論“發(fā)展規(guī)劃”與“空間規(guī)劃”的協(xié)同和運作策略
——基于對深圳的實證研究

方辰昊 趙 民

0 引言

我國的地方經(jīng)濟社會發(fā)展和空間發(fā)展受到國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃（現(xiàn)為國土空間規(guī)劃）的直接影響。這兩類規(guī)劃的協(xié)同運作對于指引城市的高質(zhì)量發(fā)展進而支撐我國經(jīng)濟社會的健康和可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

從目前的研究進展來看，已有較多學(xué)者從實證研究的角度論證了兩類規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用[1-5]；還有較多研究涉及對規(guī)劃機制體制的分析，如認為在不同的經(jīng)濟社會發(fā)展時期，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系大致經(jīng)歷了“低層次融合—分異—沖突—高層次融合”幾個階段[6-14]，并認為這一變化是由經(jīng)濟社會發(fā)展與國家治理需求的變化所驅(qū)動[11,13]，而規(guī)劃間“沖突”的根源在于國家治理體系轉(zhuǎn)型過程中治理邏輯的混沌搖擺以及集權(quán)與分權(quán)的交叉反復(fù)[9]；基于這樣的認識，一些學(xué)者基于國家治理體系重構(gòu)的背景，對如何在機制體制上理順不同規(guī)劃的關(guān)系作了思考[9-11]；也有學(xué)者認為不可能實現(xiàn)完全的行政機構(gòu)合并，因此仍需建立部門間的協(xié)商平臺和機制[8]。此外，還有少量研究從規(guī)劃編制的角度，提出應(yīng)整合兩類規(guī)劃的關(guān)聯(lián)內(nèi)容，探討了協(xié)同編制的策略[15]。此外，針對“十四五”時期的發(fā)展，還有學(xué)者分析了城市空間領(lǐng)域中兩類規(guī)劃協(xié)同的地方實踐[16]。

既有研究表明，除了機制體制和編制辦法的創(chuàng)新，要實現(xiàn)兩類規(guī)劃的良好協(xié)作，還需充分認識城市發(fā)展的客觀規(guī)律，重點關(guān)注兩類規(guī)劃在城市經(jīng)濟發(fā)展和空間發(fā)展中的協(xié)同和互動作用。故此，本文以改革開放后快速崛起的深圳市為研究對象，在回溯其城市經(jīng)濟和空間發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，解析地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃在城市發(fā)展過程中的作用和相互關(guān)系；在此基礎(chǔ)上，試探討兩類規(guī)劃的協(xié)同機理與運作策略。

1 研究范疇界定和理論認知

本文研究的范疇是城市的經(jīng)濟發(fā)展和空間發(fā)展，以及與之相對應(yīng)的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃和城市規(guī)劃（簡稱“發(fā)展規(guī)劃”和“空間規(guī)劃”，下同）。本文所稱的發(fā)展規(guī)劃，除了正式的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃”，還包括市委、市政府的各類相關(guān)政策文件和工作報告；至于空間規(guī)劃，除了法定的“城市總體規(guī)劃”外，還包括被采納的“空間發(fā)展戰(zhàn)略”，以及若干涉及空間發(fā)展的專項規(guī)劃。

要理解兩類規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用，就需要在理論上闡明城市經(jīng)濟發(fā)展與空間發(fā)展的關(guān)系，厘清兩類規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用與關(guān)系。

首先，關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展與空間發(fā)展的關(guān)系。簡單而言，城市發(fā)展可理解為城市中的各類要素和活動的變化，基于不同的認知目的可以有不同的定義；經(jīng)濟發(fā)展主要是要素和活動總量的變化，空間發(fā)展則主要是要素和活動的空間分布和組合的變化。因此，城市經(jīng)濟發(fā)展與空間發(fā)展實際上是同一過程的兩面。另一方面，經(jīng)濟活動需要一定的空間載體；根據(jù)列斐伏爾的空間生產(chǎn)理論，空間不僅指土地和物質(zhì)空間的“容器”，還包括“容器”中的要素、活動和規(guī)則等[17-18]，而這又與城市既有的經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)；因此不能就空間論空間。另外，長期以來，存在經(jīng)濟活動可快速變化而空間相對穩(wěn)定的觀點。就某些經(jīng)濟活動變化和存量物質(zhì)空間的特性而言，的確如此，例如，某些價值區(qū)段的分工環(huán)節(jié)如組裝可以在“光滑”的全球空間內(nèi)快速轉(zhuǎn)移；但是，大量高價值區(qū)段的經(jīng)濟活動由于對多類型的高等級要素、活動和社會聯(lián)系的依賴，加上這些要素與活動往往在空間中相互依存，因此具有空間“黏性”[19]；這些經(jīng)濟活動和空間培育均需較長的過程，且往往慢于物質(zhì)空間建設(shè)，一旦形成又會在累積循環(huán)效應(yīng)下自我維持和保持整體穩(wěn)定[19-20]。因此，經(jīng)濟活動與空間變化的“快與慢”不可一概而論，應(yīng)辯證認識經(jīng)濟發(fā)展和空間培育的關(guān)系。

