論行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配

何 玲 田曉晴

·法學(xué)研究·

論行政公益訴訟舉證責(zé)任的分配

何 玲 田曉晴

行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本規(guī)則應(yīng)當(dāng)是“誰主張，誰舉證”，但在行政行為合法性舉證上，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告負(fù)舉證責(zé)任。作為行政訴訟“子訴訟”的行政公益訴訟，在《行政訴訟法》沒有作出特別規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟的一般舉證責(zé)任分配規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為或者不作為侵害公共利益的事實(shí)進(jìn)行舉證，承擔(dān)的是推進(jìn)責(zé)任而非說服責(zé)任，其提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是初步證據(jù)，證明程度或者標(biāo)準(zhǔn)不要求達(dá)到確證程度。

行政公益訴訟；舉證責(zé)任；推進(jìn)責(zé)任；說服責(zé)任

一、舉證責(zé)任的含義與構(gòu)成

舉證責(zé)任一詞雖然出現(xiàn)在《刑事訴訟法》《行政訴訟法》和司法解釋中，但法律并沒有對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行過解釋，學(xué)界對(duì)舉證責(zé)任的含義也有不同的理解。我國大陸學(xué)者關(guān)于舉證責(zé)任的含義主要有“行為說”“結(jié)果說”和“行為與結(jié)果雙重含義說”三種?！靶袨橐饬x上的舉證責(zé)任，是指當(dāng)事人提供對(duì)所主張的事實(shí)負(fù)有提供證據(jù)的責(zé)任。結(jié)果意義上的舉證責(zé)任，是指在事實(shí)真?zhèn)尾幻鲿r(shí)，主張?jiān)撌聦?shí)的當(dāng)事人所承擔(dān)的不利訴訟結(jié)果，這種不利既表現(xiàn)為實(shí)體上的權(quán)利主張得不到人民法院的確認(rèn)和保護(hù)，又通常表現(xiàn)為因敗訴而負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用?！盵1]行為意義上的責(zé)任類似于大陸法系的主觀責(zé)任和英美法系的推進(jìn)責(zé)任，結(jié)果意義上的責(zé)任則類似于大陸法系的客觀責(zé)任和英美法系的說服責(zé)任。也有學(xué)者將行為責(zé)任視為程序責(zé)任，將結(jié)果責(zé)任視為實(shí)體責(zé)任。大陸學(xué)界最早流行的是“行為說”。流行的背景是職權(quán)主義的審判模式。在這種審判模式之下，當(dāng)事人是否提供證據(jù)以及能否證明其事實(shí)主張，與是否敗訴沒有必然聯(lián)系，因?yàn)榉ㄔ河新殭?quán)調(diào)查事實(shí)真相，并在查清事實(shí)真相的基礎(chǔ)上作出判決。支撐行為說的實(shí)在法依據(jù)是《民事訴訟法》第64條“當(dāng)事人對(duì)自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”的規(guī)定，因?yàn)樵摋l僅規(guī)定了舉證義務(wù)，而沒有規(guī)定不能舉證的后果。隨著審判模式由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變，不能舉證的后果被重視，結(jié)果意義上的舉證責(zé)任說嶄露頭角，并被認(rèn)為是實(shí)質(zhì)意義上的舉證責(zé)任。修改后的《民事訴訟法》司法解釋第90條支撐了結(jié)果責(zé)任說。該條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對(duì)方訴訟請(qǐng)求所依據(jù)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明，但法律另有規(guī)定的除外。在作出判決前，當(dāng)事人未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實(shí)主張的，由負(fù)有舉證證明責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利的后果?！眱煞N意義上的責(zé)任概念出現(xiàn)后，遂有舉證責(zé)任究竟是哪種意義上的責(zé)任或者是兩種兼而有之的責(zé)任之爭(zhēng)。

筆者認(rèn)為，舉證責(zé)任的含義可以從舉證責(zé)任的詞義和舉證責(zé)任的性質(zhì)上加以分析。在詞義上，雖然舉證責(zé)任是從日本移植過來，但從漢語的字面含義上看，舉證責(zé)任即提供證據(jù)的責(zé)任。這里容易引起爭(zhēng)議的是“責(zé)任”。責(zé)任一詞在現(xiàn)代漢語中有兩層意思，一是分內(nèi)應(yīng)做之事，即義務(wù)；二是沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過失，即未盡義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果。[2]無論是行為責(zé)任說還是結(jié)果責(zé)任說均體現(xiàn)了漢語中責(zé)任一詞應(yīng)有的含義，都言之成理。但是，舉證責(zé)任的應(yīng)有含義主要應(yīng)當(dāng)從舉證責(zé)任的性質(zhì)上去分析。

