蘇南模式背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通發(fā)展與轉(zhuǎn)型

陳志遠(yuǎn)

摘 要：無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交曾長期受傳統(tǒng)蘇南模式的影響，民營資本組織的農(nóng)村客運班線壟斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)出行市場。隨著蘇南模式的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交發(fā)展也處于轉(zhuǎn)變之中。本文在分析無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交現(xiàn)有問題基礎(chǔ)上，提出對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交發(fā)展問題的解決策略，最后結(jié)合無錫東港街道進(jìn)行實例闡述。

關(guān)鍵詞：蘇南模式;鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通;轉(zhuǎn)型

0 引言

改革發(fā)展開放 40 多年來，蘇南地區(qū)率先突破了計劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛，在市場化的推動下，無錫的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大成就。尤其是工業(yè)下鄉(xiāng)引發(fā)的鄉(xiāng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化構(gòu)成了蘇南模式的重要組成部分。

得益于蘇南模式下的城鎮(zhèn)化浪潮，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通在民間資本的推動下，在過去一定階段內(nèi)得到了較大發(fā)展。在蘇南模式轉(zhuǎn)型升級的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通也面臨著發(fā)展瓶頸和轉(zhuǎn)型問題。本文主要以江蘇省無錫市東港街道為例，對該問題進(jìn)行研究并作出積極探索。

1 無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公交的發(fā)展歷程

隨著無錫經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通的發(fā)展經(jīng)歷了三個主要階段。

第一個階段是 1980年代末期至1990 年代初期，該階段是無錫經(jīng)濟(jì)發(fā)展的市場導(dǎo)向階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營經(jīng)濟(jì)的蓬勃興盛帶來了農(nóng)村客運的迅速發(fā)展。為滿足出行需求，無錫民營資本自發(fā)組織農(nóng)村班線，從其經(jīng)營模式上看，以分散經(jīng)營為主。

第二個重要階段是 1990 年代末期至 2008 年左右，該階段無錫市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步規(guī)范化、集約化，無錫公交企業(yè)在經(jīng)營機(jī)制上作出了多種嘗試，包括聯(lián)合經(jīng)營、合資經(jīng)營等。其中，在2004年3月3日，無錫九龍公共交通股份有限公司正式掛牌成立。無錫九龍公共交通股份有限公司是經(jīng)中華人民共和國商務(wù)部批準(zhǔn)，由原無錫市公共交通 （集團(tuán)）有限公司整體改制變更設(shè)立的外商投資股份制企業(yè)。有員工5 000多名，營運線路112條。

合資以后，公司線路發(fā)展由側(cè)重于擴(kuò)大線網(wǎng)規(guī)模、大力開通新路線逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷ΜF(xiàn)有線路資源的優(yōu)化整合以及提高各線路的質(zhì)量，新線路的開通力度趨緩，主要工作集中在對線路的優(yōu)化方面。通過優(yōu)化、整合和新辟，整個線網(wǎng)的布局更加合理，為提高公交服務(wù)水平打了扎實基礎(chǔ)。至2008年4月底，公交線路達(dá)到128條，線路總長度2 071.15公里，營運車輛1 859輛，日均發(fā)班次8 000多個，每天運送乘客數(shù)達(dá)80萬人次[1]。

但是，由于該階段經(jīng)營改制不徹底，一些相關(guān)線路的車輛仍屬私人企業(yè)所有，還屬于聯(lián)合生產(chǎn)經(jīng)營的形式，未能實現(xiàn)公車公營。

第三個階段是 2008 年左右至今。該階段無錫經(jīng)濟(jì)不斷深化改革，并進(jìn)入改革的深水區(qū)。其中，在2008年底，香港撤資，九龍公共交通股份有限公司股份收歸國有，成立無錫公共交通股份有限公司。截止2017年底，日均客流71.7萬人次，單日最大客流100萬人次，日均營運班次8 819個，日均營運里程33.85萬公里。

