我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具選擇研究

摘? ?要：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策在地方層面的實(shí)施落地是復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，尚不存在普遍適用的推廣模式。為系統(tǒng)探討我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具選擇策略。文章基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的政策工具二維分析框架，利用內(nèi)容分析法、層次聚類法、共現(xiàn)分析法，首先對(duì)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策文本進(jìn)行工具編碼和計(jì)量分析，了解工具維度和環(huán)節(jié)維度的地方政府政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀和地區(qū)差異;其次，采用城市類組分析和工具組合共現(xiàn)分析，揭示地方政府的政策工具運(yùn)用偏好和工具組合特性;最后，歸納出地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具選擇的典型策略。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放;地方政府;政策工具;分析框架

Abstract The implementation of open government data policies at the local level is a complex system issue given no universally applicable promotion model. In order to systematically discuss the policy instruments selection strategy for local governments， based on the two-dimensional analysis framework of policy instruments of the open government data ecosystem， using content analysis， hierarchical clustering， and co-occurrence analysis， this paper first performed tool coding and quantitative analysis on the local government open data policy text， and differentiated the instruments application status and regional differences in terms of instrument and stage dimensions; secondly， it revealed preferences ofthe local government onpolicy instrument application and characteristics of instrumentcombination used by local governmentby means of city cluster analysis and tool combination co-occurrence analysis; finally， it summarized the typical strategy of how local governments select open data policy instruments.

Key words open government data; local government; policy instruments; analytical framework

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放隨著數(shù)據(jù)價(jià)值和變現(xiàn)能力的提升而逐漸成為全球性的開(kāi)放運(yùn)動(dòng)。為了支持政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，國(guó)家積極打造政策工具，以推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的廣度和深度，尤其自2015年國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要發(fā)布以來(lái)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐已逐漸下沉至地方層面。但從政策落實(shí)情況看，存在“欠充分、欠平衡、欠活躍”現(xiàn)象。究其根本原因是，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策執(zhí)行，具有鮮明的現(xiàn)行行政體制下“自上而下”推進(jìn)的特點(diǎn)，地方政府作為中央政策落實(shí)的基礎(chǔ)單元，肩負(fù)著執(zhí)行上級(jí)行政任務(wù)和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的雙重任務(wù)。在此背景下，地方政府往往將數(shù)據(jù)開(kāi)放融入大數(shù)據(jù)、政務(wù)服務(wù)、信息資源開(kāi)發(fā)利用等建設(shè)任務(wù)中，以政策內(nèi)容交叉的形式出現(xiàn)在信息化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等綜合性政策文件中，僅貴州、貴陽(yáng)、北京、上海、浙江、天津、哈爾濱、青島、重慶、深圳[1]等少數(shù)地方政府探索出臺(tái)了專門(mén)性的政策法規(guī)。

可見(jiàn)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在我國(guó)地方層面的實(shí)施落地是復(fù)雜的系統(tǒng)問(wèn)題，尚不存在普遍適用的推廣模式，亟需從地方層面系統(tǒng)探討政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展策略，為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策落地提供理論依據(jù)和實(shí)踐參考。政策工具理論為地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放策略研究提供了思路和方法，首先政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和媒介[2]，能夠有效反映政府部門(mén)行政的工具偏好;其次，政策工具的“結(jié)構(gòu)論”認(rèn)為公共政策能夠解構(gòu)成一系列相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的政策工具，形成可被計(jì)量的內(nèi)容單元[3]，通過(guò)與內(nèi)容分析法、政策文獻(xiàn)量化法、可視化工具等的結(jié)合運(yùn)用，可揭示政策工具的屬性和結(jié)構(gòu)關(guān)系，進(jìn)而歸納出公共政策的選擇策略。因此，本文結(jié)合運(yùn)用政策工具理論和政策文獻(xiàn)計(jì)量方法研究地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具選擇策略，試圖為地方層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐提供參考。

1? ?概念界定和分析框架

1.1? ? 地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的相關(guān)概念界定

地方政府是由中央政府為治理國(guó)家部分地域及其社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位”[4]，并在省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立人民政府[5]。據(jù)此確定本文“地方政府”研究范圍，即在我國(guó)制定了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)政策或建有開(kāi)放平臺(tái)的人民政府，對(duì)應(yīng)行政級(jí)別為省級(jí)、副省級(jí)、地級(jí)市。截至2020年6月30日，確定28個(gè)省級(jí)政府和61個(gè)副省級(jí)/地級(jí)市政府為研究對(duì)象。

