦詹鎮(zhèn)榮.行政程序重新進(jìn)行之程序標(biāo)的[J].東吳法律學(xué)報(bào).2011，（1）

⑧第六十九條有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)職權(quán)，可以撤銷(xiāo)行政許可：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的;（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的;（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的;（四）對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人準(zhǔn)予行政許可的;（五）依法可以撤銷(xiāo)行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)。依照前兩款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)。依照本條第一款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可，被許可人的合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予賠償。依照本條第二款的規(guī)定撤銷(xiāo)行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護(hù)。

⑨漢斯·沃爾夫.行政法[M]商務(wù)印書(shū)館，2002，128

⑩邁克爾·D·貝勒斯.法律的原則[M]中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996，13

{10}杜國(guó)強(qiáng).程序性行政行為及其司法救濟(jì)[J]陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017，2

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[9] 哈特穆特.毛雷爾.行政法學(xué)總論[M].法律出版社，2000（278）

（作者單位：黑龍江大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150000）

[作者簡(jiǎn)介：王玉思（1995—），女，漢族，黑龍江雙鴨山人，碩士研究生研究方向，憲法與行政法。]

（責(zé)編：若佳）