2018年4月9日，為整合資源，統(tǒng)籌布局，積極發(fā)揮常規(guī)公交在城市公共交通體系中的主體作用，公司整合無錫錫惠公共交通有限公司、無錫市交通場站建設(shè)管理有限公司、無錫市交通汽車貿(mào)易服務(wù)有限公司、無錫市巴士信息傳媒有限公司四家企業(yè)，組建為無錫市公共交通（集團(tuán)）有限公司。公司目前擁有常規(guī)公交線路225條，66條定制公交線路，39條微巴線路，合計330條。職工7 000余人，運營車輛2 570輛，包含純電動車51輛。[1]該階段公交企業(yè)改革致力于對農(nóng)村客運班線的公交化改造，對原客運班線和運力結(jié)構(gòu)可以進(jìn)行管理優(yōu)化產(chǎn)品組合，并希望我們通過網(wǎng)絡(luò)線路兼并、置換、收購、股份制等各種不同形式，徹底改變無錫現(xiàn)狀客運服務(wù)市場的租賃、承包、掛靠等經(jīng)營活動方式。

2 現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交模式存在的問題

蘇南模式催生了無錫處處小企業(yè)，小家庭作坊的場景。地方政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的過程中，強(qiáng)力推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的一個重要原因是為了增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共福利資金。[2]政府的強(qiáng)力推動導(dǎo)致了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的快速蔓延，土地利用形態(tài)趨于散亂、粗放。村鎮(zhèn)、小鎮(zhèn)向大鎮(zhèn)、巨鎮(zhèn)擴(kuò)散，逐步形成了“巨鎮(zhèn)+密集鄉(xiāng)鎮(zhèn)”為主的城市空間形態(tài)[3]。

2.1 外來務(wù)工人員公交出行比例高，出行需求大而散

傳統(tǒng)蘇南模式可以形成以“巨鎮(zhèn)+密集村鎮(zhèn)”為主的城鎮(zhèn)社會形態(tài)和以小工廠為主體的經(jīng)濟(jì)管理模式，勞動技術(shù)密集型產(chǎn)品制造業(yè)企業(yè)在此研究背景下迅速進(jìn)行發(fā)展，這導(dǎo)致無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)常住人口中比例較高的是外來務(wù)工人員等下層民眾，他們很難有渠道來反映公交訴求，并缺乏對公交系統(tǒng)問題的話語權(quán)。同時，工廠和居民區(qū)分散的布局造成了大量分散的出行需求，導(dǎo)致了出行的復(fù)雜性。

2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運班線服務(wù)水平低，無法與機(jī)動化迅速發(fā)展競爭

雖然無錫大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有公交班線可達(dá)，但線路大多存在嚴(yán)重的繞行現(xiàn)象，[4]這導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運班線的服務(wù)水平低下。在出行機(jī)動化的趨勢下，購買力較強(qiáng)的民眾更傾向于購置小汽車，而購買力較弱的人則大量轉(zhuǎn)向電動自行車。私家車數(shù)量的快速增長使得城市的交通堵塞和停車問題進(jìn)一步蔓延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，電動自行車數(shù)量的迅猛增長則帶來了更為嚴(yán)峻的交通安全問題，如十字路口電動車亂竄、闖紅燈等現(xiàn)象屢見不鮮。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交發(fā)展緩慢，鎮(zhèn)級獲得資源有限

城市化的過程需要基層政府及社區(qū)的參與，城市發(fā)展公共基礎(chǔ)設(shè)施和建立公正社會需要一個基本的公共財政投入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通的發(fā)展離不開政府資金、停車及保養(yǎng)場地的支持。而在我國現(xiàn)有資源配置的框架下，“市域”與“鎮(zhèn)域”相比的優(yōu)勢是顯而易見的。以錫山區(qū)為例，錫山城區(qū)所在的東亭街道有數(shù)十條城市公交線路，但東港街道只有約10條線路。相反，東港街道有與東亭街道相接近的GDP和人口。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市公交的緩慢發(fā)展與鎮(zhèn)一級在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交發(fā)展上的薄弱話語權(quán)是密不可分的。東港等強(qiáng)鎮(zhèn)的城市公交發(fā)展遠(yuǎn)比錫山城區(qū)（東亭街道）緩慢，本應(yīng)由公交覆蓋的地區(qū)仍然有少量由班線運營。

2.4 無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交發(fā)展問題總結(jié)

無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交企業(yè)存在的一些問題的實質(zhì)，從各個行為主體的角度分析可以總結(jié)為以下四個重要方面：蘇南模式下政府管理強(qiáng)力但缺乏全局意識;鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在公交發(fā)展問題上缺少話語權(quán);鄉(xiāng)鎮(zhèn)民眾對公交發(fā)展的話語權(quán)缺失;班線既得利益者對改革的阻撓。