在我國(guó)地方政府實(shí)踐中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)等相關(guān)概念是繼承和發(fā)展的關(guān)系，具體表現(xiàn)為：（1）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放用以滿足公眾和企業(yè)的數(shù)據(jù)使用權(quán)，是在信息公開(kāi)滿足公民知情權(quán)和行使監(jiān)督權(quán)之后，公民權(quán)利的進(jìn)一步拓展和深化;（2）政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放效仿信息公開(kāi)工作，逐漸成為政府部門(mén)政務(wù)公開(kāi)的常態(tài)化工作內(nèi)容，被納入年度考核;（3）法律法規(guī)的參照?qǐng)?zhí)行，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放尚未出臺(tái)專門(mén)法律法規(guī)時(shí)，在開(kāi)放主體、開(kāi)放范圍、開(kāi)放方式、相關(guān)權(quán)利保護(hù)等方面參照信息公開(kāi)條例的相關(guān)規(guī)定來(lái)規(guī)范各個(gè)主體的行為; （4）地方政府信息公開(kāi)發(fā)展階段建成的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、共享交換平臺(tái)，以及與促進(jìn)信息公開(kāi)配套的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制、共享交換協(xié)調(diào)機(jī)制、保密審查機(jī)制、信息糾錯(cuò)機(jī)制等制度都在數(shù)據(jù)開(kāi)放階段被吸收和轉(zhuǎn)化。

因此，為了更全面地揭示我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具的運(yùn)用情況，本文采用廣義的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放概念和范圍界定，即用以開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)是政府機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)范圍內(nèi)履行行政職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生、采集和存儲(chǔ)的數(shù)據(jù)，是以一定技術(shù)和法律授權(quán)流通獲取使用的數(shù)據(jù)資源，具體表現(xiàn)為具有一定地方標(biāo)準(zhǔn)和受政府統(tǒng)一管理的公共服務(wù)，包括但不限于信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放、政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)品等為了改善政務(wù)服務(wù)、以便公眾自由使用和企業(yè)開(kāi)發(fā)利用的一系列公共服務(wù)。

1.2? ? 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具研究

政策工具的“結(jié)構(gòu)論”認(rèn)為，公共政策是“結(jié)構(gòu)性”的，由“要素”或“模塊”構(gòu)成，這些“要素”和“模塊”就是政策工具[3]?；诖?，公共政策能夠被解構(gòu)成一系列相互聯(lián)系又相對(duì)獨(dú)立的政策工具，形成可被計(jì)量的內(nèi)容單元，并與內(nèi)容分析法、政策文獻(xiàn)量化方法等結(jié)合運(yùn)用，用于分析和評(píng)估公共政策的制定和執(zhí)行情況。其核心內(nèi)容是政策工具的類型和選擇。

學(xué)者們根據(jù)政策案例研究的經(jīng)驗(yàn)提煉出不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，從基于政策主體、行動(dòng)策略、行為渠道到政策目標(biāo)、作用領(lǐng)域、強(qiáng)制程度，分類種類從三類到六十四類，種類紛繁復(fù)雜。分類種類的豐富性和靈活性，使得前人研究形成的經(jīng)典分類模型可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，從而對(duì)現(xiàn)行具體政策案例具有更強(qiáng)的解釋力。

目前在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策研究領(lǐng)域，運(yùn)用最普遍的是羅斯韋爾和澤福德（Rothwell &Zegveld）根據(jù)工具影響和作用領(lǐng)域劃分的“供給面、環(huán)境面、需求面”分類模型（也稱R-Z模型）。在譚春輝[6]，范麗莉和唐珂[7]等國(guó)內(nèi)學(xué)者研究政府信息公開(kāi)、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的公共政策時(shí)被采納;也在構(gòu)建二維分析框架時(shí)被采用，如研究中美開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策[8]，研究我國(guó)國(guó)家層面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策[9]，研究我國(guó)大數(shù)據(jù)政策[10]，以及構(gòu)建政策目標(biāo)-工具匹配模型研究我國(guó)地方大數(shù)據(jù)發(fā)展政策[11]等，普遍得出：“政策工具選擇結(jié)構(gòu)失衡”“需平衡供給型和環(huán)境型工具數(shù)量，以及增加需求型工具”結(jié)論和建議。

R-Z模型對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有較強(qiáng)的解釋力，但對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放在我國(guó)主要涉及政府轉(zhuǎn)型、公共服務(wù)、社會(huì)治理等綜合性政策的情況，該模型的理論框架略顯單薄，且解釋較為籠統(tǒng)。因此，在揭示復(fù)雜性和多樣性程度更高的城市級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具屬性及其結(jié)構(gòu)特征時(shí)，仍有改進(jìn)和探索空間。

1.3? ? 基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的二維分析框架

在政策工具結(jié)構(gòu)論的基礎(chǔ)上構(gòu)建政策文本二維分析框架是政策文獻(xiàn)量化研究的常用范式，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策執(zhí)行，存在中央對(duì)地方的戰(zhàn)略引導(dǎo)、制度權(quán)威、法律法規(guī)、頂層設(shè)計(jì)等強(qiáng)制性、自愿性程度不同的推進(jìn)辦法;同時(shí)，從各地方政府的實(shí)施效果涉及社會(huì)治理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)看，又存在內(nèi)部制度完善、公共服務(wù)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)激勵(lì)等方面的不同要求。因此，綜合比較自愿程度維度和涉及內(nèi)外面向維度，構(gòu)建基于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的二維分析框架（見(jiàn)圖1）。