其次，關(guān)于發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃在城市發(fā)展中的作用。簡單而言，發(fā)展規(guī)劃的實踐內(nèi)容主要是提出經(jīng)濟社會發(fā)展目標，采取必要的措施培育要素并引導(dǎo)要素的配置方式，即形成什么樣的活動和達成什么樣的目標?？臻g規(guī)劃則是根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展目標和空間發(fā)展的自身規(guī)律制定空間發(fā)展目標，進而引導(dǎo)要素和活動的空間分布和組合，以形成特定的空間結(jié)構(gòu)和運行模式?？梢?，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的實踐對象高度重疊，只是關(guān)注的維度不同，兩者相互作用且共同作用于城市發(fā)展的進程和結(jié)果（圖1）。

圖1 城市發(fā)展與發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃的關(guān)系Fig.1 the relationship between urban development,development planning and space planning

基于這一理論認知，下文將考察兩類規(guī)劃在深圳經(jīng)濟發(fā)展和空間發(fā)展中的作用，進而形成對“發(fā)展規(guī)劃”與“空間規(guī)劃”的協(xié)同作用的規(guī)律性認識。

2 實證分析：深圳的發(fā)展歷程、兩類規(guī)劃協(xié)同與成效

深圳在1978年以前只是一個“小漁村”，但“經(jīng)濟特區(qū)”設(shè)立以來快速成長，目前已崛起成為具有全國和國際影響力的重要城市。理解其發(fā)展路徑和規(guī)劃機制有重要的啟示意義。

2.1 1978—1984年：起步階段

2.1.1 初始發(fā)展條件：基礎(chǔ)薄弱，但可以借力香港；可建設(shè)用地總量有限，但形態(tài)較好

1980年前后的深圳缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟，發(fā)展基礎(chǔ)極為薄弱；但具有與香港比鄰的地緣優(yōu)勢和諸多口岸（圖 2），易于獲得外部資源和驅(qū)動力?？臻g資源上，深圳市的陸域面積僅1 952 km2，且階地、丘陵和低山較多，可建設(shè)用地總量不大；可建設(shè)用地受山體分割，但形態(tài)上較連續(xù)和規(guī)整（圖2），有利于建成區(qū)拓展和發(fā)揮輻射效應(yīng)，容易實現(xiàn)高質(zhì)量的空間供給。地緣和空間資源特點對深圳市的發(fā)展有持續(xù)影響。

2.1.2 發(fā)展規(guī)劃

1980年代初期，深圳被定位為“兼營工、商、農(nóng)、牧、住宅、旅游等多種行業(yè)的綜合性特區(qū)①”；產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，深圳以“三來一補”②起步發(fā)展經(jīng)濟；同時大搞“外引”“內(nèi)聯(lián)”，即吸引外資（與港澳臺資）和內(nèi)地投資[21]。在此背景下，國家多個部委紛紛到深圳辦企業(yè)，其中部分企業(yè)為深圳后來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和自主創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。

2.1.3 空間規(guī)劃

當時的空間規(guī)劃很薄弱，但有大致構(gòu)想和規(guī)劃布局。1979年蛇口規(guī)劃建設(shè)了工業(yè)區(qū)；1980年設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)后，深圳市的政區(qū)空間被劃分為特區(qū)和非特區(qū)兩部分③；這一時期城市規(guī)劃和建設(shè)的主要任務(wù)是“鋪攤子、搭架子、打基礎(chǔ)”。

2.1.4 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同與成效

1 9 8 0—1 9 8 5年間，在特區(qū)政策、“港—深”聯(lián)系的支撐下，在發(fā)展規(guī)劃的目標引領(lǐng)和初步的空間規(guī)劃的指導(dǎo)下，深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城區(qū)拓展同步推進，取得了顯著成效。但同時亦存在發(fā)展規(guī)劃指引和空間規(guī)劃管控不到位等短板，出現(xiàn)了基建規(guī)模過大、投機性投資過多，工業(yè)項目、特別是外向型項目發(fā)展不足等問題④。這一時期經(jīng)濟增速雖高，但絕對增量有限（圖 3）。

