鄉(xiāng)村自治建設(shè)中的社區(qū)主導型發(fā)展：作用機制與路徑選擇

林璐怡 曾盛聰

(福建師范大學 公共管理學院，福建 福州 350117)

一、社區(qū)主導型發(fā)展的提出與中國實踐

1.社區(qū)主導型發(fā)展項目的提出

社區(qū)主導型發(fā)展 (Community Driven Development，簡稱CDD)，也被稱為社區(qū)驅(qū)動式發(fā)展，此項目的核心是在于“賦權(quán)”，起源于20世紀50年代印度和孟加拉國的賦權(quán)思想，在項目過程中將資源與權(quán)力交給社區(qū)與社區(qū)中的農(nóng)民，通過這種方式使貧困人口的反貧困能力提升，從而達到持續(xù)性的健康發(fā)展。“授人以魚”不如“授人以漁”，社區(qū)主導型發(fā)展將之前的社區(qū)治理中群眾參與度較低的問題從根本上予以改變，并且進一步保護弱勢群體、婦女兒童的權(quán)益與需求，各社區(qū)通過自身情況因地制宜建立了屬于自己的規(guī)則與制度[1]。社區(qū)在外界的幫助與指導下，形成自我決策、自我組織、自我管理、自我監(jiān)督、自我受益的社區(qū)主導發(fā)展模式。在半個世紀的理論完善與在100多個國家實踐中，CDD被證明是一種解決貧困，并可以激發(fā)貧困農(nóng)民脫貧積極性的有效方法。

理解社區(qū)主導型發(fā)展的深刻內(nèi)涵，要了解“主導”的深刻內(nèi)涵，誰是社區(qū)的主體地位是關(guān)鍵。外界部門的積極引導，為村民提供智力支持與技術(shù)保障，社區(qū)主導型發(fā)展理論要求社區(qū)以外的機構(gòu)，如政府部門，非政府組織，社區(qū)協(xié)助員等共同努力下，共同促進社區(qū)發(fā)展。社區(qū)農(nóng)民通過賦權(quán)從旁觀者，執(zhí)行者變?yōu)橛袑崣?quán)的發(fā)言者與決策者，從深層次激發(fā)該社區(qū)村民主人翁精神，所做的每一項決定都是為了該社區(qū)的發(fā)展。在賦權(quán)中提高農(nóng)民參與事務(wù)管理的深度與廣度，尊重社區(qū)村民的主體地位，激發(fā)社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在積極性[2]。

2.社區(qū)主導型發(fā)展的中國實踐

黨的十八大報告關(guān)于基層治理明確提出，“要健全基層黨組織領(lǐng)導的充滿活力的基層群眾自治機制”。CDD項目發(fā)展的核心理念與中國新農(nóng)村建設(shè)的群眾路線一脈相承，均為完全尊重社區(qū)農(nóng)民的主體地位，致力于提高村民的自治能力與民主決策能力，在扶貧過程中也能讓農(nóng)民感受到成就感與獲得感，對于穩(wěn)定社區(qū)，促進社區(qū)有序健康發(fā)展有重要意義。該項目由中國國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室牽頭，該試點項目有三個子項目(見表1)。

表1 CDD試點項目子項目情況表

2006年，世界銀行利用日本社會發(fā)展基金贈款同中國國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心合作，并選擇了四個不同情況的貧困地區(qū)進行試點，分別是廣西壯族自治區(qū)靖西縣(西南喀斯特區(qū)貧困類型) 、四川省嘉陵區(qū)(西部丘陵山區(qū)貧困類型)、陜西省白水縣(黃土高原嚴重退化區(qū)貧困類型)和 內(nèi)蒙古自治區(qū)翁牛特旗(北部邊境半干旱半農(nóng)半牧區(qū)貧困類型)。經(jīng)過14年的實踐，可以證明此項目對于鄉(xiāng)村扶貧工作確實起到顯著效果，這也為中國其他貧窮鄉(xiāng)村提供了寶貴的經(jīng)驗[3]。CDD項目程序的嚴謹與完整性使得項目的成效卓著(見下頁圖1)，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)在動力，從項目的前期準備階段至后期總結(jié)，社區(qū)主導型發(fā)展項目更加關(guān)注社區(qū)成員自身發(fā)展能力，并不是依靠政府扶持與企業(yè)資金捐助而實現(xiàn)發(fā)展，堅持公開透明原則，加強監(jiān)督與后期反饋。在這當中也促進了中央及地方政府在扶貧工作當中職能轉(zhuǎn)變，從之前的全能型政府逐漸向服務(wù)型政府的優(yōu)化升級，強化政府支持服務(wù)，提供有效且更有長遠效率的支持與幫助。