X政策工具維度，借鑒麥克唐納（McDonald et al）等的四類工具[12]、施耐德和英格拉姆（Schneider & Ingram）后期的五類工具[13]，以及借鑒李樵在大數(shù)據(jù)發(fā)展政策工具研究中的分類方法[14]，形成X工具維度的五大類36個(gè)具體政策工具。之所以采用“命令型-激勵(lì)型-能力建設(shè)型-勸導(dǎo)型-學(xué)習(xí)型”五類分類模型作為基礎(chǔ)模型，原因之一是它在揭示政策自愿性和強(qiáng)制性程度方面有天然優(yōu)勢(shì)，有助于揭示不同層級(jí)政府部門(mén)的政策工具選擇偏好;原因之二是該分類模型中的勸導(dǎo)型、學(xué)習(xí)型工具能夠揭示政民互動(dòng)、公眾參與類政策工具的運(yùn)用情況，這與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放強(qiáng)調(diào)政民互動(dòng)的目標(biāo)一致，能夠更好地揭示地方政府執(zhí)行的現(xiàn)狀和問(wèn)題。

Y政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)維度中（見(jiàn)圖2），在綜合比較依據(jù)數(shù)據(jù)生命周期階段劃分[15]、數(shù)據(jù)治理主體劃分[16-18]、數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造過(guò)程劃分[19]等不同數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)組成要素和模型后，認(rèn)為基于價(jià)值釋放的生態(tài)系統(tǒng)模型最能反映地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的策略定位和價(jià)值取向，因此對(duì)已有政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放價(jià)值釋放生態(tài)系統(tǒng)模型進(jìn)行細(xì)化和完善，構(gòu)建本文Y環(huán)節(jié)維度要素，共有四大環(huán)節(jié)18個(gè)細(xì)節(jié)要素。

2? ?研究方法

2.1? ? 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策文本收集

本文調(diào)研的政策范圍涵蓋28個(gè)省級(jí)和61個(gè)副省級(jí)/地級(jí)市的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放相關(guān)政策，包括法律、規(guī)章、指導(dǎo)意見(jiàn)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專項(xiàng)性政策文本，也包括信息化建設(shè)的綜合性政策文本。如以“北大法寶”為主輔以地方政府官網(wǎng)，截至2020年6月30日，獲得省級(jí)652個(gè)有效政策文件，以及地級(jí)（含副省級(jí)）664個(gè)有效政策文件（示例見(jiàn)表1），篩選清洗后，共計(jì)1316篇4365項(xiàng)條款、約93萬(wàn)字作為分析樣本。

2.2? ? 政策工具選擇分析策略

2.2.1? ?政策工具編碼和信度效度檢驗(yàn)

（1）政策工具編碼。為適應(yīng)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與信息公開(kāi)、信息資源開(kāi)發(fā)利用、大數(shù)據(jù)發(fā)展、政務(wù)服務(wù)等相關(guān)政策存在交叉的情況，采用自下而上的政策工具編碼方法，從相關(guān)政策文本段落中抽取可供描述的政策工具對(duì)象，即1316篇4365項(xiàng)條款進(jìn)行編碼以及政策工具子類和環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)歸類（樣例見(jiàn)表2）。

（2）信度效度檢驗(yàn)。首先，政策工具內(nèi)容的信度檢驗(yàn)，確保內(nèi)容來(lái)源于權(quán)威渠道，并以條款內(nèi)容為政策工具編碼對(duì)象，能較大程度反映政策的真實(shí)含義;其次，二維分析框架的類目信度檢驗(yàn)，將政策工具類型和生態(tài)環(huán)節(jié)的分類及其描述向3位政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)域?qū)＜艺髑笠庖?jiàn)，調(diào)整形成最終版本;第三，政策工具類目效度檢驗(yàn)，利用LAD模型[20]對(duì)政策文本進(jìn)行主題聚類，通過(guò)對(duì)約93萬(wàn)字的政策文本做主題聚類和內(nèi)涵分析，確認(rèn)能夠與二維分析框架解釋形成對(duì)應(yīng)關(guān)系（見(jiàn)表3）。

2.2.2? ?聚類分析

為揭示地方政府運(yùn)用的政策工具屬性及選擇偏好，根據(jù)由政策主體（地方政府）、政策工具特性與功能、制度環(huán)境、領(lǐng)域特性問(wèn)題等要素構(gòu)成的政策工具選擇模型，利用SPSS22軟件將28個(gè)省級(jí)政府和61個(gè)副省級(jí)/地級(jí)政府，首先分為A、B兩個(gè)層級(jí)類組，而后以政策數(shù)量、政策力度平均值、力度標(biāo)準(zhǔn)差、政策工具總數(shù)量、“命令型、激勵(lì)型、能力建設(shè)型、勸導(dǎo)型、學(xué)習(xí)型”政策工具分布比例，以及“開(kāi)放、利用、公共價(jià)值、外部環(huán)境”環(huán)節(jié)分布比例，共13個(gè)指標(biāo)（A組示例見(jiàn)表4）作為樣本數(shù)據(jù)來(lái)表征工具屬性、制度環(huán)境和領(lǐng)域特性，使用層次聚類分析方法，對(duì)地方政府的政策工具選擇偏好進(jìn)行城市分類和維度特征分析。