2.2 1985—1991年：“工業(yè)為主，外向為主”與自主創(chuàng)新起步階段

經(jīng)過初期發(fā)展，深圳的城市建設(shè)有了一定基礎(chǔ)，吸引了大量人才，特別是具有“離經(jīng)叛道”精神的創(chuàng)業(yè)人才。1985年后，發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃逐步成熟，有效引導(dǎo)了城市發(fā)展。

2.2.1 發(fā)展規(guī)劃

2.2.1.1 經(jīng)濟社會發(fā)展目標：工業(yè)為主、外向為主的特區(qū)（第一次轉(zhuǎn)型）

針對前期的問題，深圳在中央的指導(dǎo)下將發(fā)展目標調(diào)整為“工業(yè)為主，外向為主”；選擇了電子信息工業(yè)作為深圳的“第一工業(yè)”⑤；此外還采取了諸多支撐性措施，例如與電子部合辦了賽格集團，為本地電子工業(yè)的發(fā)展提供了很強的配套[22]61。

2.2.1.2 鼓勵自主創(chuàng)新的政策：兩份關(guān)鍵性文件

除了選擇合適的產(chǎn)業(yè)，深圳很早就鼓勵高新科技自主創(chuàng)新。1986年、1987年深圳出臺了《關(guān)于企業(yè)股份改革制試點》和《關(guān)于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，這兩份關(guān)鍵性文件在當時堪稱極大的制度創(chuàng)新舉措。文件出臺短短幾月內(nèi)就成立了上百家民營科技企業(yè)，其中包括華為、中興等當今科技產(chǎn)業(yè)巨頭[22]42。

2.2.2 空間規(guī)劃

1986版《深圳市城市總體規(guī)劃》（“86總規(guī)”）出臺。該規(guī)劃極具創(chuàng)意，如預(yù)測2000年深圳城市人口規(guī)模為110萬人，但基礎(chǔ)設(shè)施按150萬人考慮，交通規(guī)劃以200萬人進行驗算；空間結(jié)構(gòu)方面，規(guī)劃了帶狀多中心組團式布局結(jié)構(gòu)，各組團內(nèi)的功能相對完整，構(gòu)筑了與組團結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的“三橫十二縱”的道路交通體系，共同形成了“彈性”的空間結(jié)構(gòu)（圖4）。

圖2 深圳市的行政區(qū)劃、特區(qū)范圍、空間資源、深港關(guān)系示意圖Fig.2 the space profile map of Shenzhen

圖3 深圳的各項經(jīng)濟指標⑥Fig.3 several economic indicators of Shenzhen

圖4 1986版深圳經(jīng)濟特區(qū)總體規(guī)劃圖Fig.4 the comprehensive plan of Shenzhen Special Economic Zone(1986—2010)

2.2.3 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同和成效

發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略目標調(diào)整后，深圳的產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了新局面，被確定為“第一工業(yè)”的電子信息工業(yè)迅速發(fā)展，成為絕對支柱產(chǎn)業(yè)（表 1）；出口增長加快，特別是1989年中央實施“沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略”后，出口帶動了深圳經(jīng)濟的爆發(fā)式增長（圖 3）。經(jīng)濟發(fā)展速度遠超預(yù)期，這既是空間發(fā)展的驅(qū)動力，也對空間規(guī)劃帶來了挑戰(zhàn)?？臻g規(guī)劃提出的帶狀多組團彈性結(jié)構(gòu)使深圳得以多點同時開發(fā)，高度契合了城市二產(chǎn)和三產(chǎn)快速發(fā)展的需求[23]；特別是由于采取了從城市兩側(cè)而非幾何中心起步的開發(fā)時序，深圳可以在具備條件后再開發(fā)福田城市中心，避免了基于城市更新的二次開發(fā)[23]，實現(xiàn)了空間發(fā)展的高績效。總體而言，富有彈性的空間結(jié)構(gòu)與合理的空間開發(fā)時序有效地支撐了超預(yù)期的經(jīng)濟發(fā)展（圖 5）。

2.3 1992—2004年：“二次創(chuàng)業(yè)”與自主創(chuàng)新力度加強階段

從1992年開始，隨著我國改革開放的深化，深圳享受的特殊政策待遇逐漸變?nèi)酰桥R近香港的優(yōu)勢并未受到影響；更重要的是，經(jīng)過初期的發(fā)展，深圳已經(jīng)形成諸多發(fā)展優(yōu)勢，如以電子制造業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的文化、體制和政策環(huán)境等優(yōu)勢，以及人力資源優(yōu)勢等。