圖1 CDD項目具體程序圖

二、社區(qū)主導型發(fā)展與鄉(xiāng)村自治的關(guān)聯(lián)性機制

在改革開放的第42年，基層群眾自治制度已經(jīng)走出了一條“問題驅(qū)動—制度創(chuàng)新—國家認可”的既立足于中國國情同時又與世界發(fā)展相契合的發(fā)展道路。我國農(nóng)村現(xiàn)行的治理體制是村民自治與“村支兩委”相結(jié)合的治理方式，堅持基層群眾自治制度是實現(xiàn)人民當家作主的重要途徑。CDD作為扶貧中的社區(qū)自主發(fā)展形式，給予農(nóng)民更多的決策權(quán)與自主權(quán)，并且創(chuàng)造條件與機會更有效的實現(xiàn)權(quán)力，二者存在不可分割的關(guān)聯(lián)性機制，筆者從以下三點進行分析：

1.CDD與鄉(xiāng)村自治的核心相同

社區(qū)主導發(fā)展的核心是“賦權(quán)”，由社區(qū)成員全權(quán)決定“做什么，怎么做，誰來做”，在這過程中，改變之前基層群眾在面對公共事務(wù)的茫然與恐懼，擔心自身能力不足而不敢發(fā)聲或沒有機會發(fā)聲，使其無法享受應得的公共服務(wù)。CDD項目是在平等的基礎(chǔ)上與社區(qū)成員協(xié)商溝通，將決策權(quán)交由社區(qū)成員手中，進而增強與提高社區(qū)成員對公共事務(wù)的能力與自信力。CDD項目的實施，轉(zhuǎn)變了上一階段的救濟式扶貧理念，通過以社區(qū)為本的參與式扶貧方式，解決了農(nóng)戶參與性不足的問題，從項目的主導者和管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)助者與外部監(jiān)督者角色，突出社區(qū)、農(nóng)戶在項目實施過程中的主體性[4]。CDD項目的多地實踐充分表明了，此項目將資金，權(quán)力等直接交由社區(qū)成員，將由上至下需要花費的時間成本，金錢成本，人力成本降至最低，減少了中間環(huán)節(jié)，因此提升了效率，鄉(xiāng)村自治的積極性也隨之上升。

2.CDD與鄉(xiāng)村自治的主體人相同

社區(qū)主導發(fā)展項目引入之前，對于基層治理政府始終處于主導地位，資源跟進，資金引入，人才培養(yǎng)，項目跟蹤等大大小小的基層事務(wù)都由政府把關(guān)執(zhí)行并且負責，導致政府所需管理過多，并且由于上下傳達需要花費的更多，因此，效率較低。在基層治理當中，村委組織、村委黨組織所占決策權(quán)較大，也導致了社區(qū)成員無法每個人都切身參與到鄉(xiāng)村治理中，一些政府部門將金錢與時間花費在“門面”上，只追求表面工夫，將形式主義放在了第一位，并未將人民辦事放在首位，進而忽視了社區(qū)成員最需要的事情。CDD項目引入之后，資金資源直接下沉到社區(qū)，減少資金流向其他渠道的可能性，強調(diào)社區(qū)主導，從之前的政府，村委會的“事事為民做”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆率掠擅褡觥保巧霓D(zhuǎn)變由剛開始的不接受轉(zhuǎn)向盡力支持，村兩委成員轉(zhuǎn)變態(tài)度，通力合作，為社區(qū)提供指導與幫助，真正做到了“授人以漁”，成員真正參與項目決策與執(zhí)行過程[5]。在這當中政府也經(jīng)歷了認識到實踐的過程，并且樹立了“指導不決策，服務(wù)不包辦”的思想。

