縣域產(chǎn)業(yè)扶貧模式存在的問題及對策建議
——以南平市順昌縣為例

林依俤

（南平市順昌縣重點項目投資發(fā)展中心 福建，南平 353200）

產(chǎn)業(yè)扶貧作為基礎性扶貧模式，是促進貧困地區(qū)長效脫貧和農(nóng)民持續(xù)增收的一條重要途徑。近幾年順昌縣積極探索產(chǎn)業(yè)扶貧新模式，取得了較好的效果，確保貧困人口通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定增收，但仍存在一些不容忽視的問題，亟需加以研究解決，以鞏固脫貧成果。

1 順昌縣產(chǎn)業(yè)扶貧主要模式和成效

2012年，福建確定23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣，順昌是其中之一。之后，中共福建省委、福建省人民政府相續(xù)出臺了《關于推進精準扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的實施意見》（閩委發(fā)〔2015〕25號）、《關于進一步扶持省級扶貧開發(fā)工作重點縣加快發(fā)展的若干意見》（閩委發(fā)〔2013〕8號）等系列政策文件，為脫貧攻堅提供了堅實的制度保障。順昌縣也制定了《關于落實穩(wěn)定脫貧六條措施的通知》等有關扶貧政策，對發(fā)展蔬菜、水果、糧食、食用菌等種植業(yè)的貧困戶通過龍頭帶動、資金支持、技術服務、農(nóng)產(chǎn)品銷售、流轉耕地等幫扶措施，實施包結對幫扶、包市場銷售、包定價收購、包技術指導、包資產(chǎn)收益的“五包”扶貧措施，從而促進貧困戶脫貧致富。順昌縣在扶貧開發(fā)工作中積極探索具有一定地方特色的扶貧措施，積累了許多寶貴的經(jīng)驗和做法。

1.1 產(chǎn)業(yè)扶貧主要模式

激活脫貧致富內生動力，關鍵在于發(fā)展產(chǎn)業(yè)，順昌縣在產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，探索和嘗試了以下5種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

1.1.1 “1+5+N”共享發(fā)展模式順昌縣為實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有機銜接，提出了共享發(fā)展扶貧合作社推進減貧工作的做法，全面推廣“1+5+N”模式，即在縣級層面建立1個共享發(fā)展扶貧合作總社，以合作社為載體，采取“保險共助、生態(tài)共享、產(chǎn)業(yè)共促、土地共管、市場共拓”的“5共”發(fā)展扶貧方式，并結合實際拓展N種各具特色的發(fā)展扶貧方式，帶動村集體和貧困戶依據(jù)實際情況融入共享發(fā)展扶貧，實現(xiàn)全縣所有貧困戶和村集體增產(chǎn)增收。如洋墩鄉(xiāng)貧困戶鄭全富脫貧后，成立“手牽手互助養(yǎng)蜂合作社”，吸納周邊貧困戶入社增收，為90名貧困戶傳授養(yǎng)蜂知識；雙溪街道溪蘭村玉山家庭農(nóng)場按照“家庭農(nóng)場+基地+貧困戶”運行模式，吸納12戶12人貧困戶進場務工，并提供富硒稻種子及種植技術，回購貧困戶種植的富硒稻等服務，帶動貧困戶年均增收超過1萬元。

1.1.2 “生態(tài)銀行”運營模式依托“森林生態(tài)銀行”，將建檔立卡貧困戶因病因殘無力經(jīng)營的林地林木資源由森林生態(tài)銀行進行托管經(jīng)營，森林生態(tài)銀行將托管的林地林木的預期收益按年逐月支付給貧困戶。全縣可參與林地林木資源托管的貧困戶有320戶，林地面積為1920畝，年均可獲取收益約為38.4萬元。建西鎮(zhèn)2019年被選定為“一元碳匯”項目試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，搭建社會市場銷售平臺，通過線上和線下銷售模式，面向大眾出售貧困村、貧困戶林木碳匯量，實現(xiàn)林業(yè)碳匯與旅游的深度融合，豐富林業(yè)創(chuàng)收模式，助力精準扶貧和鄉(xiāng)村振興。目前，共產(chǎn)生購匯訂單數(shù)815次、碳匯1773噸，銷售資金17.73萬元，2020年實現(xiàn)12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）項目全覆蓋。