關(guān)于舉證責(zé)任的性質(zhì)，學(xué)界存在權(quán)利說、義務(wù)說、權(quán)利義務(wù)說、需要說、責(zé)任說、負(fù)擔(dān)說之爭(zhēng)。在諸說中，比較能站得住腳的是義務(wù)說和負(fù)擔(dān)說，因?yàn)榉梢?guī)定舉證責(zé)任分配的目的是要解決法院最終作出判決的事實(shí)依據(jù)問題。無疑，法院最終要作出誰勝誰負(fù)的判決，而其依據(jù)是爭(zhēng)議雙方主張的事實(shí)是否成立。當(dāng)雙方對(duì)爭(zhēng)議事實(shí)各執(zhí)一詞、事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鳡顟B(tài)時(shí)，應(yīng)當(dāng)有一種規(guī)則來確定究竟應(yīng)當(dāng)由哪一方來承擔(dān)舉證責(zé)任，否則判決無法作出。因此，舉證責(zé)任是一種糾紛裁決機(jī)制。既然如此，舉證責(zé)任就不是權(quán)利，而是應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。如果說舉證責(zé)任是當(dāng)事人的權(quán)利的話，當(dāng)事人放棄舉證也不承擔(dān)責(zé)任，那么，事實(shí)真相只能由法院親自調(diào)查取證去查清，這有違審判模式向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變的改革趨勢(shì)。進(jìn)一步說，如果舉證責(zé)任是一種應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，義務(wù)的履行就應(yīng)當(dāng)有保障機(jī)制，而這種機(jī)制就是未盡義務(wù)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。因此，舉證責(zé)任在性質(zhì)上，說是“義務(wù)與后果”可能更為恰當(dāng)?；谶@樣一種性質(zhì)認(rèn)定，舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)是行為和結(jié)果雙重意義上的。

舉證責(zé)任大體可以界定為：當(dāng)事人有義務(wù)提供證據(jù)并運(yùn)用證據(jù)去證明其主張，如果當(dāng)事人不提供證據(jù)或者提供的證據(jù)不能證明其主張，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的訴訟后果。由此可以看出，在舉證責(zé)任內(nèi)部至少存在著兩種類型的責(zé)任，即行為責(zé)任和結(jié)果責(zé)任或者主觀責(zé)任和客觀責(zé)任等。用英美法系中的推進(jìn)責(zé)任和說服責(zé)任更能表明兩種責(zé)任的不同。推進(jìn)責(zé)任“指當(dāng)事人舉證證明其主張已經(jīng)形成法律爭(zhēng)議”，其特點(diǎn)是可以在當(dāng)事人之間轉(zhuǎn)移，證明標(biāo)準(zhǔn)比較低，只要能夠形成合理疑點(diǎn)的初步證據(jù)，與敗訴后果沒有必然聯(lián)系。說服責(zé)任“是指當(dāng)事人說服執(zhí)法人員確信其主張成立的義務(wù)”，其特點(diǎn)包括不可轉(zhuǎn)移、責(zé)任法定、證明標(biāo)準(zhǔn)比較高，主要是優(yōu)勢(shì)蓋然標(biāo)準(zhǔn)和排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。[3]

二、行政公益訴訟舉證責(zé)任分配的基本規(guī)則

關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任，目前學(xué)界有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是由被告負(fù)主要的舉證責(zé)任，原告也承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。有學(xué)者認(rèn)為，“總體上來講，行政公益訴訟中的舉證責(zé)任與行政私益訴訟并沒有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，被告仍然負(fù)有主要的舉證責(zé)任。當(dāng)然，一般情況下行政公益訴訟的起訴人在起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交公共利益受到違法行政行為侵害的事實(shí)證據(jù)或即將受到侵害的事實(shí)證據(jù)?！盵4]十年之后，隨著公益訴訟試點(diǎn)開始，探討行政公益訴訟舉證責(zé)任的文獻(xiàn)增多，大部分學(xué)者將被告負(fù)舉證責(zé)任作為行政公益訴訟的基本規(guī)則，只不過表述有所差別而已，如“舉證責(zé)任倒置，同樣適用于行政公益訴訟。實(shí)行舉證責(zé)任倒置既是行政訴訟的本質(zhì)和原則的體現(xiàn)，亦是行政公益訴訟案件實(shí)質(zhì)上的要求”[5]；“檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟總體上應(yīng)當(dāng)適用舉證責(zé)任倒置的行政訴訟基本規(guī)則”[6]；“行政公益訴訟在本質(zhì)上仍屬于行政訴訟，故在原則上仍應(yīng)按照《行政訴訟法》的規(guī)定由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)舉證責(zé)任”[7]。第二種觀點(diǎn)是“誰主張誰舉證”。有的學(xué)者主張“行政公益訴訟證明責(zé)任宜適用‘誰主張，誰舉證’原則，但涉及行政機(jī)關(guān)‘不作為’或者‘不依法履行職責(zé)除外。若照此原則仍不足以保護(hù)公共利益的，則由法院裁量分配證明責(zé)任’”[8]。第三種觀點(diǎn)是由原告負(fù)舉證責(zé)任。有的學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任的“觀點(diǎn)值得商榷。與普通的行政訴訟舉證責(zé)任分配明顯不同，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)具有檢控職能，有權(quán)對(duì)法院審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，由其負(fù)舉證責(zé)任更加合理”[9]；“基于檢察機(jī)關(guān)擁有特別的公權(quán)力，檢察監(jiān)督具有明顯的司法性、專門性、專業(yè)性，以及為了防止行政公訴的恣意，訴訟中應(yīng)當(dāng)以檢察機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任為原則?！盵10]上述三種觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)較為普遍，第二種次之，第三種鮮見。三種觀點(diǎn)的共同之處是認(rèn)為行政公益訴訟與普通行政訴訟或者私益行政訴訟具有不同特點(diǎn)，其中包括訴訟主體、訴訟目的、原告的舉證能力、訴前程序等，并普遍地根據(jù)這些特點(diǎn)來支撐其關(guān)于行政公益訴訟舉證責(zé)任分配的主張。此外，三種觀點(diǎn)均認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)違法行政行為以及不作為侵害公共利益的事實(shí)進(jìn)行舉證。