2.2.3? ?共現(xiàn)分析

為揭示政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策在地方層面的多樣性結(jié)構(gòu)特征，依據(jù)政策工具具有組合性和差異性的工具特性，利用COOC9.9科學(xué)分析軟件對(duì)每個(gè)城市類組中各政策工具之間的關(guān)系進(jìn)行共現(xiàn)分析，根據(jù)共現(xiàn)圖中的節(jié)點(diǎn)分布、橫線連線關(guān)系及其粗細(xì)等，判斷政策工具群中的核心工具和組合。通過(guò)觀察各個(gè)類組的工具組合特點(diǎn)，進(jìn)而討論我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具選擇策略。

3? ?基本結(jié)論與分析

3.1? ? 聚類分析——地方政府的8個(gè)類組及政策工具分布特征

依據(jù)13個(gè)政策工具特征指標(biāo)，利用SPSS22的Q聚類對(duì)A類和B類共89個(gè)地方政府進(jìn)行分類，得出8個(gè)類組（見(jiàn)表5）：

從X工具維度看有以下特征：

（1）政策工具整體分布相似性程度較高，表現(xiàn)為命令型和能力建設(shè)型工具種類豐富且運(yùn)用比例相當(dāng)（A類：37.57% vs 44.79%，B類：35.80% vs 38.78%），命令型工具中多運(yùn)用具有強(qiáng)制性和建立調(diào)整規(guī)則的工具（A類：46.77%，B類：50.17%），如計(jì)劃規(guī)劃、管理辦法、體系建設(shè)、工作制度（權(quán)威），而由社會(huì)力量參與的市場(chǎng)策略、產(chǎn)業(yè)策略、貿(mào)易管制等工具則運(yùn)用較少（A類：3.39%，B類：7.09%）。激勵(lì)型工具中傳統(tǒng)金錢(qián)給付類工具類型運(yùn)用較多（A類：31.61%，B類：44.11%），并且鼓勵(lì)社會(huì)力量參與資源前期建設(shè)和后期運(yùn)維。勸導(dǎo)型和學(xué)習(xí)型工具運(yùn)用普遍欠豐富（A類：2.26%&5.30%，B類：3.73%&6.53%），參與性工具中，以具備數(shù)據(jù)能力和素養(yǎng)的團(tuán)隊(duì)、專家、企業(yè)參與為主，而普通大眾的文化普及和參與決策的公眾參與工具運(yùn)用較為落后。

（2）政策工具的差異性體現(xiàn)在命令型工具中單項(xiàng)政策工具的運(yùn)用數(shù)量上。如A1類組對(duì)“體系建設(shè)”的重視程度較高，在數(shù)據(jù)共享交換、公共服務(wù)、數(shù)據(jù)安全保障、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面提供保障，得益于此A1類組數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)實(shí)踐排名始終名列前茅[21]。B1類組對(duì)“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”的運(yùn)用較多，自2017年出臺(tái)《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》成為我國(guó)首部專門(mén)地方性法規(guī)后，相繼在公共數(shù)據(jù)的分類、開(kāi)放、共享、安全管理、交換共享等關(guān)鍵共性標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)領(lǐng)域研究和參與制定地方標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，在大數(shù)據(jù)管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)制定方面爭(zhēng)得話語(yǔ)權(quán)。B2類組運(yùn)用“管理辦法”工具體現(xiàn)垂直管理和專業(yè)化特點(diǎn)，從2003年起每隔3至5年出臺(tái)數(shù)據(jù)資源相關(guān)管理辦法，涉及企業(yè)信用信息的采集和使用、健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)資源、時(shí)空數(shù)據(jù)資源管理等方面，為城市數(shù)據(jù)資源建設(shè)打下基礎(chǔ)。

從Y環(huán)節(jié)維度看（見(jiàn)圖3）有以下特征：

（1）政策工具數(shù)量按環(huán)節(jié)排序基本一致：開(kāi)放>利用>公共>外部?！伴_(kāi)放”環(huán)節(jié)的工具運(yùn)用占比較大（A類：59.68%，B類：55.81%），尤其在發(fā)布、共享、安全和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，其次是“利用”環(huán)節(jié)的社會(huì)化利用和產(chǎn)業(yè)孵化（A類15.36%，B類24.62%），再次是公共價(jià)值環(huán)節(jié)的公共服務(wù)（A類：16.95%，B類：8.58%），以及“外部”環(huán)節(jié)的組織實(shí)施保障（A類：4.64%，B類：3.68%）。待加強(qiáng)的環(huán)節(jié)有：數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)描述、數(shù)據(jù)采集、市場(chǎng)培育、城市治理、相關(guān)權(quán)利保護(hù)、數(shù)字文化培養(yǎng)、國(guó)際交流影響（均不足3%）。

