我國各城市專門生活垃圾分類立法比較分析

一、城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的歷史演變

我國城市生活垃圾分類的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)歷了一個較為復(fù)雜的演變過程。2017年12月至2019年12月為新分類時代前期階段，2019年12月至今為新分類時代新階段。在前期階段，分類標(biāo)準(zhǔn)由地方自行決定，因此導(dǎo)致我國不同城市分類標(biāo)準(zhǔn)差異較大;在新階段有了全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)。濟(jì)南未來的相關(guān)立法，只能在遵循上位法關(guān)于全國統(tǒng)一分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上展開立法。

2019年4月，住建部等9部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》的文件中，將垃圾分為有害垃圾、可回收物、干垃圾、濕垃圾（廚余垃圾）、餐廚垃圾五類。1這一規(guī)定在隨后2019年11月15日住建部發(fā)布的《生活垃圾分類標(biāo)志》（俗稱新國標(biāo)）中又有所調(diào)整2。新國標(biāo)將生活垃圾類別規(guī)定為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾及其他垃圾4個大類和紙類、塑料、金屬等11個小類。將上文九部門通知中的濕垃圾和餐廚垃圾合為廚余垃圾一類。因?yàn)樾聡鴺?biāo)發(fā)布較晚，是在總結(jié)全國各城市經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，而自2018年全國各城市開始相繼出臺生活垃圾分類管理辦法或條例，對舊分類時代時出臺的相關(guān)規(guī)定就行修改，在這些規(guī)章中均涉及到垃圾怎么分、分幾類的問題，而在當(dāng)時尚沒有全國統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，各個地方又迫切需要出臺新的規(guī)范性法律文件，基本都是根據(jù)自己的實(shí)際需要進(jìn)行自主決定，結(jié)果導(dǎo)致全國各地不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，有的分兩類，有的分三類，有的分四類，甚至有的城市地方性立法分成了十多類，還有的城市在不同轄區(qū)適用不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。

新國標(biāo)發(fā)布后，已完成的地方性立法的城市需要根據(jù)該文件進(jìn)行修訂立法，這是一個迫切需要解決的問題。首先，在垃圾分幾類這一問題上，需形成全國統(tǒng)一的四類分類標(biāo)準(zhǔn);其次，參照新國標(biāo)形成架構(gòu)及方向基本一致的，但在細(xì)節(jié)上又能結(jié)合各地區(qū)實(shí)際的規(guī)范性法律文件。最后，對于這些規(guī)定中，一部分由人大制定，一部分由政府制定，但所制定出的規(guī)范性法律文件的名稱卻在大方向上相同，（比如同樣是管理辦法，有的是人大出臺的，有的是政府出臺的，兩種不同類型的機(jī)構(gòu)，出臺的文件卻用同樣的稱呼。再比如在名字中，除了城市名字例如“某某市”，以及后面的“管理?xiàng)l例”或“管理辦法”，中間都叫“生活垃圾分類”或“城市生活垃圾”），這樣一種比較混亂的管理現(xiàn)狀，也應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)一，統(tǒng)一成由地方人大制定地方性法規(guī)。名稱也全部統(tǒng)一為《某某市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》或《某某市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》。

二、各城市地方性立法分類標(biāo)準(zhǔn)之比較

在舊分類時代，眾多城市都設(shè)置了“大件垃圾”這一類別，而在進(jìn)入新分類時代后進(jìn)行了取消。在前期階段，全國各城市沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可供參考，不同的城市自己制定的分類標(biāo)準(zhǔn)，逾八成城市采用了常用的四分法，即將垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾和其他垃圾，這與后來的新國標(biāo)在大方向上基本一致。咸陽市、廣元市、 拉薩市等4個城市由于末端處理設(shè)施限制采用了三分法，未對濕垃圾進(jìn)行分類。天津市采用最為簡單的分類方式，將垃圾分為干濕分類，在46個重點(diǎn)城市中分類標(biāo)準(zhǔn)最為簡單。深圳市垃圾分類最為細(xì)致，分為13類，將垃圾分為廢棄玻璃、廢棄金屬、廢棄塑料、廢棄紙類、廢舊織物、大件垃圾、年花年桔、有害垃圾、廚余垃圾、餐廚垃圾、果蔬垃圾、綠化垃圾、其他垃圾?！渡虾Ｊ猩罾芾?xiàng)l例》雖然被稱為“史上最嚴(yán)”，但實(shí)際上也只分了四類，即可回收物、有害垃圾、干垃圾、濕垃圾，基本屬于當(dāng)時的全國通行做法，相比深圳要粗略的多。