關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任分配規(guī)則，學(xué)界普遍的看法是被告負(fù)舉證責(zé)任，也有學(xué)者認(rèn)為“‘誰主張，誰舉證’是行政訴訟舉證責(zé)任規(guī)律性分擔(dān)規(guī)則。當(dāng)事人只要提出某種訴訟主張，就有責(zé)任舉證”[11]?！缎姓V訟法》關(guān)于“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”的規(guī)定，也被持有誰主張、誰舉證觀點(diǎn)的學(xué)者視為“是基于行政訴訟制度特性對(duì)‘誰主張，誰舉證’這一舉證責(zé)任基本原則的重申”[12]。筆者認(rèn)為，從舉證責(zé)任的含義來看，行政訴訟實(shí)行的一般原則應(yīng)當(dāng)是“誰主張，誰舉證”，但在行政行為上，實(shí)行舉證責(zé)任的倒置，即由被告負(fù)舉證責(zé)任。首先，“在一般證據(jù)規(guī)則中，‘誰主張誰舉證’是舉證責(zé)任分配的一般原則，而舉證責(zé)任倒置是這一原則的例外?！盵13]誰主張、誰舉證作為舉證責(zé)任的一般原則，其實(shí)包含在舉證責(zé)任的概念當(dāng)中，如果法律不對(duì)舉證責(zé)任作出特別規(guī)定，就實(shí)行誰主張、誰舉證的舉證規(guī)則。其次，《行政訴訟法》并沒有籠統(tǒng)地規(guī)定由被告或者原告負(fù)舉證責(zé)任，而是分別規(guī)定了原告和被告的舉證責(zé)任?！缎姓V訟法》涉及舉證責(zé)任的條款主要是第34條、第37條和第38條。其中第34條規(guī)定“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”；第37條規(guī)定“原告可以提供證明行政行為違法的證據(jù)。原告提供的證據(jù)不成立的，不免除被告的舉證責(zé)任”；第38條規(guī)定“在起訴被告不履行法定職責(zé)的案件中，原告應(yīng)當(dāng)提供其向被告提出申請(qǐng)的證據(jù)?！鄙鲜鲆?guī)定意味著行政訴訟舉證責(zé)任并沒有違反誰主張、誰舉證這一舉證責(zé)任分配的一般原則。如果行政訴訟實(shí)行單一的被告負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)則，《行政訴訟法》應(yīng)表述為“被告負(fù)有舉證責(zé)任”，而非“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”，也無需再規(guī)定原告的舉證責(zé)任。《行政訴訟法》第34條規(guī)定是有關(guān)行政訴訟舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，但其倒置限于行政行為的舉證責(zé)任上，并不包括其他舉證責(zé)任的倒置。由于行政訴訟以審查行政行為合法性為原則，整個(gè)訴訟圍繞被告的行政行為是否合法展開，因此通說有了行政訴訟實(shí)行被告負(fù)舉證責(zé)任的說法。但這一說法將“被告對(duì)行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”提升到“被告負(fù)舉證責(zé)任”，至少有表述不嚴(yán)謹(jǐn)之嫌。

