淺析市政工程EPC總承包項目預結算中存在的問題

龐向錦 毛萬全

摘要：市政工程EPC總承包項目多由政府投資，政府投資的項目通常面臨預算財政評審和結算審計等工作，因此在上述過程中會發(fā)生較多問題。基于此，本文分析了現(xiàn)行市政工程總承包項目采用下浮率招標時在預算和結算兩個環(huán)節(jié)中的問題，并提出解決問題的路徑，以供參考。

關鍵詞：市政工程;財政評審;結算審計

中圖分類號：TU723.3 文獻標識碼：A????? 文章編號：2096-6903（2021）04-0000-00

EPC工程總承包模式是指受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設項目的設計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常企業(yè)在總價合同條件下，對其所承包工程的質量、安全、費用和進度進行負責。該模式具有降低項目成本，節(jié)約工期，降低風險，提高收益等優(yōu)勢。國家從1984年開始推行工程總承包，近年來關于加大工程總承包發(fā)展力度的文件頻出，在國家政策的指揮棒下，各級地方政府也相繼推出地方工程總承包管理辦法?；贓PC模式的優(yōu)勢考慮，政策文件中強調政府投資項目，優(yōu)先采用EPC模式?，F(xiàn)行市場環(huán)境中，市政工程大多采用EPC的模式。

自市政工程推行EPC工程總承包以來，總承包單位在合同價格的確定上困難重重，尤其囿于項目所在地政策文件規(guī)定，在總承包項目的預算和結算審核中問題突出，導致總承包人的利益難以得到保護。

1市政工程總承包項目在預算審核階段存在的問題

政府投資的EPC總承包工程，在推廣實施過程中，多采用費率招標，給項目定價、進度款支付、結算帶來不確定性，項目在實施過程中承發(fā)包雙方經(jīng)常扯皮，影響工程進度，也無法體現(xiàn)EPC模式的優(yōu)勢。

按照2019年工程總承包管理辦法規(guī)定，“采用工程總承包方式的政府投資項目，原則上應當在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包”。市政工程大多由政府投資，項目實施需完成可行性研究立項和初步設計批復手續(xù)，同時基于財審、結算審計等政策限制，發(fā)包人不愿意擔責，較少采用投標報價包干的總價合同形式，項目往往采用下浮率報價的形式。

根據(jù)財政部《財政投資評審管理》規(guī)定，財政部門需對財政性資金投資項目預（概）算和竣工決（結）算進行評價與審查。因此，市政EPC工程總承包項目的招標文件中一般約定，承包人在施工圖審查合格后，依據(jù)審查合格的施工圖和施工組織設計編制施工圖預算，報送發(fā)包人，由發(fā)包人報送財政評審中心進行評審，以財政評審的價格下浮中標下浮率后，作為合同付款和結算依據(jù)。實操中，財政評審給項目實施帶來很多不確定性。

1.1財政評審時間不可控

總承包項目中標后，承包人可能要完成勘察、初步設計及報批、施工圖設計及圖審工作后，再根據(jù)圖審合格的施工圖編制預算報送發(fā)包人。預算編制過程中市政工程如水廠、污水廠涉及非標設備，需要詢價編制預算。另外如項目涉及管網(wǎng)工程，則可能涉及地下給水、排水管線，或穿高速、穿鐵路、涉及西氣東輸、南水北調工程等，由此涉及不同的行政管理部門或權屬部門，需與各部門溝通協(xié)調確定路由;設計方案不定，影響設計進度，進而影響施工進度。因此，承包人可能編制預算的時間本身就過長，預算報送發(fā)包人后，發(fā)包人再報送財政評審部門，而財政評審作為政府部門負責當?shù)厮许椖康念A算財評，發(fā)包人報送的預算文件要排隊等審查，因此時間不可控。

1.2預算定價困難

1.2.1施工措施費確定難

施工圖預算編制依據(jù)之一為施工組織設計。EPC總承包項目施工圖預算編制時應當以EPC總承包合同、設計圖紙、施工組織設計、現(xiàn)場施工條件、工程特點以及工期要求等為依據(jù)。但在實際的評審過程中，評審單位并未考慮EPC總承包合同、現(xiàn)場條件、工期以及施工方案等，導致雙方對同一個項目，承包人確定的施工方案和財政評審認為應采用的施工方案不同。如土方工程，承包人基于工期考慮，可能采用大型機械進場開挖，而財政評審可能僅站在節(jié)省投資的角度上，認為用小型機械即可完成。不同的機械產生的費用不同，雙方的施工方案都沒錯，對此雙方各執(zhí)一詞，難以達成一致。