2.3.1 發(fā)展規(guī)劃

2.3.1.1 發(fā)展目標與核心戰(zhàn)略：再造優(yōu)勢、增創(chuàng)新優(yōu)勢、二次創(chuàng)業(yè)（第二次轉(zhuǎn)型）

這個階段，深圳的發(fā)展規(guī)劃的重心從利用外生優(yōu)勢轉(zhuǎn)向了培育內(nèi)生優(yōu)勢。1992年，深圳提出了“再造優(yōu)勢”的目標，即將發(fā)展的著力點從依靠優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移提高自身素質(zhì)上來。1994年，時任總書記江澤民視察深圳時提出了“增創(chuàng)新優(yōu)勢，更上一層樓”的要求；1995年，深圳發(fā)展規(guī)劃提出了“二次創(chuàng)業(yè)”。自此開啟了從“以工業(yè)為主，外向為主的綜合型特區(qū)”到建設(shè)“富裕、文明、民主的社會主義現(xiàn)代化國際性城市”的發(fā)展轉(zhuǎn)型之路。

2.3.1.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位和策略：停止“三來一補”企業(yè)注冊，從“工業(yè)為主”轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展”的螺旋式上升，確定三大支柱產(chǎn)業(yè)

1993年底，深圳停止登記注冊新的“三來一補”企業(yè)；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位上，“十五”計劃提出“以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、現(xiàn)代金融業(yè)為支柱，以傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面升級”。這標志著深圳的產(chǎn)業(yè)定位從“工業(yè)為主”重新轉(zhuǎn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展”，并提出高質(zhì)量發(fā)展。

2.3.1.3 自主創(chuàng)新：支持力度進一步加大

這一時期，深圳進一步加大了對自主創(chuàng)新的支持力度，1998年出臺了著名的《關(guān)于進一步扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定》（舊“22條”）和1999年的《關(guān)于進一步扶持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干規(guī)定（修訂）》（新“22條”）。另外，深圳在1999年舉辦了首屆中國國際高新技術(shù)成果交易會，這是當時中國規(guī)模最大、等級最高、參加人數(shù)最多的高科技技術(shù)成果交易會，對推進深圳高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有重要作用。

2.3.2 空間規(guī)劃

1996版《深圳市城市總體規(guī)劃》（“96總規(guī)”）⑦順應(yīng)了特區(qū)內(nèi)外的發(fā)展態(tài)勢，規(guī)劃范圍擴大至全市域；空間結(jié)構(gòu)上，延續(xù)了“86總規(guī)”的組團結(jié)構(gòu)思路，保持了空間拓展的彈性，規(guī)劃了以特區(qū)為中心，以西、中、東三條放射發(fā)展軸為基本骨架，向特區(qū)外梯度推進的組團集合布局結(jié)構(gòu)（圖6），此版總規(guī)奠定了深圳全域多中心拓展和空間格局的基礎(chǔ)。

表1 深圳部分支柱產(chǎn)業(yè)占全國的比重Tab.1 the share of some pillar industries in Shenzhen in China

圖5 深圳的建成區(qū)拓展示意圖Fig.5 Shenzhen’s built-up area expansion

2.3.3 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同和成效

從經(jīng)濟發(fā)展績效看，在發(fā)展規(guī)劃“二次創(chuàng)業(yè)”目標的引領(lǐng)下，這一時期深圳在保持極為強勁的出口和制造業(yè)發(fā)展的同時，還實現(xiàn)了金融業(yè)和物流業(yè)的崛起（表1），并繼續(xù)保持了經(jīng)濟的快速增長（圖3）。

圖6 深圳“96總規(guī)”的空間結(jié)構(gòu)圖Fig.6 the space structure of Shenzhen in the comprehensive plan (1996—2010)

圖7 深圳各行業(yè)從業(yè)人數(shù)核密度圖（2004年）Fig.7 the kernel density of employees in various industries in Shenzhen (2004)

圖8 深圳生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)圈層分布的演進：2004與2013年的比較⑨Fig.8 the evolution of the concentric distribution of Shenzhen’s producer service industries: from 2004 to 2013