如果說行政訴訟舉證責(zé)任分配的基本規(guī)則是誰主張、誰舉證，那么，這一規(guī)則是否同樣適用于行政公益訴訟，需要從行政公益訴訟與行政訴訟的關(guān)系中去尋找答案。在理論上，學(xué)界一般認(rèn)為行政公益訴訟是行政訴訟的一種，是行政訴訟的下位概念，與私益訴訟對(duì)應(yīng)。行政訴訟與行政公益訴訟是一般訴訟與特殊訴訟的關(guān)系，是種屬關(guān)系。我國行政公益訴訟制度是通過修改《行政訴訟法》建構(gòu)起來的，這表明立法者認(rèn)同行政公益訴訟與行政訴訟是特殊訴訟與一般訴訟的關(guān)系。如果立法者認(rèn)為行政公益訴訟完全不同于行政訴訟，就應(yīng)當(dāng)單獨(dú)制定“行政公益訴訟法”。既然行政公益訴訟與行政訴訟是特殊訴訟與一般訴訟的關(guān)系，那么，在法理上，如果對(duì)特殊問題有特別規(guī)定，應(yīng)當(dāng)適用特別規(guī)定；沒有特別規(guī)定，則適用一般規(guī)定。而《行政訴訟法》并沒有對(duì)行政公益訴訟的舉證責(zé)任作出特別規(guī)定。關(guān)于行政公益訴訟，《行政訴訟法》只有一款，即2017年6月27日行政訴訟法修改時(shí)將第25條增加一款，作為該條的第四款。該款只規(guī)定了行政公益訴訟的范圍、檢察機(jī)關(guān)起訴人資格及訴前提出檢察建議程序，并沒有涉及舉證責(zé)任問題。由此，行政公益訴訟舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》關(guān)于舉證責(zé)任的一般規(guī)則，尤其是關(guān)于被告對(duì)作出行政行為負(fù)有舉證責(zé)任的舉證責(zé)任倒置規(guī)則不能改變。

三、檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任與證明標(biāo)準(zhǔn)

行政公益訴訟實(shí)行誰主張、誰舉證的一般舉證規(guī)則。作為原告的檢察機(jī)關(guān)也承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。學(xué)界主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的舉證責(zé)任主要有證明起訴符合法定條件、證明已經(jīng)履行訴前檢察建議的程序以及行政機(jī)關(guān)仍不改正的事實(shí)、證明行政機(jī)關(guān)違法行政行為或者不作為造成了公共利益損害的事實(shí)。學(xué)界對(duì)上述責(zé)任中的前兩項(xiàng)無太大的異議，但對(duì)第三項(xiàng)舉證責(zé)任屬于何種責(zé)任類型以及達(dá)到何種證明標(biāo)準(zhǔn)存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為，“檢察機(jī)關(guān)對(duì)國家利益或者社會(huì)公共利益被侵害的事實(shí)進(jìn)行舉證只是程序舉證責(zé)任，不屬于結(jié)果意義上的舉證責(zé)任。初步證明責(zé)任完成即發(fā)生舉證責(zé)任的倒置?！盵14]有學(xué)者則對(duì)檢察機(jī)關(guān)僅提供初步證明提出質(zhì)疑，認(rèn)為“‘初步證明材料’通常適用于私益訴訟中原告起訴條件”，但在行政公益訴訟中，“涉及檢察機(jī)關(guān)是否作出檢察建議的問題，不能僅限于‘初步證明’材料”[15]。有學(xué)者堅(jiān)稱行政公益訴訟“檢方必須在事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿無疑、法律適用準(zhǔn)確的情況下才能提起”[16]，這實(shí)際上是主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)說服責(zé)任。從行政公益訴訟試點(diǎn)情況來看，檢察機(jī)關(guān)全面調(diào)查收集證據(jù)，承擔(dān)了較重的舉證責(zé)任。[17]有學(xué)者通過試點(diǎn)期間行政公益訴訟案件的實(shí)證研究，得出結(jié)論“在行政公益訴訟試點(diǎn)階段，作為公益訴訟人的檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)全部舉證責(zé)任，作為被告的行政機(jī)關(guān)可以提出證據(jù)，但不承擔(dān)任何責(zé)任”[18]。顯然，試點(diǎn)期間檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)了說服責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)對(duì)上述第三項(xiàng)舉證責(zé)任究竟是推進(jìn)責(zé)任還是說服責(zé)任，或者說檢察機(jī)關(guān)提供的證據(jù)是初步證據(jù)還是要達(dá)到確證程度的“實(shí)錘”證據(jù)，是研究行政公益訴訟舉證責(zé)任的關(guān)鍵問題。在某種意義上，所有有關(guān)行政公益訴訟舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)還是由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的爭(zhēng)論，實(shí)際上是圍繞著檢察機(jī)關(guān)第三項(xiàng)舉證事項(xiàng)進(jìn)行的。