（2）“利用”和“公共”環(huán)節(jié)在A類B類之間存在分布差異。在“利用”環(huán)節(jié)中，B類組更具靈活性和創(chuàng)新性，尤其B1、B2類組政府在數(shù)據(jù)資源管理、產(chǎn)業(yè)孵化、社會(huì)化利用、公共服務(wù)等環(huán)節(jié)的工具運(yùn)用總量（B1：66，B2：53）高于A類政府的平均水平（31）;而在公共價(jià)值的公共服務(wù)環(huán)節(jié)中，A類城市的政策工具運(yùn)用數(shù)量和政策準(zhǔn)備度更高（A類：48，B類：28）。分析原因是：在中央政策精神領(lǐng)會(huì)和傳達(dá)方面，A類地方政府更具有行政層級(jí)和政策資源上的優(yōu)勢(shì)，而在政策執(zhí)行或獲知行動(dòng)反饋方面，則是B類地方政府更具有優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，數(shù)據(jù)開(kāi)放的公共價(jià)值主要通過(guò)中央和上級(jí)政府部門(mén)統(tǒng)籌規(guī)劃，以“自上而下”推進(jìn)實(shí)施的方式實(shí)現(xiàn)，而數(shù)據(jù)“利用”則與地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生緊密聯(lián)系，地方政府具有一定的自主權(quán)和決定權(quán)。因此，在資源稟賦存在差異和資源相對(duì)有限的情況下，A類B類地方政府呈現(xiàn)出“公共服務(wù)”和“利用數(shù)據(jù)”環(huán)節(jié)的選擇差異。

由上可見(jiàn)，我國(guó)地方政府在政策工具類型分布和環(huán)節(jié)分布上相似度較高，差異性僅體現(xiàn)在個(gè)別命令型工具的運(yùn)用偏好，以及“利用數(shù)據(jù)”和“公共價(jià)值”的個(gè)別環(huán)節(jié)中，為進(jìn)一步了解地方政策工具偏好和差異性，又從工具組合維度進(jìn)行觀察。

3.2? ? 共現(xiàn)分析——地方政府的多種核心工具組合

共現(xiàn)分析是對(duì)同時(shí)出現(xiàn)在同一政策文本中的政策工具子類進(jìn)行共現(xiàn)頻次統(tǒng)計(jì)和可視化分析的過(guò)程，以此揭示地方政府偏向運(yùn)用的政策工具組合。本文以“共現(xiàn)頻次≥（政策文本樣本數(shù)×1/2）”次數(shù)的政策工具組合為核心工具組合。

A1類組對(duì)應(yīng)信息化布局較早、平臺(tái)功能強(qiáng)大的城市，地方政府偏好“命令型-能力建設(shè)型-學(xué)習(xí)型”工具組合，以廣東省、福建省為代表。表現(xiàn)出“指導(dǎo)指示-工作制度（組織）”處于核心位置，體系建設(shè)、多元化參與、科技支持和人才支持四大政策工具與之密切聯(lián)系的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)（見(jiàn)圖4）。

“指導(dǎo)指示-工作制度（組織）”核心組合在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放各個(gè)階段發(fā)揮作用，如信息公開(kāi)相關(guān)的工作考核、社會(huì)評(píng)議、追責(zé)制度，數(shù)據(jù)共享相關(guān)的共享績(jī)效評(píng)價(jià)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管理制度，數(shù)據(jù)資源的分類分級(jí)管理制度，信息安全相關(guān)的等級(jí)保護(hù)制度、應(yīng)急處理和風(fēng)險(xiǎn)防范工作機(jī)制，公共服務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)共享交換機(jī)制、跨地市跨部門(mén)電子證照互認(rèn)共享制度、處理反饋制度、效能評(píng)估和監(jiān)督考核制度，以及保障大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的部門(mén)間聯(lián)席會(huì)議制度等緊隨“指導(dǎo)指示”工具所作用的環(huán)節(jié)逐一建立。

A2類組對(duì)應(yīng)信息化建設(shè)起步較晚的城市，地方政府尚未出臺(tái)專門(mén)政策，仍以指導(dǎo)指示的命令型工具為核心，作用于信息發(fā)布和數(shù)據(jù)共享細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)，但政策試點(diǎn)和計(jì)劃規(guī)劃與之關(guān)聯(lián)性較弱，尚未形成政策合力，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放發(fā)展處于信息公開(kāi)向數(shù)據(jù)共享利用過(guò)渡階段，以黑龍江為代表（見(jiàn)圖5）。

A3類組對(duì)應(yīng)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放及與之關(guān)系密切的信息公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)支撐等均衡發(fā)展的城市，以直轄市居多，政策工具偏好“能力建設(shè)型-學(xué)習(xí)型”工具組合，在開(kāi)放、利用、公共價(jià)值三個(gè)環(huán)節(jié)的6個(gè)細(xì)節(jié)發(fā)揮作用，典型代表為上海、重慶、天津、山東等。呈現(xiàn)出以能力建設(shè)型工具為核心，命令型和學(xué)習(xí)型工具處于中段圈層，外部由激勵(lì)型和勸導(dǎo)型工具環(huán)繞的組合結(jié)構(gòu)特征（見(jiàn)圖6）。

能力建設(shè)型工具中工作制度（組織）、考核監(jiān)督、科技支持、人才支持、信息支持等兩兩組合運(yùn)用頻次相當(dāng)，以“工作制度（組織）-考核監(jiān)督-信息支持”和“科技支持-人才支持-多元化參與”為最常規(guī)組合。如以第一組為例，工作制度（組織）處于核心位置，與信息支持、考核監(jiān)督形成“一體兩翼”相關(guān)關(guān)系。“一體”指在組織層面建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享相關(guān)工作制度，“兩翼”指由上級(jí)主管部門(mén)對(duì)開(kāi)放共享提供內(nèi)容信息和保障監(jiān)督制度，該工具組合在信息公開(kāi)和政務(wù)改革發(fā)展階段運(yùn)用廣泛。