1.1.3 “土地托管”模式積極探索“三權分置”機制，健全土地流轉服務體系，開展政策咨詢、信息收集發(fā)布、價格指導、合同簽訂、檔案管理、糾紛協(xié)調及委托流轉等服務。全縣流轉貧困戶耕地238戶607.2畝、林地13戶112畝，實現(xiàn)戶均年增收1000元以上，其中：在大歷鎮(zhèn)，福建順昌榕宏農(nóng)業(yè)科技有限公司按照每畝700元的保底價格向45戶貧困戶流轉土地117.16畝，并將取得的經(jīng)營收益提取5-6%（約每畝100元）返還給貧困戶，帶動貧困戶戶均年增收約2000元。

1.1.4 “扶貧車間”模式實施產(chǎn)業(yè)聯(lián)動，落細落實各項幫扶政策，精準有力推動9家扶貧龍頭企業(yè)復工復產(chǎn)，為貧困戶在家門口創(chuàng)造就業(yè)機會。同時，創(chuàng)建神農(nóng)菇業(yè)、升升木業(yè)、閩潔清潔用品加工廠、鄭坊鎮(zhèn)峰嶺村手工業(yè)等扶貧車間，帶動貧困戶就業(yè)50人，全縣龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、品牌企業(yè)帶動貧困戶就業(yè)567人；設立公益性崗位，就業(yè)433人，2020年新增扶貧公益性崗位，就業(yè)137人；組織72名創(chuàng)業(yè)致富帶頭人開展農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)、企業(yè)營銷等方面的培訓，提升創(chuàng)業(yè)致富帶動能力，更好地幫助貧困人口參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)穩(wěn)定增收脫貧。

1.1.5 “項目推動”模式圍繞培育和壯大貧困村、薄弱村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，改善生產(chǎn)生活設施條件，增強貧困人口自我發(fā)展能力和抵御風險能力等方面，因地制宜選擇項目，建設好脫貧攻堅項目庫。2016年以來，順昌縣脫貧攻堅項目庫已入庫項目590個，涉及資金3.63億元，完成了354.77畝設施大棚和378畝設施農(nóng)業(yè)用地建設，大歷榕宏、振昌生態(tài)園、金祥糧食合作社等觀光農(nóng)業(yè)有序發(fā)展，派溪100畝“水鄉(xiāng)漁村”、元坑鎮(zhèn)東效村“田園生態(tài)”為主題的現(xiàn)代休閑漁業(yè)等項目有序推進。

1.2 主要成效

2018年底實現(xiàn)省級扶貧開發(fā)工作重點縣摘帽，2019年底實現(xiàn)28個貧困村全部退出，現(xiàn)有1404戶4218人貧困人口穩(wěn)定脫貧。貧困縣農(nóng)村家庭人均可支配收入逐年保持較快增長態(tài)勢。從下圖可見，農(nóng)村家庭人均可支配收入由2015年的11619元增加到2020年的17850元（預計數(shù)），2016-2019年4年名義增長率均保持在9%以上，2020年受疫情影響，增幅有所收窄。持續(xù)落實教育、醫(yī)療、住房、飲水等扶貧政策，全力構建精準脫貧工作體系，“兩不愁三保障”得到全面落實。

（數(shù)據(jù)來源：順昌統(tǒng)計年鑒）

2 產(chǎn)業(yè)扶貧實施中存在的問題

順昌產(chǎn)業(yè)扶貧在實踐中探索出了具有地方特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，取得顯著成效，但產(chǎn)業(yè)扶貧在實施過程中不可避免地面臨著政府，市場經(jīng)營主體，貧困戶自身等多方面的難題。

2.1 產(chǎn)業(yè)扶貧政策依賴性強

產(chǎn)業(yè)扶貧項目專為扶貧而“生”，部分產(chǎn)業(yè)扶貧項目與貧困戶之間缺乏規(guī)范有效的利益聯(lián)結機制。在產(chǎn)業(yè)扶貧項目選擇上，科技創(chuàng)新投入不足，缺少人才，存在“短、平、快”思想，對項目的長期可持續(xù)發(fā)展考慮不周，一旦產(chǎn)業(yè)扶貧的政策方向發(fā)生轉變，可能出現(xiàn)短期脫貧再返貧的現(xiàn)象。在調研過程中，我們了解到貧困戶對入股分紅、土地流轉和訂單生產(chǎn)的收益在未來的可持續(xù)性普遍缺乏信心。部分貧困戶有一定勞動力，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動較好，而因老、弱、病、殘等原因喪失或缺乏勞動力的貧困戶，主要依靠政府“兜底”，無法參與到產(chǎn)業(yè)扶貧，成為產(chǎn)業(yè)扶貧帶動貧困戶脫貧的盲點。

