淺談環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

任園園

摘要：環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度都是以保護(hù)保護(hù)環(huán)境為最終目的得兩項制度，其二者之間也存在著一定得聯(lián)系與區(qū)別，2019年6月5日，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理審理生態(tài)損害賠償制度得若干規(guī)定（試行）》，其中就對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的起訴作了相關(guān)的安排，但未對二者的訴訟序位作相關(guān)明確的規(guī)定。本文以案例引入環(huán)境生態(tài)損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟相銜接方面問題的思考，分析二者的聯(lián)系和區(qū)別，提出自己的相關(guān)淺見。

關(guān)鍵詞：環(huán)境民事公益訴訟;生態(tài)環(huán)境損害賠償制度

一、問題的提出

重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰经h(huán)境污染責(zé)任糾紛案中，重慶市第一中級人民法院認(rèn)為，重慶市人民政府有權(quán)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心具備合法的環(huán)境公益訴訟主體資格，二原告基于不同的規(guī)定而享有各自的訴權(quán)，對兩案分別立案受理并無不當(dāng)，鑒于兩案的案件事實相同、訴訟目的一致、被告相同、訴訟請求基本相同，故將兩案進(jìn)行了合并審理。這是對公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度進(jìn)行銜接的一次成功的嘗試。那么是否生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟在哪些方面具有一定的聯(lián)系？又存在哪些區(qū)別？在司法實務(wù)中兩種訴訟模式應(yīng)該如何相互銜接的？

二、環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟聯(lián)系與區(qū)別

（一）環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟的聯(lián)系

1.二者的訴訟目的是一致的

二者都是對“污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”提起的民事訴訟，目的均是維護(hù)生態(tài)環(huán)境公共利益。從本質(zhì)上來講，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是有關(guān)國家機關(guān)履行維護(hù)社會公共利益職責(zé)的義務(wù)，是其本職工作;而社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟是公眾參與環(huán)境管理的一種途徑，是對國家機關(guān)維護(hù)社會公共利益機制的一種補充。其二者都通過司法救濟糾正民事主體違法侵害環(huán)境的行為，以達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾環(huán)境利益的目的。

2.二者在適用范圍上具有重疊之處

二者都是針對導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受損的污染行為和破壞行為提起訴訟的。在實務(wù)中環(huán)境民事公益訴訟直接指向的對象是生態(tài)系統(tǒng)或環(huán)境遭受的不利影響，而生態(tài)環(huán)境中的動植物、土壤、自然資源等環(huán)境要素及其構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)其實是對環(huán)境或生態(tài)的直接表述，與社會主體的共同享有的利益具有密切的關(guān)聯(lián)性，故而兩者在指向?qū)ο笊暇哂幸恢滦?，在其適用范圍上具有一定的重疊之處。

（二）環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟的區(qū)別

1.適用主體方面的區(qū)別

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中可以具備擔(dān)任原告資格條件的是省級、市地級人民政府及其指定的相關(guān)部門、機構(gòu)，或者是受國務(wù)院委托行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的部門，而在環(huán)境民事公益訴訟中具備的擔(dān)任原告資格條件的是人民檢查院和具備資格的社會組織。而且在司法實踐中，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中參與賠償磋商的主體主要包括賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人，但一般而言都由符合條件的行政機關(guān)所引導(dǎo)的磋商事宜。而在環(huán)境公益訴訟中，參與和解、調(diào)解的雙方當(dāng)事人包括有環(huán)保組織、行政機關(guān)、檢查機關(guān)與造成環(huán)境污染的企業(yè)。

2.在適用情形方面的區(qū)別

在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中其適用情形主要包括三個方面：一是發(fā)生較大、重大、特別重大突發(fā)環(huán)境事件的;二是在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的;三是發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的。各地區(qū)還應(yīng)根據(jù)實際情況，結(jié)合不同因素具體問題具體分析。而在環(huán)境民事公益訴訟中適用情形主要是針對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。

3.在訴訟程序方面的區(qū)別

根據(jù)《改革方案》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，賠償權(quán)利人應(yīng)就一系列具體問題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商，“磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人可依法提起訴訟”。可見磋商是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置條件，而且被告責(zé)任承擔(dān)的條件是行為違反法律法規(guī)，訴訟過程中由原告對侵害行為、侵害關(guān)系以及兩者之間的因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任;也為充分發(fā)揮磋商在生態(tài)環(huán)境損害索賠工作中的積極作用提供了制度依據(jù)。與此不同，法律規(guī)定的機關(guān)或社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟時并未設(shè)置前置程序;被告責(zé)任承擔(dān)條件是遵循無過錯責(zé)任原則，其舉證責(zé)任倒置，由被告承擔(dān)。

三、環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟的銜接

通過對環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟的聯(lián)系和區(qū)別的對比發(fā)現(xiàn)，雖然兩項制度也存在一定的差異性，但這種差異性本身并不是根本性的問題，并不意味著兩種訴訟制度必須分離開來進(jìn)行建構(gòu);只有彌合二者之間的差異，使得制 度之間互相作用、取長補全才能發(fā)揮制度的最大功能。[1] 從理論上說，某一環(huán)境侵害行為既可能導(dǎo)致特定民事主體的人身傷害、財產(chǎn)損失或精神損害，也可能會造成生態(tài)環(huán)境本身的損害。為充分落實“損害擔(dān)責(zé)”原則，環(huán)境侵害行為人必須承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)或金錢賠償責(zé)任。由于“兩訴”之訴訟目的均在于填補生態(tài)環(huán)境損害、維護(hù)環(huán)境公共利益，故而某一環(huán)境侵害行為可能會同時落入“兩訴”之規(guī)制范疇，進(jìn)而產(chǎn)生相對復(fù)雜的、處于不同訴訟制度之間的銜接問題。