A4類組對(duì)應(yīng)信息化建設(shè)中規(guī)中矩，省內(nèi)地區(qū)開(kāi)放水平差異性較大，但工具組合偏好較為一致的城市，以“命令型-能力建設(shè)型-激勵(lì)型”工具組合，綜合運(yùn)用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)為特征，尤其重視公開(kāi)、共享和數(shù)據(jù)資源管理3個(gè)細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)。典型代表為浙江、北京、貴州、江蘇等。

命令型和能力建設(shè)型的多種組合居于核心位置（見(jiàn)圖7），與A3類組略有不同，組合中強(qiáng)制性、權(quán)威性的傳統(tǒng)工具組合形式占主導(dǎo)地位，以夯實(shí)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放的基礎(chǔ)保障為主要任務(wù)，最為常用的工具組合為“工作制度（權(quán)威）-考核監(jiān)督-處罰處分整改”和“管理辦法-工作制度（組織）-專項(xiàng)資金/項(xiàng)目?jī)?yōu)先/財(cái)政預(yù)算”。

“工作制度（權(quán)威）-考核監(jiān)督-處罰處分整改”可稱之為行政管理工具“鐵三角”貫穿各個(gè)發(fā)展階段，構(gòu)成了信息公開(kāi)、公共數(shù)據(jù)管理、政務(wù)信息資源共享等條例和管理辦法的基本內(nèi)容，差異在于：受政策議題專業(yè)性和復(fù)雜性的影響，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享工作的深入，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主管部門(mén)分工、考核內(nèi)容更顯專業(yè)性?！肮芾磙k法-工作制度（組織）-專項(xiàng)資金/項(xiàng)目?jī)?yōu)先/財(cái)政預(yù)算”工具組合則與“鐵三角”組合形成傳統(tǒng)政策工具的兩個(gè)抓手——“錢(qián)”和“權(quán)”。其中，激勵(lì)型工具相較于A3類組更靈活搭配專項(xiàng)資金、財(cái)政預(yù)算、優(yōu)先項(xiàng)目等（見(jiàn)圖8）。

B1類組對(duì)應(yīng)集中資源由產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)發(fā)展的信息化建設(shè)后發(fā)城市，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政務(wù)改革階段集中運(yùn)用政策工具，偏好“命令型-激勵(lì)型”“命令型-能力建設(shè)型”以及“激勵(lì)型-學(xué)習(xí)型-勸導(dǎo)型”工具組合（見(jiàn)圖8），分別作用于共享安全、產(chǎn)業(yè)孵化/市場(chǎng)培育環(huán)節(jié)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)，典型代表為貴陽(yáng)。

政策工具組合呈現(xiàn)出“多中心”特點(diǎn)，除傳統(tǒng)命令型（指導(dǎo)指示、工作制度（權(quán)威））工具核心外，“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)”新中心和“激勵(lì)型-學(xué)習(xí)型-勸導(dǎo)型”新組合出現(xiàn)，具體包括：法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)-工作制度（權(quán)威）-激勵(lì)型、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)-市場(chǎng)策略-人才支持、激勵(lì)型-學(xué)習(xí)型-勸導(dǎo)型。

以“法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)-市場(chǎng)策略-人才支持”為例：貴陽(yáng)市提出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略早于國(guó)家及其他各省市，2014年即提出“大數(shù)據(jù)全產(chǎn)業(yè)鏈”發(fā)展策略，經(jīng)過(guò)規(guī)劃布局（2014年）、云基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)平臺(tái)建成（2015年）、大數(shù)據(jù)資源集聚地形成（2017年）等階段，已具備向全國(guó)大數(shù)據(jù)企業(yè)提供基礎(chǔ)服務(wù)的硬件條件。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)工具用以明確政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)各個(gè)環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，強(qiáng)調(diào)“開(kāi)放優(yōu)先、安全例外、分類分級(jí)”的規(guī)范原則，包括采集、管理、共享、交易，以及安全開(kāi)放技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)積極參與地方和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，在大數(shù)據(jù)開(kāi)放利用和促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面爭(zhēng)得話語(yǔ)權(quán)。人才支持工具則以大數(shù)據(jù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目為載體，引進(jìn)和培養(yǎng)領(lǐng)軍人才、龍頭企業(yè)和高?？蒲性核膭?lì)高校大數(shù)據(jù)學(xué)院開(kāi)展專項(xiàng)培訓(xùn)，實(shí)施“大數(shù)據(jù)青年學(xué)子創(chuàng)業(yè)計(jì)劃”吸引優(yōu)秀學(xué)子運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)業(yè)。該工具組合體現(xiàn)了B1類組城市將數(shù)據(jù)開(kāi)放共享融入大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的支撐體系中，將利用數(shù)據(jù)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)內(nèi)化為大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)組成部分的策略特點(diǎn)。