2.2 產(chǎn)業(yè)扶貧的有效性有待提高

從實地調研來看，扶貧產(chǎn)業(yè)一般為種植、養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)等，項目類別覆蓋面較為單一，產(chǎn)品附加值比較低，增收效果不盡人意，比如食用菌、蓮子品種單一，精深加工技術更是缺乏，設施農(nóng)業(yè)科研投入不足，技術創(chuàng)新力度不夠，優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模不夠壯大，產(chǎn)業(yè)扶貧的有效性不佳等。同時，以張墩、來布等為代表的鄉(xiāng)村旅游業(yè)的基礎設施有待完善，旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新和深度開發(fā)做得不夠。

2.3 民營企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧積極性不高

部分民營企業(yè)對參與扶貧的認識模糊，加之與貧困戶利益共享機制缺乏，主動參與社會扶貧的意愿不高，特別是對扶持貧困戶發(fā)展經(jīng)濟、發(fā)展產(chǎn)業(yè)興趣不濃，把參與扶貧看成是額外負擔。其次民營企業(yè)參與扶貧面比較窄，全縣落實“五個一百”示范帶動工程的經(jīng)營主體僅有17家，包括8家農(nóng)民專業(yè)合作社及9家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，經(jīng)營主體參與產(chǎn)業(yè)化扶貧的潛力仍舊很大。民營企業(yè)參與扶貧機制不健全，是否參與沒有約束，政府層面沒有對策。

3 推進縣域產(chǎn)業(yè)扶貧精準脫貧的思路與對策

抓好產(chǎn)業(yè)扶貧既是開展精準扶貧、實現(xiàn)精準脫貧的重要舉措，也是鄉(xiāng)村振興的首要任務和基礎性環(huán)節(jié)，要針對產(chǎn)業(yè)扶貧的難點和痛點，進一步細化具體落實措施，持續(xù)鞏固穩(wěn)定脫貧成果，夯實鄉(xiāng)村振興基礎。

3.1 轉變思想觀念，提升自我脫貧致富能力

無論是扶貧干部還是相對貧困戶都要樹立正確的思想觀念，轉變“等靠要”思想，增強脫貧光榮的信念，使“要我脫貧”意識轉變?yōu)椤拔乙撠殹钡囊庾R，阻斷精神貧困的窮根。針對有能力的貧困戶，努力提高創(chuàng)業(yè)致富的積極性和產(chǎn)業(yè)參與度，拓寬增收渠道，讓他們想發(fā)展、會發(fā)展、能發(fā)展。要借著“四不摘”的有利政策，發(fā)揮相對貧困戶自身的優(yōu)勢，主動作為，努力實現(xiàn)脫貧致富，從“輸血”式扶貧轉為“造血”式扶貧，從根本上解決內在動力不足的問題。

3.2 壯大集體經(jīng)濟，夯實脫貧致富根基

發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，是關系農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重大問題，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保障。因此，要大力推進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，將農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源入股參與農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展途徑，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟，促進脫貧群眾持續(xù)增收、穩(wěn)定脫貧。堅持因村施策，鼓勵村級集體經(jīng)濟組織通過集體自辦、能人領辦等多種形式發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，著力增強村級造血功能，走出切合各自實際的“三變”改革、“三資”收益、特色產(chǎn)業(yè)、企業(yè)帶動等發(fā)展路子，筑牢群眾脫貧致富的根基。