以上問題的共同核心是社會的公平與利益的平衡。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通即要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展貢獻(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通等福利基礎(chǔ)設(shè)施不匹配的問題。

3 面向無錫半城市化地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交問題的解決策略

3.1 優(yōu)化推動公交發(fā)展的政府職能

城鎮(zhèn)化的動力系統(tǒng)分為中國政府、市場和農(nóng)民（社會）三大動力源[5]，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中應(yīng)重點協(xié)調(diào)三者關(guān)系，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)步向前。無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交在過去30多年的發(fā)展中，得到了政府與市場的雙重推動，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)仍然存在無兜底的公交發(fā)展?fàn)顟B(tài)，因此政府應(yīng)在做好充分現(xiàn)狀調(diào)研的前提下為這些地區(qū)做好兜底工作。

3.2 堅持公交優(yōu)先原則

公共交通優(yōu)先原則需要貫徹在政策、法規(guī)、設(shè)施等多個方面，把公共交通放在城市交通發(fā)展的首位。早在“九五”時期，無錫市人民政府就提出了“優(yōu)先發(fā)展公交”的戰(zhàn)略方針和“實施意見”。20余年來，無錫從公交運營、行業(yè)監(jiān)管等多角度確保公交的優(yōu)先發(fā)展，形成科學(xué)合理的運營模式及建立高效的監(jiān)管機(jī)制，并以此作為實現(xiàn)公交優(yōu)先發(fā)展的重要途徑。而在公交發(fā)展尚不完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，更應(yīng)積極貫徹落實公交優(yōu)先原則。

3.3 注重公交服務(wù)均等化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通服務(wù)的均等化，是構(gòu)成一個社會的基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的重要組成部分，是城鄉(xiāng)一體及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在基礎(chǔ)公共交通領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。城市公共交通“政府主導(dǎo)，規(guī)劃先行，差別補(bǔ)償，服務(wù)民生”的基本原則也適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通。政府應(yīng)加大公共財政的保障工作力度，構(gòu)建無錫城鄉(xiāng)公交客運網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)半城市化地區(qū)基本公共交通服務(wù)的均等化，維護(hù)我國城鄉(xiāng)公交客運的公益性。最終目標(biāo)是實現(xiàn)“公共空間、公共需求、公共服務(wù)與公共利益協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的城鄉(xiāng)公共交通一體化。

3.4 建立多層次公交體系

公共客運交通系統(tǒng)一般由軌道交通、地面快速公交、常規(guī)公交、城鄉(xiāng)公交四個基礎(chǔ)交通層次的網(wǎng)絡(luò)組成，還可包括社區(qū)公交、定制公交、微型公交等服務(wù)。對于目前無錫大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)而言，常規(guī)公交、城鄉(xiāng)公交構(gòu)成了主要的公共客運交通系統(tǒng)。受限于蘇南模式下的人口分布與土地利用狀態(tài)，軌道交通、BRT等形式的公共交通難以在無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)大力發(fā)展，為構(gòu)建多層次的公交體系，應(yīng)著力于打造社區(qū)公交、微型公交等鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)循環(huán)公交體系，從而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)現(xiàn)有常規(guī)公交、城鄉(xiāng)公交形成互補(bǔ)關(guān)系，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公交體系。

4 東港街道公交規(guī)劃實踐

東港街道（由原港下鎮(zhèn)、東湖塘鎮(zhèn)合并設(shè)立而成）屬于蘇南模式下典型的“巨鎮(zhèn)+密集村鎮(zhèn)”為主的城鎮(zhèn)空間形態(tài)，紅豆集團(tuán)、晶石集團(tuán)、通用科技公司等在東港街道內(nèi)聚集形成了紅豆工業(yè)園、東港工業(yè)園等大型工業(yè)園區(qū)。

4.1 土地開發(fā)強(qiáng)度與交通流分析

公共交通的發(fā)展與高強(qiáng)度的土地開發(fā)是密不可分的。[4]過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往土地開發(fā)強(qiáng)度都偏低，這導(dǎo)致了人口在鎮(zhèn)域內(nèi)的分布過于平均，同時也意味著交通流的平均化，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交服務(wù)群體難以覆蓋大部分的人口。