這一時期的發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同極為關(guān)鍵。在空間規(guī)劃范圍擴大和新的空間框架的指引下，1992—2004年間特區(qū)外的城市建成區(qū)迅速拓展（圖5）并發(fā)育為制造業(yè)地域（圖7）。在特區(qū)外崛起為新的制造業(yè)地域的情況下，特區(qū)內(nèi)推進了“退二進三”和功能提升，為服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了空間供給；規(guī)劃的南山副中心初步發(fā)育為兼具一般服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)⑧功能的副中心，同時“福田—羅湖”主中心也進一步發(fā)展，兩者共同形成“一主一副”雙中心結(jié)構(gòu)（圖7-8）；這些空間發(fā)展在保證制造業(yè)空間供給的同時，也為服務(wù)業(yè)提供了空間供給，共同支撐了深圳的“二次創(chuàng)業(yè)”?？臻g規(guī)劃格局方面，特區(qū)內(nèi)服務(wù)業(yè)“雙中心”、特區(qū)外制造業(yè)“多組團”以及全域“多中心”初步形成，且各中心距離合適，可充分發(fā)揮輻射作用，在梯度推進框架下不斷提升全域空間供給質(zhì)量，保障了未來城市二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級的空間資源供給。

2.4 2005—2018年：建設(shè)“國家創(chuàng)新型城市”和“現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市”階段

2.4.1 發(fā)展規(guī)劃

2.4.1.1 發(fā)展目標：應(yīng)對“四個難以為繼”與建設(shè)創(chuàng)新型城市（第三次轉(zhuǎn)型）

為了應(yīng)對“四個難以為繼”，2005年12月深圳市提出了“實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略，建設(shè)自主創(chuàng)新型城市”的發(fā)展規(guī)劃導(dǎo)向；2006年1月《關(guān)于實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的決定》頒布，正式提出了建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的基本框架，同年4月，又推出了20項配套政策，形成了推動自主創(chuàng)新的“1+20”政策框架?。2008年6月，國家發(fā)改委正式批準將深圳列為創(chuàng)建國家創(chuàng)新型城市試點（全國第一個試點城市）。此后，深圳市委市政府進一步將“現(xiàn)代化國際化創(chuàng)新型城市”列為“十三五”發(fā)展規(guī)劃的城市發(fā)展目標。

2.4.1.2 三大支柱到四大支柱，新興產(chǎn)業(yè)內(nèi)容更加豐富

“十一五”規(guī)劃中，深圳在三大支柱產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上增加了第四個支柱產(chǎn)業(yè)— —文化產(chǎn)業(yè)；“十二五”規(guī)劃則加上了發(fā)展先進裝備制造業(yè)的目標，并對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容有較多表述。

2.4.2 空間規(guī)劃

合理密植是優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、節(jié)本增效的基礎(chǔ)。一般情形下，每畝地播種8-10kg效果最佳。具體播種時，要結(jié)合小麥品種和地力情況來確定，分蘗能力弱的小麥、旱地、弱地，要多播一些；分蘗能力強的小麥、水地、肥地，要少播一些。

這一時期，深圳物質(zhì)空間規(guī)劃意義上的靜態(tài)組團多中心結(jié)構(gòu)已基本形成，深圳空間規(guī)劃的重心轉(zhuǎn)向了規(guī)劃施行，著力吸引要素和活動并引導(dǎo)其空間落位，希望以此支撐城市的創(chuàng)新發(fā)展，培育功能意義上的城市“多中心”。

2001年，深圳市政府組織編制了“9+2高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃”；這一規(guī)劃以“空間政策的落地”而非“建設(shè)安排的落實”來支撐高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[3]。此前深圳新一輪的工業(yè)布局規(guī)劃與研究?也體現(xiàn)了新思路，即根據(jù)不同類型產(chǎn)業(yè)的空間需求提出空間集聚的分類指引；按照這一思路，2012年新一輪《深圳市產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃（2012—2020）》將產(chǎn)業(yè)區(qū)分為5類區(qū)域，提出了產(chǎn)業(yè)分類指導(dǎo)和功能引導(dǎo)策略[3]。

新版《深圳市城市總體規(guī)劃（2009—2020）》（“09總規(guī)”）提出了“三軸兩帶多中心”的軸帶組團結(jié)構(gòu)；提出組團應(yīng)逐漸融合形成五個城市功能地區(qū)；其意圖在于進一步優(yōu)化空間中的要素和活動的有機組合，提高空間的分工協(xié)作水平，以進一步提升空間結(jié)構(gòu)績效、支撐高質(zhì)量空間的供給（圖9）。