3.3 做強扶貧產(chǎn)業(yè)，激活脫貧致富內生動力

深入推進產(chǎn)業(yè)扶貧工程，促進脫貧產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，因戶因村施策，扎實推進產(chǎn)業(yè)扶貧，對于有勞動力的貧困戶，立足于貧困戶自身“造血”功能，支持其發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目，增強自我發(fā)展能力，使每個貧困村都有一個以上的主導產(chǎn)業(yè)；鼓勵有條件的鎮(zhèn)建設農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園，吸引高校畢業(yè)生、農(nóng)民工、退役士兵等返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)進行創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，為脫貧勞動力帶來了穩(wěn)定的就業(yè)崗位和持續(xù)不斷的收入來源；實施產(chǎn)業(yè)扶貧示范帶動工程，大力發(fā)展富硒優(yōu)質水稻種植、油茶山開發(fā)、現(xiàn)代竹業(yè)管理、大棚果蔬種植、柑橘種植等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，有效帶動周邊村農(nóng)戶增收；發(fā)揮龍頭帶動作用，從訂單農(nóng)業(yè)、吸納務工、流轉土地等方面入手，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種養(yǎng)大戶等新型農(nóng)村經(jīng)營主體的帶動作用，幫扶脫貧戶增產(chǎn)增收。在遴選產(chǎn)業(yè)扶貧項目時，既要研判其產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景，還要把握好政策支持和項目自力更生運營的關系，確保產(chǎn)業(yè)扶貧項目不會因為政策支持力度減弱而擱淺，防止已脫貧戶再次陷入貧困。

3.4 農(nóng)旅融合攻堅，打造脫貧致富全產(chǎn)業(yè)鏈

借鑒“農(nóng)區(qū)變景區(qū)、田園變公園、大地變景觀、產(chǎn)品變禮品、農(nóng)房變客房”農(nóng)業(yè)發(fā)展思路，發(fā)展民宿、休閑觀光，推動“農(nóng)業(yè)+旅游”產(chǎn)業(yè)深度融合發(fā)展，提升扶貧產(chǎn)業(yè)運營水平。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園建設為平臺，全力打造農(nóng)村改革樣板區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展先行區(qū)，在發(fā)展轉型中逐步向二、三產(chǎn)業(yè)延伸，從出售農(nóng)產(chǎn)品轉向出售精美旅游食品及旅游紀念品等；以各類觀光農(nóng)業(yè)園、農(nóng)事體驗園、農(nóng)耕文化園吸引游客，并集吃、住、玩、游、購于一體，體現(xiàn)農(nóng)旅互動交融，既發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又發(fā)展經(jīng)濟；既創(chuàng)造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的典型范例，又實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的高效鏈接與高度融合，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接[4]。

3.5 健全防止返貧機制，鞏固拓展脫貧攻堅成果

動態(tài)監(jiān)測脫貧村、脫貧人口收入變化和“兩不愁三保障”鞏固情況，聚焦相對貧困人口，保持幫扶政策總體穩(wěn)定，堅持“四個不摘”要求，創(chuàng)新解決相對貧困政策，持續(xù)鞏固拓展脫貧成果。堅持綠色發(fā)展理念，探索“綠色+扶貧”路子，采取“林場+基地+合作社+農(nóng)戶”模式，推進科技培訓、生態(tài)管護、產(chǎn)業(yè)提質、生態(tài)效益補償、基礎設施建設、生態(tài)搬遷等工作，加快綠色發(fā)展，助推生態(tài)扶貧。充分發(fā)揮轉移支付制度等收入再分配政策的作用，推進開發(fā)式扶貧和收入再分配政策的有機銜接。健全正向激勵機制，完善利益聯(lián)結模式和利益分配機制，引導扶貧資金向“扶貧車間”傾斜，貧困群眾向“扶貧車間”聚集，促進經(jīng)營主體、村集體和貧困戶的利益聯(lián)結，讓貧困戶生產(chǎn)“得現(xiàn)金”、務工“掙工資”、入股“分紅利”，帶動貧困戶通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。加大技能培訓力度，讓貧困戶直接參與勞動獲得收入，促進貧困戶就近就地就業(yè)。通過加大政府購買支持力度、搭建電商平臺和實行訂單生產(chǎn)等方式，積極拓寬貧困地區(qū)各類產(chǎn)品的銷售渠道，創(chuàng)新流通方式，促進穩(wěn)定銷售。

順昌是原福建23個省級扶貧開發(fā)工作重點縣之一，順昌認真貫徹落實中央、省委省政府和市委市政府的一系列重大決策部署，舉全縣之力打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，特別是利用地方資源，積極探索符合順昌實際的精準扶貧模式，扶貧開發(fā)取得階段性明顯成效，梳理和總結扶貧工作經(jīng)驗和做法，對促進農(nóng)村全面擺脫貧困、更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都具有重要的現(xiàn)實意義。