然而東港街道在過去十年間因紅豆集團(tuán)在港下鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)投入大量資本進(jìn)行大型商業(yè)綜合體及高層住宅的建設(shè)，這使得港下鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的土地開發(fā)強(qiáng)度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東港街道內(nèi)的其他區(qū)域。在此過程中，大量鄉(xiāng)村人口也向港下鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)集聚，并同時帶來了交通流的迅速增長，高峰時段內(nèi)擁堵、停車問題日益嚴(yán)峻。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)大量的電動自行車出行也帶來了不容忽視的行車安全問題。

4.2 低公交分擔(dān)率下的交通規(guī)劃

現(xiàn)狀東港街道內(nèi)的公交班線以聯(lián)系城區(qū)及周邊鎮(zhèn)區(qū)的為主，而鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)幾乎沒有串聯(lián)居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)的公交線路，這導(dǎo)致鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的公交分擔(dān)率極其低下，民眾幾乎都選擇私家車或電動自行車出行。

在此背景下，政府應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，同時結(jié)合市場需求，積極吸引民間資本投入鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的公交建設(shè)。目前東港街道的港下鎮(zhèn)區(qū)與東湖塘鎮(zhèn)區(qū)已存在巨大的公交需求，一方面是高峰時段交通擁堵使得出行效率低下，另一方面是下層民眾在惡劣天氣下出行不便，這兩方面隨著人口向鎮(zhèn)區(qū)的不斷集聚還會日益嚴(yán)峻。然而，還應(yīng)考慮鎮(zhèn)區(qū)的土地利用強(qiáng)度和交通流的上限往往難以達(dá)到市縣一級的程度，因此在公交運量、公交線路、公交班次的設(shè)置上需更為細(xì)致謹(jǐn)慎，以免造成巨大的財政浪費。

在港下鎮(zhèn)區(qū)及東湖塘鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)，筆者認(rèn)為可以借鑒泉州“小白”公交的成功經(jīng)驗。“小白”運行的“古城1區(qū)”范圍內(nèi)，3米以上的街巷都可通行?！肮懦?區(qū)”沒有既定的固定路線，運行時是根據(jù)乘客目的地所需而行的，司機(jī)可自行規(guī)劃行走路線，不過需要在該線路運營區(qū)域內(nèi)運行。主干道可在公交站臺上下車，小街小巷在保證安全情況下，招手即停[6]。實際上，借鑒泉州小白模式，引入社區(qū)公交概念，即為了覆蓋鎮(zhèn)區(qū)，解決短距離出行難題。而鄉(xiāng)村地區(qū)因為面積大，村莊較分散且人口密度、出行需求較小，預(yù)估社區(qū)公交難以盈利，故暫不設(shè)置。在公交運量的設(shè)置上，應(yīng)在交通流調(diào)查基礎(chǔ)上，選擇使公交服務(wù)水平達(dá)到最優(yōu)的數(shù)值。在公交線路的設(shè)置上，應(yīng)串聯(lián)港下鎮(zhèn)中心、東湖塘鎮(zhèn)中心、東港工業(yè)園、紅豆工業(yè)園等鎮(zhèn)區(qū)人口密集節(jié)點（圖1）并與現(xiàn)有公交線路整合互補(bǔ)、優(yōu)化發(fā)展。在公交班次的設(shè)置上，應(yīng)對高低峰班次作出調(diào)整，如上下班、上下學(xué)等高峰時段增加班次，縮短發(fā)車間隔時間;低峰時段減少班次，延長發(fā)車間隔時間[7]。

此外，還應(yīng)重視社區(qū)公交票價的合理設(shè)置。這涉及到作為公交乘客主體的下層民眾的整體利益，是實現(xiàn)社會公平正義的重要環(huán)節(jié)。

5 結(jié)語

城市化的本質(zhì)是人的城市化，蘇南模式下鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口非農(nóng)業(yè)從業(yè)者比例已占絕大多數(shù)。而在新常態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施的要求也日益提高，其中對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交系統(tǒng)的改革呼聲日益強(qiáng)烈。在城市集約化、城鄉(xiāng)一體化以及出行機(jī)動化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公交的需求特征正在發(fā)生重大變化，政府應(yīng)加快落實公交落后地區(qū)的兜底工作。同時，積極引入民間資本，優(yōu)化政企合作模式，引導(dǎo)社區(qū)公交落地，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共交通體系，是發(fā)展無錫鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)公共交通的首要任務(wù)。

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