2.4.3 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同和成效

在發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)專項空間規(guī)劃的指引下，深圳在資本投入有所減少的情況下（圖 3），不僅保持了制造業(yè)的快速增長，還實現(xiàn)了以支柱產(chǎn)業(yè)為代表的服務(wù)業(yè)的更快速的發(fā)展?（表 1，圖 3），從而保持了出口的快速增長；更重要的是，自主創(chuàng)新不斷取得突破，在空間資源緊約束的條件下實現(xiàn)了整體經(jīng)濟效率的提升（圖 3）。

為創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間供給不僅需要滿足其對物質(zhì)空間的需求，還要滿足其對特定高等級要素、活動以及空間政策組合等的需求；這一時期，深圳的發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃協(xié)同，在此方面取得了顯著成效。第一，（原）特區(qū)外從單純的制造業(yè)地域發(fā)育為包含一般服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的綜合地域（圖10），擴大了服務(wù)業(yè)空間供給的范圍和總量；第二，（原）特區(qū)內(nèi)的南山副中心的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)大幅增加，并有崛起為主中心之勢（圖10-11），這為技術(shù)密集型生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供了大量的空間供給；第三，從全域來看，各領(lǐng)域的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基于空間需求的差異化分布逐步實現(xiàn)（圖12），梯隊推進框架下的整體空間供給質(zhì)量不斷提升，功能意義上的“三軸兩帶多中心”的空間發(fā)展目標逐步實現(xiàn)（圖10），大大提高了創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的高質(zhì)量空間供給能力，可謂是實現(xiàn)了面向未來的空間培育。

圖9 深圳“09總規(guī)”的空間結(jié)構(gòu)圖Fig.9 the space structure of Shenzhen in the comprehensive plan (2009—2020)

圖10 深圳各行業(yè)從業(yè)人數(shù)核密度圖（2013年）Fig.10 the kernel density of employees in various industries in Shenzhen (2013)

3 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同機理與運作策略

深圳的快速發(fā)展和強勢崛起堪稱是一個奇跡，背后既有客觀條件，諸如臨近香港的地緣優(yōu)勢、中央賦予的特殊政策、空間資源稟賦等；同時，也離不開科學(xué)合理的規(guī)劃引導(dǎo)和運作策略。

圖11 深圳企業(yè)總量圈層分布的演進：2004年、2013年、2018年的比較?Fig.11 the evolution of the concentric distribution of Shenzhen’s enterprises: 2004, 2013, and 2018

3.1 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同機理

從深圳發(fā)展的歷史來看，其發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同機理可概括為三個方面。

第一，發(fā)展規(guī)劃決定了城市發(fā)展方向，是城市快速和高質(zhì)量發(fā)展的必備條件，但其成效的取得離不開空間規(guī)劃的支撐。深圳1985年的發(fā)展規(guī)劃提出“工業(yè)為主，出口為主”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位后，城市經(jīng)濟迅速壯大、城區(qū)發(fā)展速度遠超預(yù)期；“86總規(guī)”的發(fā)展規(guī)模預(yù)測、空間結(jié)構(gòu)的“彈性”、合理的開發(fā)時序等均支撐了當時城市經(jīng)濟和社會的發(fā)展。1992年后，發(fā)展規(guī)劃提出“二次創(chuàng)業(yè)”，深圳既保持了制造業(yè)和出口的增長，還實現(xiàn)了金融業(yè)和物流業(yè)的崛起；“96總規(guī)”將規(guī)劃范圍擴大到全市域并構(gòu)建了梯度推進的組團集合式布局結(jié)構(gòu)，特區(qū)外成為新的制造業(yè)空間供給地域，特區(qū)內(nèi) “退二進三”順利推進，為服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了空間供給，較好地實現(xiàn)了“二次創(chuàng)業(yè)”。2005年后，以建設(shè)“國家創(chuàng)新型城市”為發(fā)展目標，深圳既保持了經(jīng)濟增速，又實現(xiàn)了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟效率的進一步提升；這一時期的空間規(guī)劃在已形成的靜態(tài)“多中心”和初步的梯度輻射、梯度推進的基礎(chǔ)上，強化了空間發(fā)展政策的實施，在更大的地域范圍為各類產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了空間供給，既避免了各類產(chǎn)業(yè)對中心區(qū)位優(yōu)勢土地的過度競爭，又以較低的成本增加了高質(zhì)量空間供給，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)。

圖12 深圳2013年部分服務(wù)業(yè)的分布位置差異：從業(yè)人數(shù)數(shù)據(jù)Fig.12 the different distribution of employees of several service industries in Shenzhen in 2013