B2類組對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)資源豐富、質(zhì)量管理能力較強(qiáng)的省會(huì)城市，主要運(yùn)用“命令型-學(xué)習(xí)型-能力建設(shè)型”政策工具組合，重點(diǎn)運(yùn)用于開(kāi)放、利用和外部環(huán)境等7個(gè)具體細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)。典型城市是成都和福州。核心組合有“行政管理工具鐵三角”（同A4類組，不贅述），以及與“專家制度”和“研究探討”等工具形成的“命令型-能力建設(shè)型-學(xué)習(xí)型”組合（見(jiàn)圖9）。

以“管理辦法-工作制度（權(quán)威）-專家制度/研究探討”為例：管理辦法工具亮點(diǎn)在于對(duì)“數(shù)據(jù)質(zhì)量”提出專門(mén)性規(guī)范要求，如成都要求政府部門(mén)在政務(wù)信息資源共享網(wǎng)站的“數(shù)據(jù)校核”欄目根據(jù)待辦事項(xiàng)提醒處理數(shù)據(jù)質(zhì)量問(wèn)題[22];工作制度（權(quán)威）工具賦予市公共數(shù)據(jù)主管部門(mén)統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、制定管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、組織目錄編制、監(jiān)督指導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)工作的權(quán)力，并且創(chuàng)新推出“數(shù)長(zhǎng)制”明確一把手在公共數(shù)據(jù)管理方面的職責(zé);研究探討工具則聯(lián)合高校、教研機(jī)構(gòu)、企事業(yè)單位等共同參與公共數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、清洗、分析、可視化、安全隱私等關(guān)鍵技術(shù)研究。

B2類組政府都是省會(huì)城市，自上而下的政策文件傳遞優(yōu)勢(shì)和數(shù)據(jù)資源集聚的地緣優(yōu)勢(shì)兼具，因此表現(xiàn)為權(quán)威性工具組合與省級(jí)政府的一致性，以及學(xué)習(xí)型等非強(qiáng)制性工具組合的自主性特點(diǎn)。

B3類組對(duì)應(yīng)開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)上線較早、發(fā)展較快經(jīng)濟(jì)水平較高的城市，主要運(yùn)用“命令型-能力建設(shè)型-激勵(lì)型”以及“能力建設(shè)型-學(xué)習(xí)型-激勵(lì)型”政策工具組合，涵蓋四大環(huán)節(jié)9個(gè)細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)。典型城市是深圳、青島、寧波等。以命令型工具工作制度（權(quán)威）居于核心位置（見(jiàn)圖10），形成了“開(kāi)放”數(shù)據(jù)各個(gè)環(huán)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任分工，且與命令型工具體系建設(shè)、能力建設(shè)型工具中的考核監(jiān)督等之間形成較強(qiáng)組合關(guān)系，“能力建設(shè)型-學(xué)習(xí)型-激勵(lì)型”的組合特點(diǎn)明顯，表現(xiàn)出政府部門(mén)與社會(huì)力量合作的趨勢(shì)。

以“工作制度（權(quán)威）-體系建設(shè)-科技支持”工具組合為例：主要運(yùn)用于政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享和提供政務(wù)服務(wù)方面，體現(xiàn)大數(shù)據(jù)環(huán)境下電子政務(wù)和政務(wù)服務(wù)的較大轉(zhuǎn)變。如為促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌全市大數(shù)據(jù)管理、開(kāi)放和應(yīng)用工作的職能;體系建設(shè)工具圍繞政務(wù)信息資源共享、公共數(shù)據(jù)資源管理、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)體系等內(nèi)容建立，通常涉及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源建設(shè)、政務(wù)數(shù)據(jù)資源目錄體系、大數(shù)據(jù)采集和利用、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)和機(jī)制、政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)建設(shè)等;科技支持工具主要服務(wù)于政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享和數(shù)據(jù)存儲(chǔ)，確保電子政務(wù)外網(wǎng)縱向延伸至社區(qū)，橫向覆蓋市縣政務(wù)部門(mén)及其所屬單位，在政務(wù)云資源承載能力上提供支持。并且B3類組城市率先提出鼓勵(lì)建立首席數(shù)據(jù)官（CDO）制度，在制度建設(shè)方面具有前瞻性。

B4類組對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)開(kāi)放起步較晚或發(fā)展較慢的城市，偏好“命令型-能力建設(shè)型-勸導(dǎo)型/學(xué)習(xí)型”政策工具組合，重點(diǎn)作用于開(kāi)放、外部環(huán)境兩大環(huán)節(jié)的5個(gè)細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)。其中，大多數(shù)城市在2015年國(guó)家出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》后集中出臺(tái)相關(guān)政策，以傳統(tǒng)“命令型-能力建設(shè)型”工具組合居于核心，勸導(dǎo)型和學(xué)習(xí)型處于中間圈層，激勵(lì)型工具處于外部圈層（見(jiàn)圖11）為工具組合分布特點(diǎn)。