1.2.2新工藝、新材料定價困難

合同中往往約定，本項目施工圖預算依據(jù)現(xiàn)行取費文件、定額和信息價進行編制，且財政評審按照合同約定的計價原則進行評審。但隨著科技的進步，設計施工過程中可能采用新技術、新方法，而取費文件、定額和信息價有一定的滯后性，不可能完全涵蓋施工中采用的材料、技術方案的定價。在此情況下，預算難以確定價格。如建設單位要求進行BIM設計，并要求后期進行數(shù)字化運營，建設過程中承包人需進行軟件開發(fā)，并購買相應設備，BIM設計費目前尚無明確的計價文件，數(shù)字化管理的軟件開發(fā)也無可參考的取費標準，預算時難以認定上述費用。又比如，施工中采用管道無損修復技術，采用該技術進行施工，所采用的材料價格以及采用該技術所需的人工、工期等難以確定。在預算評審時，財政部門要先確定一個暫估價，要么推給審計局，要求審計局進行確定。確定為暫估價，根據(jù)法律規(guī)定需要在施工過程中進行招標定價，影響工期，且以實際招標的中標價作為該部分的預算費用，承包人將無利潤;因政府投資項目最終需由審計部門審計，財政推給審計部門定價，審計認為按照規(guī)定預算由財政部門評審，限入死循環(huán)。

1.2.3信息價缺項的材料定價困難

市政工程的給水廠和污水廠中多涉及非標設備，如工藝設備自動化、MBBR成套設備、一體化除臭設備等，需要根據(jù)項目工藝方案和建設單位要求，為項目量身定做，因此信息價中往往沒有該類設備的定價。對于上述設備價格的確定，合同中往往約定由雙方共同詢價，但這為預算定價帶來了很多問題。財政評審單位在材料設備詢價時，并未考慮材料、設備的規(guī)格型號、參數(shù)要求、品牌，以及付款條件、供貨時間等影響價格的因素;可能打一個電話給廠商，問某某設備多少錢你們能做，廠商報個價，財評單位就按照廠商報價確定該設備預算金額，由此導致承包人難以接受該價格?；蛘哓斣u單位要求承包人提供設備采購發(fā)票，按照承包人實際采購金額確定預算費用，如此，承包人將無法獲得設備采購部分的利潤。

1.3預算難以確定帶來的問題

施工圖預算久拖不審和難以定價帶來的問題能夠影響現(xiàn)場進度，不利于工程推進。施工圖預算未審定，現(xiàn)場承包人可能迫于建設單位和工期壓力，完成了較多工程量，而向建設單位請款時，預算未審完，單價無法確定，無法支付進度款。變相逼迫施工單位墊資，施工單位資金周轉能力強的能墊則墊，不能墊則停工，嚴重影響工程進展。

對于新材料、新工藝不予定價，影響項目設備采購。設備在預算時未能定價，如承包人基于推進項目考慮采購了設備，順利通過竣工驗收，到竣工結算時，審計認為承包人設備采購費用高了，要審減該費用，承包人就限入被動局面，自身利益將難以保障。尤其對于環(huán)保督查項目，工期緊迫，土建完成后，亟待設備進場安裝，但因設備費用在預算中未確定，遲遲不能采購，阻礙項目順利實施。

2市政工程項目在結算階段遇到的問題

2.1工程結算以審計結論為準的問題

2017年2月22日，全國人大常委會法工委印發(fā)《對地方性法規(guī)中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據(jù)有關規(guī)定的研究意見》，“法工委經(jīng)過充分調研和征求意見，認為地方性法規(guī)中直接以審計結果作為竣工結算依據(jù)和應當在招標文件中載明或者在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權利，超越了地方立法權限，應當予以糾正”。但該條文對于工程實際形同虛設，政府投資項目，建設單位依然在合同中要求以政府審計作為結算工程款支付的前提及依據(jù)。

事實上，審計行為屬于行政行為，適用《審計法》及《審計法實施條例》等相關行政法律法規(guī)。審計目的是對國家資金的使用情況以及項目建設全過程的合規(guī)性進行查明，發(fā)揮監(jiān)督職能。工程結算屬于民事主體之間的法律關系，有關工程款的結算問題應當以當事人意愿自治原則為主，適用的是作為調整平等主體之間人身或財產關系的民法典。再者，審計的對象是建設單位，結算的客體是工程項目。審計機關作為行政部門與工程合同主體承包人的身份地位懸殊，導致審計部門對工程項目享有定價權，承包人難以對抗[1]。另外審計部門久拖不審，部分項目竣工驗收合格后數(shù)年不進行審計，政府領導換屆后更難以推進，導致承包人工程款難以，制造社會矛盾，不利于社會穩(wěn)定。