對于環(huán)境生態(tài)損害賠償制度和環(huán)境民事公益訴訟如何銜接的問題一直以來都是學(xué)術(shù)界研究的熱點。而且在司法實踐當(dāng)中也涌現(xiàn)了相關(guān)案件的審理將兩項制度進(jìn)行了很好的銜接，其中慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)?？萍加邢薰经h(huán)境污染責(zé)任糾紛案就作為“兩訴”成功銜接的典型案例。但從《若干規(guī)定（試行）》出臺之后，結(jié)合司法實踐中存在的多類型案例來看，《若干規(guī)定（試行）》中關(guān)于“兩訴”的關(guān)系銜接的相關(guān)規(guī)定，在適用上依然存在著意見分歧。但我認(rèn)為避免司法資源浪費以及提高訴訟效率，將“兩訴”整合銜接是未來發(fā)展的應(yīng)然方向，對二者之間的銜接關(guān)系有必要在法律層面進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

在實現(xiàn)“兩訴”的協(xié)調(diào)和銜接上，就要處理好二者的順位問題。關(guān)于“兩訴”的順位，學(xué)術(shù)界觀點不一，王燦發(fā)教授認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度與環(huán)境民事公益訴訟制度在本質(zhì)上是兩個并行不悖的制度，為此主張不予設(shè)置起訴順位。[2] 汪勁教授認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟屬于民事私益訴訟，主張在訴訟程序上應(yīng)首先由賠償權(quán)利人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟;陳德敏教授則主張符合起訴條件的主體均可以向法院提起“兩訴”，在一方起訴后另一方可以跟進(jìn)起訴或者在同時起訴后將其合并審理。[3] “兩訴”均是我國在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)過程中在訴訟上采取的救濟手段，通過訴訟手段有效地對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進(jìn)行打擊，應(yīng)在法律上對“兩訴”的銜接進(jìn)行“政府第一順位，社會組織第二順位，檢察機關(guān)第三順位”的制度安排。[4]

在賠償權(quán)利人提起生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟中存在磋商的訴訟前置程序，而且政府部門對賠償義務(wù)人的履行責(zé)任以及生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作負(fù)有一定的督促職責(zé)，而且在磋商過程中政府機關(guān)把控著相關(guān)事宜，政府機關(guān)作為權(quán)力機關(guān)在確立生態(tài)損害賠償訴訟相較于社會組織及檢查機關(guān)提起的民事公益訴訟具有優(yōu)先性，故而將政府作為第一順位，這也有利于督促政府的不作為。將社會組織作為第二順位是考慮到社會組織自身的資金缺乏、資格不足等自身的缺點，但其具有公益性在政府怠于提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟或者生態(tài)環(huán)境損害得不到充分救濟時作為第二順位提起民事公益訴訟，同時也對政府的不作為起到了監(jiān)督作用。在前兩種方式都用盡時，檢察機關(guān)作為保底順位對不履行職責(zé)的政府通過檢察建議的方式督促其履行職責(zé)，對經(jīng)督促賠償權(quán)利人仍不采取措施的，檢察機關(guān)應(yīng)進(jìn)行公告督促社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。

在實現(xiàn)“兩訴”的協(xié)調(diào)和銜接上，還要處理好“兩訴”的管轄問題，秉承著有利于環(huán)境生態(tài)保護(hù)、維護(hù)司法秩序、節(jié)約司法資源及提高訴訟效率的原則來對其進(jìn)行管轄的劃分。有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害案件都具有地域性特點，該地政府就負(fù)有修復(fù)生態(tài)環(huán)境的主要職責(zé)，因此我認(rèn)為在其管轄劃分上，以政府提起的生態(tài)損害賠償?shù)脑V訟的管轄地為主，以此來確定民事公益訴訟的管轄。這樣才能發(fā)揮社會組織及檢查機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的監(jiān)督和補充作用。

四、總結(jié)

本文以案例的方式引入要說明的問題，對環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境民事公益訴訟之間的聯(lián)系和區(qū)別進(jìn)行闡述，及案例審理的成功是“兩訴”銜接的成功典范，不僅節(jié)約了司法資源，還提高了訴訟效率，本文又對“兩訴”的順位及管轄來說明兩者整合銜接的路徑，同時二者的銜接也會是未來發(fā)展的應(yīng)然方向和探索研究的方向。

參考文獻(xiàn)：

[1] 郭海藍(lán)，陳德敏.省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的制度困境與規(guī)范路徑 [J].中國人口·資源與環(huán)境 ，2018（3）.

[2] 程多威，王燦發(fā).論生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與環(huán)境公益訴訟的銜接[J].環(huán)境保護(hù)，2016，（2）：42.

[3] 汪勁.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與關(guān)聯(lián)訴訟銜接規(guī)則的建立——以德司達(dá)公司案和生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)判例為鑒[J].環(huán)境保護(hù)，2018，（5）：39.

[4] 王世進(jìn)，張維婭.論生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟的銜接[J].時代法學(xué)，2020，18（02）：41-45+52.

西北政法大學(xué) 法治學(xué)院 法律碩士教育學(xué)院