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為或者不作為造成公共利益損害的事實(shí)進(jìn)行舉證，提供的證據(jù)應(yīng)當(dāng)是初步證據(jù)或者是表面證據(jù)，證明標(biāo)準(zhǔn)要求比較低，其功能是啟動(dòng)行政公益訴訟程序。也就是說，檢察機(jī)關(guān)所承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是推進(jìn)責(zé)任而非說服責(zé)任，或者說是程序責(zé)任而非實(shí)體責(zé)任。按照舉證責(zé)任的應(yīng)有結(jié)果責(zé)任含義，檢察機(jī)關(guān)不提供證據(jù)或者證據(jù)不能證明其主張，也要承擔(dān)不利后果，但這種不利后果不是敗訴，而是法院不受理案件。檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任后，實(shí)行舉證責(zé)任的倒置，說服責(zé)任或者實(shí)體責(zé)任仍然由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，即行政行為是否構(gòu)成實(shí)質(zhì)性違法和導(dǎo)致公共利益受到侵害或者侵害的可能性，由行政機(jī)關(guān)提供確證。

從相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件來看，最高人民法院和最高人民檢察院在公益訴訟試點(diǎn)期間，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提供的行政行為造成公共利益損害的事實(shí)證據(jù)，均明確規(guī)定是初步證據(jù)。其中，《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第12條第2款規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提交“被告的行為造成國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”。《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱為“高檢辦法”）第44條第2款規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提交“國家利益和社會(huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ汉妥罡呷嗣駲z察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱為“兩高解釋”）出臺(tái)后，“初步證明材料”的表述被棄用，按“兩高解釋”第22條第2款的規(guī)定，人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交“被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料”，也即將“初步證明材料”改成了“證明材料”。這一修改的個(gè)中緣由不得而知，但并不意味著最高人民法院和最高人民檢察院否定了先前“初步證明材料”的觀點(diǎn)。相反，該表述可以按照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第54條規(guī)定，理解為起訴條件中的證明材料。該條規(guī)定是對(duì)《行政訴訟法》第49條起訴條件的解釋，它要求原告起訴時(shí)應(yīng)當(dāng)提交“被訴行政行為或者不作為存在的材料”和“原告與被訴行政行為具有利害關(guān)系的材料”。如果檢察機(jī)關(guān)提出的證明材料是起訴條件所要求的證明材料，就理應(yīng)屬于初步證明材料，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的就是推進(jìn)責(zé)任。

在法理上，檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)推進(jìn)責(zé)任，而說服責(zé)任由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，其根本原因在于行政行為必須遵循合法性原則。行政行為作出必須有法律依據(jù)和事實(shí)根據(jù)，否則就是亂作為。作為一種推進(jìn)責(zé)任，檢察機(jī)關(guān)提出行政行為侵害公共利益的初步證據(jù)，只是形成了“合理的疑點(diǎn)”，而“釋疑”的任務(wù)由行政機(jī)關(guān)完成。要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任、提供“實(shí)錘”證據(jù)，在某種意義上是不可思議的。侵害事實(shí)本身存在程度不同的問題，很難以一個(gè)量化的標(biāo)準(zhǔn)來判定公共利益是否受到侵害。試問檢察機(jī)關(guān)證明公共利益受到侵害，要證明到何種程度才算“確證”，從而允許其起訴并作出其勝訴的判決？假定違法行政行為或者不作為僅對(duì)公共利益構(gòu)成某種潛在侵害危險(xiǎn)，是否允許檢察機(jī)關(guān)起訴？比如行政機(jī)關(guān)違法許可相對(duì)人在濕地保護(hù)區(qū)墾荒，盡管墾荒還未開始，檢察機(jī)關(guān)能否以許可實(shí)施將造成濕地保護(hù)區(qū)被破壞的可能為由起訴？如果答案是否定的，就意味著檢察機(jī)關(guān)必須以確鑿的證據(jù)來證明公共利益受到了實(shí)質(zhì)性侵害，否則就不能起訴，更談不上勝訴。這無異于確認(rèn)潛在的侵害無需防范，顯然不利于將行政行為對(duì)公共利益的侵害扼殺在萌芽狀態(tài)，違背了行政公益訴訟的目的。如果答案是肯定的，就意味著并不要求檢察機(jī)關(guān)確證。但是，對(duì)于作為被告的行政機(jī)關(guān)而言，侵害事實(shí)是支撐其行政行為的依據(jù)。被告如果不能提供確鑿的證據(jù)，就無法證明其行政行為合法，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴后果。

由檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為和不作為導(dǎo)致的國家利益和社會(huì)公共利益受到損害的事實(shí)進(jìn)行舉證，在某種意義上是混淆了行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的角色，讓檢察機(jī)關(guān)客串行政機(jī)關(guān)的角色。行政機(jī)關(guān)是社會(huì)公共事務(wù)的管理者，它有義務(wù)去查處、制止行政相對(duì)人的違法行為。以環(huán)境公益訴訟為例，如果行政機(jī)關(guān)接到舉報(bào)，稱某行政相對(duì)人的違法行為已經(jīng)破壞環(huán)境，那么它必須責(zé)無旁貸地進(jìn)行調(diào)查。對(duì)相對(duì)人的違法行為是否存在以及行為是否造成對(duì)公共利益的損害，是其對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處置的前提。因此，證明公共利益受到損害是行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。就監(jiān)督行政機(jī)關(guān)而言，在相對(duì)人違法行為是否造成公共利益損害方面，其責(zé)任是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否盡到調(diào)查責(zé)任并以確鑿的證據(jù)對(duì)相對(duì)人進(jìn)行處罰，而非親自進(jìn)行調(diào)查。

由檢察機(jī)關(guān)就行政行為侵害公共利益的事實(shí)承擔(dān)說服責(zé)任，超出了檢察機(jī)關(guān)的舉證能力，雖然有助于防止其濫訴，但濫訴可能性甚微。主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)說服責(zé)任或者實(shí)體責(zé)任的學(xué)者，常常以檢察機(jī)關(guān)有較強(qiáng)的舉證能力和防止濫訴為其觀點(diǎn)支點(diǎn)。如“檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)同樣作為國家機(jī)關(guān)，在舉證能力上沒有根本性區(qū)別……因而，《行政訴訟法》第34條主觀舉證責(zé)任恒定由被告承擔(dān)，在檢察機(jī)關(guān)提起公益行政訴訟的案件中就失去了存在的合理性”[19]。又如檢察機(jī)關(guān)“在舉證能力上占有相當(dāng)優(yōu)勢(shì)?！覚z察監(jiān)督具有明顯的司法性、專門性、專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)擁有的法律專業(yè)人才也往往優(yōu)于行政機(jī)關(guān)，因而，由檢察機(jī)關(guān)對(duì)其提起的行政公訴負(fù)舉證責(zé)任是合理的?！瑫r(shí)，由檢方負(fù)舉證責(zé)任有利于防止檢方提起行政公訴的恣意”[20]。檢察機(jī)關(guān)舉證能力果如其言嗎？是，也不是。如果拿檢察機(jī)關(guān)與作為原告的行政相對(duì)人相比，檢察機(jī)關(guān)具有明顯的舉證能力優(yōu)勢(shì)；如果與行政機(jī)關(guān)相比，檢察機(jī)關(guān)未必有優(yōu)勢(shì)。雖然檢察官都是通過法律考試的法律專業(yè)人才，而行政機(jī)關(guān)工作人員不全部要求通過法律考試，不都是法律專業(yè)人才，但檢察官不是行政法專家，更不是環(huán)保專家、食品藥品監(jiān)督管理等方面的專家。而行政公益訴訟中事實(shí)的舉證，恰恰是行政法方面的舉證和環(huán)保等行政公益訴訟四大領(lǐng)域?qū)I(yè)問題上的舉證。在這些方面的舉證上，檢察機(jī)關(guān)沒有任何優(yōu)勢(shì)可言。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，行政公益訴訟具體由檢察機(jī)關(guān)的民行部門負(fù)責(zé)。民行部門人數(shù)不多，還擔(dān)負(fù)著行政訴訟、民事訴訟監(jiān)督等工作。要這些非行政法專家、環(huán)保專家去證明專業(yè)性方面的事實(shí)，實(shí)在是勉為其難；況且檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)僅僅限于非強(qiáng)制性的權(quán)力，連查封、扣押和凍結(jié)的權(quán)力都沒有。相比之下，行政機(jī)關(guān)在這些方面具有無可比擬的優(yōu)勢(shì)。為了保證行政機(jī)關(guān)能夠有效地進(jìn)行行政管理，國家建立了強(qiáng)大整齊、高度專業(yè)化的管理部門，并且法律賦予行政機(jī)關(guān)以充分的調(diào)查取證權(quán)。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有凍結(jié)、查封和扣押的權(quán)力。因此，在公共利益是否受到行政行為侵害的事實(shí)舉證方面，在行政公益訴訟四大領(lǐng)域的任何一個(gè)領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)都是以一個(gè)專業(yè)部門的力量去舉證，而檢察機(jī)關(guān)是由民行部門專業(yè)問題“外行”的法律人才就所有領(lǐng)域的專業(yè)問題舉證，舉證能力誰優(yōu)誰劣可謂一目了然。至于由檢察機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任有利于防止濫訴，理論上是成立的。“實(shí)錘”證據(jù)的要求，令檢察機(jī)關(guān)不得不對(duì)起訴有所敬畏或慎重。但是，訴前程序的設(shè)置，有效地遏制了濫訴的可能。從實(shí)踐來看，大量的案件是通過訴前程序解決的，起訴僅僅是少數(shù)。如2018年1月至11月，全國檢察機(jī)關(guān)共立公益訴訟案件89523件，其中提起訴訟的僅2560件，訴前程序案件占比高達(dá)96.84%，訴前程序行政機(jī)關(guān)整改率達(dá)到94.42%。[21]