第二，空間規(guī)劃需要兼具基礎(chǔ)性、前瞻性和戰(zhàn)略性，絕不是單向地遵循和落實發(fā)展規(guī)劃。深圳“86總規(guī)”超前的規(guī)模預(yù)測、“彈性”的帶狀多組團結(jié)構(gòu)、明智的開發(fā)時序等戰(zhàn)略性謀劃顯然超越了單純支撐短期經(jīng)濟發(fā)展的范疇；實際上正是有了空間發(fā)展的前瞻性和戰(zhàn)略性控制，才能有效應(yīng)對超預(yù)期的經(jīng)濟社會發(fā)展空間訴求?！?6規(guī)劃”在支撐當期經(jīng)濟發(fā)展的同時，亦促成了形態(tài)上的“多中心”和初步的梯度推進格局；以此為基礎(chǔ)，2005年后的“吸引和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)分布的空間政策”才能發(fā)揮作用，進而支撐了“國家創(chuàng)新型城市”的建設(shè)；同時，引導(dǎo)功能分布的做法又進一步促成了功能上的動態(tài)“多中心”，這不僅提升了空間運行效率，還為未來的高質(zhì)量空間供給打下了基礎(chǔ)?？梢姡臻g規(guī)劃既要承擔(dān)“配合”和“服務(wù)”職能，也要發(fā)揮戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

第三，空間規(guī)劃戰(zhàn)略構(gòu)想的實現(xiàn)離不開發(fā)展規(guī)劃帶來的動力。就深圳的空間規(guī)劃而言，無論是同時建設(shè)多組團的做法還是在空間中施行政策引導(dǎo)高質(zhì)量的要素和活動落位進而培育“多中心”的做法，如果沒有發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)指引和強勁發(fā)展動力的激發(fā)，物質(zhì)空間的拓展和要素引導(dǎo)落位都將是無源之水和無本之木。

3.2 發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同運作策略

基于對深圳實踐的分析研究，考慮到國土空間規(guī)劃體系的建立和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的改革創(chuàng)新，下文對發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同運作策略作若干探討。

第一，基于空間資源構(gòu)建和優(yōu)化空間發(fā)展框架。城市發(fā)展早期就應(yīng)當根據(jù)空間資源條件構(gòu)思城市發(fā)展的空間框架，包括規(guī)模結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)等，此外還要考慮戰(zhàn)略性預(yù)留用地與空間框架彈性等?？臻g框架屬于空間“靜態(tài)結(jié)構(gòu)”，雖不是決定空間結(jié)構(gòu)績效與高質(zhì)量空間供給能力的決定性因素，卻是形成良好“動態(tài)結(jié)構(gòu)”和高質(zhì)量空間供給能力的必要條件和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。需要指出的是，我國多數(shù)大城市、特大城市及超大城市的基本空間框架均已形成，但仍有部分城市存在調(diào)整空間框架的必要性和可能性。

第二，綜合權(quán)衡和確定城市發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃目標。當下正在編制的城市“國土空間總體規(guī)劃”以2035為目標年，“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十四五規(guī)劃”也提出了2035遠景目標；這兩項規(guī)劃的目標具有同一性，應(yīng)協(xié)同編制。具體而言，謀劃城市發(fā)展、制定發(fā)展規(guī)劃需要綜合審視城市發(fā)展條件，不僅應(yīng)考慮各種要素、活動等的總和，還應(yīng)考慮它們在城市內(nèi)部的具體分布和組合（即空間結(jié)構(gòu)），綜合判斷城市在中微觀尺度上能實現(xiàn)什么樣的空間供給與發(fā)展，進而基于客觀發(fā)展條件和經(jīng)濟社會發(fā)展需求確定經(jīng)濟社會發(fā)展目標；這是一項在市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)下的多部門配合完成的工作。

第三，協(xié)同確定空間結(jié)構(gòu)和空間供給目標。不同的城市有不同的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，對應(yīng)不同的經(jīng)濟社會活動組合與不同的空間需求，需要不同的空間結(jié)構(gòu)和空間資源配置方式。因此城市采用什么樣的空間結(jié)構(gòu)，既要考慮城市自身的經(jīng)濟社會活動類型和這些活動間的協(xié)作互動關(guān)系，又要考慮城市的空間資源稟賦和既有空間結(jié)構(gòu)，還要考慮經(jīng)濟社會發(fā)展動力影響下的空間生產(chǎn)能力，最終綜合確定適合城市特殊性的空間結(jié)構(gòu)。