2.2工程結算和工程決算合一的問題

部分項目以決算代替結算，導致結算審計時間過長。事實上兩者有本質不同，決算與預算對應，是最終的預算執(zhí)行情況或階段性經(jīng)營成果。兩者目的不同，工程結算反映工程的實際造價;工程決算的目的是核算新增固定資產價值，分析考核投資效果，核定交付的固定資產。工程結算書由承包人編制，報送發(fā)包人審核;工程決算文件由建設單位編制，上報審計或財政部門審查。另外結算是針對合同范圍內的內容，確定項目實施全過程所發(fā)生的工程造價，進行工程款支付和保證金的扣留;決算是對項目從籌建到竣工投產所花費的全部費用，所做的財務匯總，除了工程費用之外，還包括監(jiān)理費用、征地拆遷費用等其他費用，全面、完整、客觀的反映項目建設投資效果[2]。

3對上述問題的建議

3.1建議政府部門轉變觀念

市政工程大多數(shù)是政府投資項目，政府部門應堅守黨中央改革創(chuàng)新的理念，秉持維護市場經(jīng)濟良性發(fā)展的原則，對不符合上位法的地方性政策文件進行清理，科學合理制定政策性文件。另外根據(jù)當?shù)氐呢斦杖肭闆r和預算情況，合理確定項目的實施，保證項目資金來源。項目實施后，遵守國家政策文件規(guī)定，避免突出當?shù)靥厣?，構建標準化的工程建設秩序和環(huán)境。轉變理念，理解工程總承包模式的精髓，在工程合同中將身份轉變?yōu)楹统邪似降鹊拿袷轮黧w，為項目順利實施創(chuàng)造條件。

3.2建議市政工程盡量采用固定總價合同形式

從政策文件上看，2019年住建部發(fā)布《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》第十六條規(guī)定“工程總承包項目可以采用總價合同或者成本加酬金合同，合同價格應當在充分競爭的基礎上合理確定”?！督ㄔO項目工程總承包合同示范文本》（GF-2020-0216）合同協(xié)議書第四條約定“合同價格形式為總價合同，除根據(jù)合同約定的在工程實施過程中需進行增減的款項外，合同價格不予調整，但合同當事人另有約定的除外”[3]。示范文本中關于總承包合同的價格形式是采用投標報價固定的總價合同。

因此，建議市政工程盡量在初步設計批復后進行發(fā)包，根據(jù)概算合理確定限價，采用固定總價合同模式，投標采用工程量清單報價方式，付款按照形象進度進行支付，項目實施過程中如發(fā)生變更或者工程內容增減等合同約定的調整價格的事項外，不予調整合同價格;建設過程中對承包人的設計、費用等進行控制。以充分發(fā)揮EPC總承包的優(yōu)勢，創(chuàng)造良性發(fā)展的建設工程建設市場環(huán)境。

參考文獻

[1] 何紅鋒.“以審計為結算依據(jù)”的規(guī)定應何去何從？[N].建筑時報，2019-11-18（003）.

[2] 吳潔，張梓園.結算與決算、審價與審計的區(qū)別淺析[J].納稅，2018，12（31）：220.

[3] 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部，國家市場監(jiān)督管理總局.建設項目工程總承包合同（示范文本）（GF-2020-0216）[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2021.

收稿日期：2021-02-18

作者簡介：龐向錦（1987—），女，河南平頂山人，研究生，經(jīng)濟師，研究方向：項目合約管理。

Analysis on the Problems of Budget and Settlement of Municipal Engineering EPC Project

PANGXiangjin，MAOWanquan

（Central & Southern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.， Ltd.? WuhanHubei430014）

Abstract： Municipal Engineering EPC projects are mostly invested by the government， and the projects invested by the government are usually faced with the budget and financial review and settlement audit， so many problems will occur in the above process. Based on this， this paper intends to explore and analyze the problems in the two links of budget and settlement in the current municipal engineering EPC projects， and try to find out the path to solve the problems.

Keywords： Municipal Engineering; Financial Review; Settlement Audit