從后果上看，由檢察機(jī)關(guān)負(fù)說服責(zé)任，存在一些潛在的弊端和難以解決的困難。首先，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任改變了訴訟的庭審方向。行政訴訟以審查行政行為的合法性為原則，被告對(duì)行政行為負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)則，決定庭審實(shí)質(zhì)上是“審被告”，整個(gè)訴訟進(jìn)程是要被告說清楚其行政行為是否合法。作為行政訴訟的組成部分，行政公益訴訟當(dāng)然也以審查行政行為合法性為原則。但是，當(dāng)要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為侵害公共利益的事實(shí)承擔(dān)說服責(zé)任時(shí)，庭審的方向被引向“審原告”，背離了合法性審查原則和“被告對(duì)作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”原則。其次，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任存在調(diào)查資源重復(fù)和浪費(fèi)問題。本來，行政機(jī)關(guān)作出行政行為或者不作為都應(yīng)做扎實(shí)的調(diào)查取證工作，以確鑿的證據(jù)作為其作為與不作為的依據(jù)。當(dāng)行政行為被訴之后，為了證明行政行為侵害了公共利益，檢察機(jī)關(guān)又去調(diào)查，這實(shí)際上是重復(fù)調(diào)查。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)往往斥巨資去證明侵害事實(shí)?！坝绕涫潜壤罡叩纳鷳B(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件，鑒定費(fèi)用非常昂貴，動(dòng)輒幾十萬起步，上百萬也不罕見?！盵22]這些巨資難道是糾正違法行政行為或促使行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)必須付出的高昂成本嗎？畢竟，舉證責(zé)任分配是要算經(jīng)濟(jì)賬的。不講成本，是不拿納稅人的錢當(dāng)回事，是糟蹋納稅人的血汗錢。第三，鑒于目前檢察機(jī)關(guān)在環(huán)保、食品、藥品等領(lǐng)域?qū)I(yè)問題上證明能力的欠缺，如果由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任，勢(shì)必要求對(duì)檢察機(jī)關(guān)民行部門的人力、財(cái)力、物力以及調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行重新配置。面對(duì)檢察機(jī)關(guān)民行部門在專業(yè)問題上舉證能力的不足，學(xué)界和實(shí)務(wù)界獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。給民行部門配以優(yōu)質(zhì)人力資源論有之，增加經(jīng)費(fèi)論有之，加強(qiáng)民行部門檢察官環(huán)保、國有資產(chǎn)管理、食品藥品監(jiān)督、國有土地專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)論有之，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)論有之，仿佛行政公益訴訟成了檢察機(jī)關(guān)工作中的重中之重。在所有計(jì)策中，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)、賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)權(quán)是最為普遍的呼聲，有的學(xué)者甚至主張賦予檢察機(jī)關(guān)司法拘留的權(quán)力。這些主張是檢察機(jī)關(guān)負(fù)說服責(zé)任自然衍生出來的，是順理成章的計(jì)策。否則，一方面要求檢察機(jī)關(guān)提供確證，一方面又不充實(shí)檢察機(jī)關(guān)的舉證能力，無異于“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。上述主張能否變?yōu)槭聦?shí)？國家是否愿意為檢察機(jī)關(guān)能夠承擔(dān)說服責(zé)任大動(dòng)干戈？依筆者之見，困難；且賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)也不可行。就強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)而論，盡管試點(diǎn)期間學(xué)界和實(shí)務(wù)界呼聲甚高，但“兩高解釋”并沒有賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)權(quán)，只是在第6條規(guī)定“需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定辦理”，而《行政訴訟法》沒有關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證的規(guī)定。按照《行政訴訟法》第101條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。但適用《民事訴訟法》規(guī)定，只能申請(qǐng)人民法院采取證據(jù)保全措施?！案邫z辦法”有關(guān)檢察機(jī)關(guān)不得采取查封、扣押、凍結(jié)和限制人身自由的強(qiáng)制性調(diào)查措施的規(guī)定依然有效。學(xué)界和實(shí)務(wù)界呼喚的結(jié)果仍然是兩手空空，足見重新配置調(diào)查核實(shí)權(quán)之難。而之所以難，是由檢察權(quán)本質(zhì)以及檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系決定的。檢察權(quán)本質(zhì)上是建議督促權(quán)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系不是對(duì)抗關(guān)系。賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制性調(diào)查核實(shí)權(quán)，實(shí)則是將檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)的對(duì)手甚至是“敵手”，這為中國政權(quán)的性質(zhì)所不容，所以說不可行。