“管理辦法&工作制度（權(quán)威）-工作制度（組織）-考核監(jiān)督”在“命令型-能力建設(shè)型”傳統(tǒng)組合上增加“管理辦法”，達(dá)到新的組合平衡，以出臺(tái)管理辦法的形式跟進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放建設(shè)。另外，“計(jì)劃規(guī)劃-科技支持&人才支持-勸導(dǎo)型/學(xué)習(xí)型”工具組合主要運(yùn)用于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、大數(shù)據(jù)應(yīng)用專項(xiàng)、政務(wù)公開(kāi)、政務(wù)服務(wù)等領(lǐng)域，通過(guò)計(jì)劃規(guī)劃工具制定基礎(chǔ)支撐體系建設(shè)和數(shù)據(jù)開(kāi)放的任務(wù)時(shí)間表，科技支持工具通過(guò)建立服務(wù)平臺(tái)、共享交換平臺(tái)、公共數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等支撐數(shù)據(jù)管理和服務(wù)，人才支持工具通過(guò)工作培訓(xùn)會(huì)訓(xùn)練工作人員的數(shù)據(jù)資源分類梳理、業(yè)務(wù)流程和平臺(tái)使用能力，勸導(dǎo)型工具引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)主體參與政府?dāng)?shù)據(jù)的增值加工和共享利用，學(xué)習(xí)型工具通過(guò)設(shè)立專家委員會(huì)、鼓勵(lì)組建大數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)等服務(wù)于大數(shù)據(jù)人才培育和發(fā)展培訓(xùn)。

B4類組的城市雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作起步較晚或發(fā)展較慢，但通過(guò)管理辦法來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)開(kāi)放共享各個(gè)環(huán)節(jié)的工作制度，同時(shí)以計(jì)劃規(guī)劃的形式對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放共享及服務(wù)利用做任務(wù)分解和時(shí)間管理，是地級(jí)市政府推進(jìn)數(shù)據(jù)開(kāi)放工作最為常規(guī)的路徑。

4? ?相關(guān)討論

從政策工具偏好、作用環(huán)節(jié)和階段、核心組合等方面進(jìn)行觀察，可進(jìn)一步歸納出我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具選擇存在三種典型策略：基礎(chǔ)建設(shè)型、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)型和服務(wù)應(yīng)用型（見(jiàn)表6）。表6能夠作為地方政府關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具箱參照使用，根據(jù)標(biāo)志特征、進(jìn)入階段判斷本地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放所處的發(fā)展階段和基礎(chǔ)條件水平，根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)環(huán)節(jié)、工具偏好和作用對(duì)象，選擇適應(yīng)本地發(fā)展的政策工具類型，根據(jù)核心組合和城市類組找到可參照的案例城市，綜合以上內(nèi)容確定各地政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具、運(yùn)用策略和工具組合方案。

5? ?結(jié)語(yǔ)

我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策執(zhí)行具有較明顯的“自上而下”行政任務(wù)推進(jìn)的特點(diǎn)，從政策工具整體類型分布和環(huán)節(jié)分布高度一致性上可見(jiàn)一斑，普遍表現(xiàn)出“命令型和能力建設(shè)型工具種類豐富且運(yùn)用比例相當(dāng)”“激勵(lì)型工具中傳統(tǒng)金錢(qián)給付類工具類型運(yùn)用較多”“環(huán)節(jié)分布基本遵循‘開(kāi)放>利用>公共>外部的順序分布特點(diǎn)”，以及存在“勸導(dǎo)型和學(xué)習(xí)型工具運(yùn)用普遍欠豐富”和“數(shù)據(jù)質(zhì)量、數(shù)據(jù)描述、數(shù)據(jù)采集、市場(chǎng)培育、城市治理、相關(guān)權(quán)利保護(hù)、數(shù)字文化培養(yǎng)、國(guó)際交流影響”等有待加強(qiáng)工具運(yùn)用的細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)。

地方政府的政策工具選擇差異性則重點(diǎn)體現(xiàn)在三方面：第一，命令型工具中單項(xiàng)政策工具的重點(diǎn)運(yùn)用;第二，“利用數(shù)據(jù)”和“公共價(jià)值”環(huán)節(jié)的政策工具傾向領(lǐng)域，存在A類B類政府之間的差異;第三，地方政府的核心工具偏好和工具組合的差異。通過(guò)觀察討論歸納出我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具選擇的三種典型策略，以供同類組地方政府選擇更易嫁接的政策工具參考和對(duì)照。

本文是對(duì)我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的政策工具選擇策略的特征研究，未來(lái)則可在對(duì)策性研究中繼續(xù)探索，如按基礎(chǔ)建設(shè)型、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)型和服務(wù)應(yīng)用型三種策略，分別作政策工具運(yùn)用的城市案例研究和比較研究，尤其是對(duì)深圳、青島等近年發(fā)展較快但理論和實(shí)證研究較少的重要城市，并增加城市信息化發(fā)展指數(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)等數(shù)據(jù)和資料加以佐證，形成更具說(shuō)服力和參考性的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策工具選擇策略。

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作者簡(jiǎn)介：夏蓓麗，女，南京大學(xué)信息管理學(xué)院博士研究生，上海社會(huì)科學(xué)院信息研究所助理研究員。