第四，協(xié)同推進經(jīng)濟社會發(fā)展和空間生產(chǎn)?？臻g供給目標的實現(xiàn)，除了需要國土空間規(guī)劃對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、物質(zhì)環(huán)境建設(shè)、規(guī)劃管控等空間生產(chǎn)活動進行綜合部署，以形成空間的物質(zhì)基礎(chǔ)，還需要在發(fā)展規(guī)劃中確定與空間供給目標相適應(yīng)的階段性發(fā)展目標和方向，為空間培育提供動力。同時，應(yīng)制定特定政策的空間賦予范疇，以有效引導(dǎo)要素和活動在空間上的分布和集聚，最終圓滿實現(xiàn)空間供給目標和經(jīng)濟社會發(fā)展目標。

4 結(jié)語

在我國的具體條件下，城市的“發(fā)展規(guī)劃”與“空間規(guī)劃”的科學(xué)編制和協(xié)同運作至關(guān)重要，關(guān)系到城市與全局的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。本文基于深圳的實踐經(jīng)驗，探討了兩者的協(xié)同作用和運作策略。

深圳經(jīng)驗表明，發(fā)展規(guī)劃強烈影響著城市的經(jīng)濟社會發(fā)展方向，是城市快速與高質(zhì)量發(fā)展的重要條件，但其功效的發(fā)揮離不開空間規(guī)劃的支撐。與此同時，空間規(guī)劃亦不是單向遵循和落實發(fā)展規(guī)劃，具有基礎(chǔ)性、前瞻性和戰(zhàn)略性功能。

隨著我國經(jīng)濟社會進入以高質(zhì)量為目標的發(fā)展階段，城市發(fā)展需要新理念、新舉措；城市發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)同運作也需要進入一個新的境界，與之相聯(lián)系的是繼續(xù)深化改革和推進體制機制創(chuàng)新。

注釋：

① 中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)《廣東、福建兩省和經(jīng)濟特區(qū)工作會議紀要》（中發(fā)[1981]27號文件）。

② 指來料加工、來樣生產(chǎn)、來件裝配、補償貿(mào)易，均屬于附加值低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)分工環(huán)節(jié)。

③ 2010年前，特區(qū)的大致范圍為2018年行政區(qū)劃中的南山區(qū)、福田區(qū)、羅湖區(qū)和鹽田區(qū)（圖 2），此范圍外為特區(qū)外；2010年特區(qū)范圍擴大到全市行政區(qū)。

④ 鄧小平在1985年指出，“我們特區(qū)的經(jīng)濟從內(nèi)向轉(zhuǎn)到外向，現(xiàn)在還是剛起步，所以能出口的好的產(chǎn)品還不多。只要深圳沒有做到這一步，它的關(guān)就還沒有過，還不能證明它的發(fā)展是很健康的?！雹?當時的市委書記李灝認為，“作為一個特區(qū)，如果光搞‘三來一補’，都搞一些低端的、附加值很低的東西，有什么前途，那算什么特區(qū)?”[22]40。當時作為新興產(chǎn)業(yè)的電子信息工業(yè)占工業(yè)產(chǎn)值的比例已經(jīng)達40%，于是深圳選擇了電子信息工業(yè)作為深圳的“第一工業(yè)”。

⑦ 1996 版《深圳市城市總體規(guī)劃》（“96總規(guī)”）于2000年獲國務(wù)院批復(fù)；事實上從1996年起就對政府決策和城市建設(shè)產(chǎn)生了重要影響。

⑧ 一般生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)：“交通運輸、倉儲和郵政業(yè)”“租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)”；技術(shù)密集生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)：“信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”“金融業(yè)”“科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)”；一般服務(wù)業(yè)：前述以外的其他服務(wù)業(yè)。

⑨ 圈層中心為2013年就業(yè)人員核密度的最高值點。

⑩ 深圳的土地、空間有限，難以為繼；能源、水資源短缺難以為繼；人口不堪重負難以為繼；環(huán)境承載力嚴重透支難以為繼。

? 《關(guān)于實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的決定》出臺后，20個部門參與研究，完成了20個配套政策的制定，形成了推動自主創(chuàng)新的“1+20”政策框架。

? 《深圳市工業(yè)布局規(guī)劃與研究（2005—2010）》。

? 2 018年，深圳文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)增加值為2 621.77億元，占GDP的比重超過10%。

? 2014年后，由于“雙創(chuàng)”，企業(yè)大量增加，但從業(yè)人數(shù)顯然不可能增長得如此迅速；因此，本圖主要體現(xiàn)分布變化而非絕對數(shù)量的變化。