綜上所述，檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為或者不作為侵害公共利益的事實(shí)進(jìn)行舉證，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是推進(jìn)責(zé)任而非說服責(zé)任，提供的證據(jù)是證明標(biāo)準(zhǔn)比較低的初步證據(jù)而非確證。主張由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任不符合法理和實(shí)在法的規(guī)定，存在潛在的弊端和難以解決的困難，支撐由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任的理由并不成立。至于試點(diǎn)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)說服責(zé)任，可以說是一個(gè)錯(cuò)誤。其原因與檢察機(jī)關(guān)勝訴欲有關(guān)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是監(jiān)督的最后手段，甚至可以說是迫不得已的選擇。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間存在著緊張關(guān)系甚至是沖突關(guān)系。行政機(jī)關(guān)置檢察建議不顧，依然我行我素，在檢察機(jī)關(guān)看來無異于“敬酒不吃吃罰酒”。既然雙方已經(jīng)對(duì)簿公堂，那么無疑應(yīng)當(dāng)一決高下，檢察機(jī)關(guān)費(fèi)九牛二虎之力去證明其主張乃在情理之中。但是，實(shí)踐中的做法同樣不能作為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)說服責(zé)任的依據(jù)，人們不能從“是”中推導(dǎo)出“應(yīng)當(dāng)是”來。

On the Distribution of Burden of Proof in Administrative Public Interest Litigation

HE ling TIAN Xiao-qing

The basic rule of the distribution of burden of proof in administrative litigation should be "who claims, who bears the burden of proof". However, the burden of proof is inverted in proving the legality of administrative act, and the burden of proof is borne by the defendant. Administrative public interest litigation, as a "sub-litigation" of administrative litigation, shall apply the general rules on the distribution of burden of proof in administrative litigation in the absence of special provisions in the Administrative Procedure Law. To provide evidence for the fact that illegal administrative acts or omissions infringe on public interests, procuratorial organs bear the responsibility of promoting rather than persuading. The evidence they provide should be preliminary evidence, and the degree or standard of proof does not require to reach the degree of corroboration.

litigation in administrative public interest; the burden of proof; the burden of propulsion; the burden of persuasion

[1]李浩：《民事舉證責(zé)任研究》，中國政法大學(xué)出版社1993年版，第18頁。

[2]中國社會(huì)科學(xué)院語音研究所詞典編輯室：《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館2002年版，第1574頁。

[3]高家偉：《證據(jù)法基本范疇研究》，中國人民公安大學(xué)出版社、群眾出版社2018年版，第314-315頁。

[4]黃學(xué)賢：《行政公益訴訟若干熱點(diǎn)問題探討》，《法學(xué)》2005年第10期。

[5]朱全寶：《論檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟：特征、模式與程序》，《法學(xué)雜志》2015年第4期。

[6]錢國泉、俞廣林、傅繼博：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任分配》，《人民檢察》2016年第2期。

[7]季梅君：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的路徑》，《中國法律評(píng)論》2015年第3期。

[8]章劍生：《論行政公益訴訟的證明責(zé)任及其分配》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

[9]傅國云：《行政公益訴訟制度的構(gòu)建》，《中國檢察官》2016年第3期。

[10]傅國云：《行政公訴的法理與制度建構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[11]劉善春：《行政訴訟舉證責(zé)任新論》，《行政法學(xué)研究》2000年第2期。

[12]劉飛：《行政訴訟舉證責(zé)任分析》，《行政法學(xué)研究》1998年第2期。

[13]王利明：《論舉證責(zé)任倒置的若干問題》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2003年第1期。

[14]牛向陽、王瑞霞：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟舉證責(zé)任分配辨析》，《人民檢察》2018年第5期。

[15]章劍生：《行政公益訴訟程序結(jié)構(gòu)與規(guī)則》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。

[16]傅國云：《行政公訴的法理與制度建構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[17]徐全兵：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職能定位與制度構(gòu)建》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

[18]王玎：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任》，《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》，2017年第4期。

[19]李洪雷：《檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法治化路徑》，《行政法學(xué)研究》2017年第5期。

[20]傅國云：《行政公訴的法理與制度建構(gòu)》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

[21]彭波：《看護(hù)公共利益，凝聚治理合力》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年2月28日。

[22]張嘯遠(yuǎn)、張晴，夏中峰：《行政公益訴訟實(shí)證研究》，《中國檢察官》2018年第4期。

D925.3

A

1672-1020(2020)06-0035-07

2020年最高人民檢察院檢察應(yīng)用理論研究課題“行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)制度建構(gòu)研究”。

2020-10-14

何玲（1969-），女，湖南郴州人，漢族，江蘇警官學(xué)院偵查系副教授，南京，210031；田曉晴（1985-），女，江蘇新沂人，漢族，江蘇省新沂市檢察院第五檢察部主任，江蘇新沂，221400。

[責(zé)任編輯：尹 瑾]