3.CDD與鄉(xiāng)村自治的目標相同-反貧困

基層在CDD執(zhí)行中，共同管理一份資源，并且形成相對應的文化，對國家的反貧困事業(yè)具有重要意義。以內(nèi)蒙古自治區(qū)的翁牛特旗為例，由于特殊的地理環(huán)境與長期的歷史發(fā)展過程，自西向東形成了農(nóng)區(qū)，半農(nóng)區(qū)和牧區(qū)三種不同的發(fā)展方式，地理環(huán)境與社會經(jīng)濟的特殊性，翁牛特旗被列為國家確定的扶貧開發(fā)工作重點旗。CDD將社會資本下放，在決策與完成項目過程中，培養(yǎng)公民對制度的認同感，增強對公民社會的凝聚力，社區(qū)的凝聚力是基層社會良性發(fā)展的基礎(chǔ)，也是保持社區(qū)活力的關(guān)鍵，尤其是在面對農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與市場經(jīng)濟帶來的沖擊下，農(nóng)村社區(qū)凝聚力的增強成為一個重要保障。

三、社區(qū)主導型發(fā)展模式的路徑優(yōu)化

精準扶貧作為脫貧攻堅的基本方略，隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，單靠經(jīng)濟拉動基層社會發(fā)展步伐減慢，面對脫貧攻堅的決勝之年，需采取多方位、多角度的路徑實現(xiàn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，激發(fā)基層發(fā)展的內(nèi)生動力。

1.規(guī)范項目運作機制，形成制度化

形成制度化的運行機制在CDD發(fā)展過程中顯得尤為重要，制度化是制度在人的社會化過程中獲得價值認同的模式化過程，制度化融合了制度規(guī)范的情感依賴與價值取向，制度化側(cè)重于描述制度的生存能力與適應能力。在反貧困過程中，不單單是在經(jīng)濟上的進步，更是制度上的規(guī)范。2006年的10月，國務(wù)院扶貧辦和世界銀行在內(nèi)蒙古聯(lián)合開展了CDD項目實施情況的檢查，發(fā)現(xiàn)其并沒有按制度化的程序?qū)嵤┰擁椖浚瑳]有遵守所提供的項目手冊，在這當中造成降低了基層成員對項目的熱情與積極性。制度化是保證基層穩(wěn)定發(fā)展的重要保證，也是社區(qū)主導型發(fā)展的必備條件。制度化的形成充分保護了基層群眾在項目過程中的權(quán)益，防止民主機制被誤用，項目被地方精英操控，資金款項被扣留貪污等問題出現(xiàn)，這些問題的出現(xiàn)都將導致活動中的利益模糊，最終效果不佳[6]。

2.投入基本工作經(jīng)費，擴寬外部資金資源引入途徑

在社區(qū)主導型發(fā)展項目運行中，只關(guān)注到本身所需的項目資金需求，而忽視了在運行該項目中所發(fā)生的基本工作經(jīng)費。從社區(qū)發(fā)展基金入手來解決項目組織的可持續(xù)性。項目試點中，實施小組等成員都沒有補貼。長此以往, 項目實施純粹靠自愿很難維系。CDD項目多在貧困村中執(zhí)行，而這些貧困地區(qū)極度缺乏資金支持與資源來源，項目前期村兩委進行的宣傳所需耗費的人力物力無資金支持，村干部工資較低無法負擔這筆費用，因此，項目就無法順利高效進行，否則就將導致“無錢辦事，無人理事”現(xiàn)象。項目發(fā)放前，對基本工作經(jīng)費做出合適的預算與評估尤為重要，將會影響該項目是否能健康運轉(zhuǎn)。壯大社區(qū)資金是基層有序發(fā)展的關(guān)鍵，社區(qū)資金增大不單單能解決社區(qū)的基本管理費用，還能提升社區(qū)穩(wěn)步發(fā)展，因此，需改善基金發(fā)展規(guī)模及農(nóng)民所需貸款要求。涉農(nóng)金融機構(gòu)如何改善農(nóng)村金融體系，為農(nóng)民提供更高效便捷的金融支持成為重點，也是基層社會治理蓬勃發(fā)展的基石。

