“改革立法” 的升級(jí)意義

阿計(jì)

近期，全國人大常委會(huì)完成了事關(guān)改革開放大業(yè)的兩大立法動(dòng)作，一是通過了海南自由貿(mào)易港法，二是通過決定，授權(quán)上海市人大及其常委會(huì)制定浦東新區(qū)法規(guī)。由此，近年來持續(xù)推進(jìn)的“改革立法”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了歷史性的飛躍。

追溯1980年代以來的國家發(fā)展歷程，改革與法制始終存在著既依存又沖突的糾結(jié)，超前的改革既呼喚法制的支撐，又可能突破法制的禁區(qū)，這就需要為之探索合理的調(diào)諧之路。

改革初啟、法制重建的上世紀(jì)八九十年代，“立法不能急，改革不能等”乃是改革所面臨的主要難題，全國人大及其常委會(huì)針對(duì)深圳等改革前沿陣地的一系列授權(quán)，催生了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，進(jìn)而為經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革和立法的先試先行打開了通途。

相較之下，十八屆三中全會(huì)所啟動(dòng)的深化改革進(jìn)程，則面臨著更為復(fù)雜的挑戰(zhàn)，改革步入深水區(qū)和法律體系已經(jīng)形成的雙重時(shí)代語境，既意味著改革的突破性與法制的穩(wěn)定性之間的內(nèi)在緊張遠(yuǎn)超以往，也決定了改革邏輯必然由昔日的“摸著石頭過河”轉(zhuǎn)向“重大改革于法有據(jù)”。其中極具突破價(jià)值的解決方案是，自2012年年底起，全國人大常委會(huì)出臺(tái)多個(gè)授權(quán)決定，為包括上海、海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)的多個(gè)地區(qū)、領(lǐng)域的試點(diǎn)改革頒發(fā)了合法性通行證，其基本模式是在特定的改革區(qū)域，就特定的改革事項(xiàng)，暫時(shí)調(diào)整或暫停適用有關(guān)法律規(guī)定，并設(shè)定一定的試行期。如此，既滿足急迫的改革需求，也預(yù)留未來的立法空間。

以調(diào)整法律適用為基調(diào)的授權(quán)之舉，更多體現(xiàn)的是穩(wěn)妥漸進(jìn)的審慎精神，是改革風(fēng)險(xiǎn)不明晰、立法條件不成熟情形下的最優(yōu)選擇。但在很大程度上，這種臨時(shí)性、單維度的授權(quán)只是一種權(quán)宜之計(jì)，并不足以全方位呼應(yīng)改革的法制需求，最終仍需邁向更高形態(tài)的“改革立法”。

尤其是對(duì)于海南、上海浦東新區(qū)這兩大具有風(fēng)向標(biāo)意義的改革高地而言，更是亟需與之相匹配的法制供應(yīng)能力。2018年作出規(guī)劃、2020年方案落地的海南自貿(mào)港建設(shè)，是全面深化改革的重大戰(zhàn)略部署，其最終定位是對(duì)標(biāo)世界開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，打造中國對(duì)外開放的升級(jí)版和新標(biāo)桿。同樣，浦東自1990年啟動(dòng)開放以來，承載了多個(gè)國家戰(zhàn)略，從全國首個(gè)綜合配套改革試點(diǎn)，到全國首個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，再到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，始終擔(dān)當(dāng)著改革開放的先鋒角色?？梢哉f，兩地要達(dá)成宏大的改革使命，碎片化的政策措施或能起一時(shí)功效，卻難以突破深層次的改革瓶頸、紓解全局性的改革難題，這就必須引入更高層次、更富力度的法治支持，賦予更多領(lǐng)域、更具效率的改革權(quán)力，如此才能以改革決策與立法決策的無縫對(duì)接，從“政策扶助”轉(zhuǎn)向“法治驅(qū)動(dòng)”，真正實(shí)現(xiàn)改革預(yù)期。

此次為海南、浦東量身打造的“改革立法”，體現(xiàn)的正是立法先行、引領(lǐng)改革的深謀遠(yuǎn)慮。海南自由貿(mào)易港法的特殊榮耀在于，以國家立法形式為一個(gè)地區(qū)的改革作出系統(tǒng)性、框架性、關(guān)鍵性的頂層設(shè)計(jì)，可謂史無前例。如此高規(guī)格的立法待遇，當(dāng)能為改革奠定堅(jiān)實(shí)的法治基石、提供權(quán)威的制度指引。尤其是該法授權(quán)海南人大及其常委會(huì)制定海南自貿(mào)港法規(guī)，更是大大拓展了海南的立法和改革自主權(quán)，為海南自貿(mào)港法制體系演進(jìn)開辟了更大的創(chuàng)制空間。而浦東新區(qū)法規(guī)的不同尋常則在于，其性質(zhì)將“比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”，這是國家權(quán)力機(jī)關(guān)首次授權(quán)省級(jí)人大在其轄區(qū)內(nèi)的非經(jīng)濟(jì)特區(qū)行使這一特別的立法權(quán)力，堪稱授權(quán)立法制度的重大創(chuàng)新之舉。由此，上海地方立法進(jìn)入了賦能擴(kuò)權(quán)的高光時(shí)刻，在遵循憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)基本原則的前提下，浦東新區(qū)法規(guī)不僅可以對(duì)國家立法作出變通規(guī)定，而且可以先行探索中央立法的空白地帶，進(jìn)而為浦東“大膽試、大膽闖、自主改”輸送豐沛的法治底氣。

從調(diào)整法律適用、啟動(dòng)試點(diǎn)改革，到國家專門立法力挺海南自貿(mào)港、“經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)”惠及浦東新區(qū)，于法有據(jù)的改革路徑的不斷拓展，引領(lǐng)改革的法治軌道的不斷完善，見證了改革與法制的共同成長(zhǎng)，更標(biāo)志著“改革立法”已步入全面升級(jí)的時(shí)代。而由此積累的制度創(chuàng)新和示范樣本，亦將在不斷推廣、復(fù)制的進(jìn)程中，為改革和法治注入新鮮的活力，最終收獲雙贏的碩果。