深圳細(xì)致的垃圾分類是否有必要值得商榷，有的垃圾類產(chǎn)量較少，特別是“年花年桔”，這類垃圾只會在特定時期產(chǎn)生，沒有必要將其單獨(dú)進(jìn)行分類管理。從食物類垃圾中單獨(dú)細(xì)化出一類“果蔬垃圾”也有些過于偏執(zhí)。細(xì)致的垃圾分類可以簡化后續(xù)分揀流程，使這些不同的可回收物去到其最應(yīng)該去的地方，減少了垃圾混合造成的污染和后續(xù)的繁瑣工作，但在實(shí)際回收操作中會過于繁瑣，市民分擔(dān)的前期人力成本偏高，在單獨(dú)類別垃圾產(chǎn)生量不大的情況下反而新增了存儲、運(yùn)輸成本，分的過細(xì)并非是明智之舉，過猶不及，且很難記憶學(xué)習(xí)，不便于推行。應(yīng)該在參考往期數(shù)據(jù)、調(diào)研及初步試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，比如先把可回收物分成較少的類別，通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)有單獨(dú)拎出來的必要和價值時再形成了一個新的類別，可以逐步實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)，是一種比較節(jié)省各環(huán)節(jié)成本同時提高效率使利益取得最大化的辦法。

山東省內(nèi)其他城市中，泰安分成4類;青島在舊分類時代2013年5月1日起實(shí)施的《青島市城市生活垃圾分類管理辦法》中將生活垃圾分成餐廚垃圾、有害垃圾、可回收物、裝修（裝潢）垃圾、大件垃圾、其他垃圾6類，該辦法在2018年4月30日失效。2019年11月，青島市政府通過新《青島市生活垃圾分類管理辦法》，自2020年1月6日起實(shí)施，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾（濕垃圾）、其他垃圾（干垃圾）四類，早于新國標(biāo)一個月出臺，但與新國標(biāo)基本一致。

三、各城市地方性立法制定主體之比較

目前我國雖然已有數(shù)百個城市啟動了新分類時代城市生活垃圾分類工作，但是已經(jīng)制定發(fā)布規(guī)范性法律文件的城市并不多。通過對比這些已出臺的專門針對城市生活垃圾分類的規(guī)范性法律文件，發(fā)現(xiàn)其中大部分屬于部門規(guī)章，由地方政府頒布，為管理辦法。

采用制定地方政府規(guī)章的方式，通過及修訂均較為容易，也反映出進(jìn)入新分類時代后，地方政府面臨的壓力較大，迫切需要推動城市生活垃圾分類工作取得一定成效，以較快的速度完成立法工作。采用制定地方性法規(guī)的方式，則一步到位，基本完成了對城市生活垃圾分類立法的全部工作。在目前的社會需要及環(huán)境影響下，采用制定地方政府規(guī)章的方式，更為妥當(dāng)。用這樣一種較為快速的方式去及時明確基層工作的責(zé)任主體，在短期內(nèi)可推進(jìn)這項(xiàng)工作開展。

城市生活垃圾分類工作不單純是一個環(huán)境問題，也是一個復(fù)雜的社會問題，它是一個城市社會治理能力和水平的綜合體現(xiàn)。從實(shí)踐來看，在相關(guān)立法缺失的情況下，社區(qū)物業(yè)及居委會這些直接相關(guān)的基層管理主體，并沒有推動社區(qū)垃圾分類工作的積極性，也對這項(xiàng)工作不予重視，甚至對有意向參與該項(xiàng)工作的民間組織不予支持、不予理睬，這并非個例。即便進(jìn)入新分類時代，各級政府出臺各項(xiàng)通知，這些基層管理主體，仍然不予重視，對這項(xiàng)工作視而不見，因此需要立法去明確責(zé)任主體，使生活垃圾分類工作成為其不得不重視的緊迫任務(wù)。采用地方政府規(guī)章的方式，也便于及時總結(jié)當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際及時作出調(diào)整。但是從長遠(yuǎn)來看，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)由人大制定地方性法規(guī)，效力位階更高，更具有權(quán)威性，但不便于修改，所在在目前條件下，應(yīng)當(dāng)先由政府制定管理辦法，在取得成效，工作順利進(jìn)展后，再交由人大制定管理?xiàng)l例，固定工作成果。

參考文獻(xiàn)

[1]周士誠.垃圾分類市場化解決機(jī)制設(shè)想[J].知識-力量，2019（44）：269.

[2]周士誠.新時代背景下我國城市生活垃圾分類地方立法進(jìn)程比較[J].大眾科學(xué)，2020（28）：402-404.

[3]周士誠，苑博文，周文明，李靜，朱琳，楊柳，康焜潔，鐘綿秀.濟(jì)南市居民區(qū)生活垃圾分類處理調(diào)研背景分析[J].中國教工，2020（17）：403.

注釋：

廚余垃圾和餐廚垃圾所主要針對的都是食物類垃圾。廚余垃圾是指居民日常生活所產(chǎn)生的，餐廚垃圾是指專門食物類經(jīng)營場所場所產(chǎn)生的。

2這一文件的發(fā)布具有里程碑式意義，標(biāo)志著進(jìn)入新分類時代后第一次有了全國統(tǒng)一的生活垃圾分類類別標(biāo)準(zhǔn)，為解決我國各地區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)自成體系的問題打下了基礎(chǔ)。根據(jù)這一文件的出臺，又可以將新分類時代劃分為新分類時代前期階段和新分類時代新階段。

山東建筑大學(xué)