3.注重基層人才培養(yǎng)，優(yōu)惠政策促進人才回引

由于城鎮(zhèn)化進程的沖擊，導致農(nóng)村人口越來越多地涌入城市，農(nóng)村人才、資金、技術(shù)的流失，導致農(nóng)村建設(shè)不斷衰弱。現(xiàn)如今，提出鄉(xiāng)村振興，需要大量的人才支撐與技術(shù)支持，鄉(xiāng)村空心化、邊緣化的問題將導致鄉(xiāng)村振興難以順利進行，但如今的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)并不能支撐如此之多人口生存，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人才、資金和資源的“自由雙向流動”，要從根本上解決問題，則要從制度上做出改變。CDD項目中一項重要原則：從干中學。在項目的運行之外，更加注重于社區(qū)成員能力的培養(yǎng)，在賦權(quán)的過程中讓基層群眾提高對項目的判斷力。思想上從被動地接受幫助轉(zhuǎn)化為主動地尋求發(fā)展機遇，從在“家等機遇”“出外找機會”，積極主動地為自身發(fā)展而努力，為鄉(xiāng)村建設(shè)添磚加瓦。

回引社區(qū)優(yōu)秀人才，為人才提供有效保障是關(guān)鍵也是前提。培養(yǎng)大學生村官發(fā)揮其優(yōu)勢，引導其走入鄉(xiāng)村，走進每一位基層群眾的心里，尋求每位群眾內(nèi)心真正所需要的幫助，更好地提升項目的效益性。社區(qū)主導發(fā)展項目多出現(xiàn)在貧困地區(qū)，基層工作人員的待遇較低，首先在待遇上有保障，才能留得住人才。各級財政每年要拿出一定的專項資金支持優(yōu)秀人才回引工作，各地區(qū)要制定出農(nóng)村優(yōu)秀人才回引待遇保障的具體措施，并根據(jù)回引人才作出的貢獻給予獎勵，在基層需要營造出愛才、惜才、懂得用才，讓回引優(yōu)秀人才社會上有地位、群眾中有威信，引得回、留得住。

四、結(jié)語

社區(qū)自主性發(fā)展項目離不開政府的幫助與扶持，建立共同目標，對我國新農(nóng)村建設(shè)提出新型整體擴寬性思路。不斷深化對發(fā)掘村民自治潛力，加強社會基層建設(shè)的現(xiàn)實與社會意義，持續(xù)推動社區(qū)主導型的新農(nóng)村建設(shè)步伐，促進我國基層民主建設(shè)健康發(fā)展。但在面對剩余貧困人口的脫貧問題上，難度更大，問題更嚴重，因此，不斷吸收優(yōu)秀經(jīng)驗并將其與中國自身情況相結(jié)合，因地制宜采取適合該村發(fā)展模式，在發(fā)展過程中，發(fā)現(xiàn)問題調(diào)整方案，靈活性應對各種挑戰(zhàn)與難題。本文提及的社區(qū)主導型發(fā)展有著傳統(tǒng)扶貧項目所不具備的優(yōu)勢與特點，在傳統(tǒng)的扶貧項目中只追求當下利益相比，CDD將目光投向更長遠的未來，推動著長效反貧困機制形成，深化和發(fā)展鄉(xiāng)村自治，加強基層民主建設(shè)，出臺保護農(nóng)民權(quán)益與主體地位的制度保障。動員社會資源，挖掘鄉(xiāng)村內(nèi)生動力，促進貧困地區(qū)與人口發(fā)展，減少貧富差距。社區(qū)主導型的發(fā)展理念的不斷成熟與發(fā)展，更清晰的界定了在農(nóng)村建設(shè)當中政府組織，非政府組織，基層群眾所需負責的職能，明確了基層群眾的所擁有的權(quán)利與利益，歷史與經(jīng)驗告訴人們，要充分相信農(nóng)民的凝聚力與創(chuàng)造性，相信農(nóng)民，相信基層群眾，將鄉(xiāng)村自治建設(shè)不斷完善，新農(nóng)村建設(shè)必定有質(zhì)的突破與飛躍。