我國工傷保險基金現(xiàn)狀及優(yōu)化路徑

□文/李學(xué)穎

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京）

［提要］工傷保險制度隨著經(jīng)濟(jì)體制改革、社會需求推動、保險理念提升，而覆蓋面逐漸擴(kuò)大，保障待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，總體向上向好，但制度正常運(yùn)行的物質(zhì)保障和基礎(chǔ)，即工傷保險基金方面仍存在著資金使用效率低和地區(qū)間差異大的問題。就此，本文提出相應(yīng)的優(yōu)化路徑。

一、引言

工傷保險是在勞動者由于工作原因而受傷、患病、殘疾乃至死亡，暫時或永久喪失勞動能力時，由工傷保險基金為勞動者支付醫(yī)療、生活保障及必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償所需要的資金，保障勞動者及家屬的基本生活的制度安排，具有顯著的賠償性質(zhì)。風(fēng)險覆蓋具有較好的保障性，繳費(fèi)具有絕對的強(qiáng)制性，待遇具有寬泛的給付條件且標(biāo)準(zhǔn)相對優(yōu)厚。在工傷事故發(fā)生后，無論責(zé)任主體在哪一方，均依法按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給付工傷待遇，這種無責(zé)任補(bǔ)償原則為因工受傷的勞動者提供及時、公正的待遇給付，同時簡化待遇給付程序，提高補(bǔ)償效率。20世紀(jì)50年代，三部文件即《革命工作人員傷亡撫恤暫行條例》《中華人民共和國勞動保險條例》《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》確立了工傷保險制度基本的框架基礎(chǔ)，在之后70年變遷中，工傷保險制度逐漸完善，但制度運(yùn)行的核心即工傷保險基金方面仍存在著一些問題。

二、現(xiàn)狀

（一）資金使用效率低。社會保險制度的三個主要環(huán)節(jié)是“收錢”、“管錢”和“花錢”，工傷保險亦如此，但考慮到制度實(shí)施的原則和特點(diǎn)，與其他險種相比，“花錢”對于工傷保險而言是更重要的環(huán)節(jié)，原因如下：在基金籌集上，工傷保險強(qiáng)制由企業(yè)繳費(fèi)，個人不繳費(fèi)，相比于多方主體繳費(fèi)且地區(qū)間存在費(fèi)率差異的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，工傷保險是按照企業(yè)所屬的行業(yè)來對應(yīng)不同的基準(zhǔn)費(fèi)率，征收環(huán)節(jié)簡便易行；在基金管理上，工傷保險相對養(yǎng)老、醫(yī)療等保險基金規(guī)模較小，且不受人口年齡結(jié)構(gòu)的影響，基金不得用于投資運(yùn)營，故無保值增值壓力，對安全性要求較高。但是，在基金支付上，待遇給付的項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)有《工傷保險條例》作為依據(jù)，但從整體來看，由于負(fù)擔(dān)輕，收支平衡壓力小，工傷保險基金存在著資金利用效率低的問題。（表1、圖1）

表1 我國工傷保險基金收支情況表

工傷保險是按照“以支定收，收支平衡”的原則籌集，從表1和圖1來看，實(shí)際收支與籌集原則嚴(yán)重偏離，基金支出增長與收入增速相比，明顯相對緩慢，享受待遇人數(shù)占比低，工傷保險基金的大量結(jié)余并不意味著工傷發(fā)生率低，也不意味著所有參保的企業(yè)都無繳費(fèi)壓力，而是工傷保險制度的欠缺，究其原因，有兩點(diǎn)：

圖1 我國工傷保險基金收支情況圖

第一，工傷保險認(rèn)定困難。工傷認(rèn)定是第一步，也是決定性環(huán)節(jié)。我國在工傷事故的處理過程中仍普遍存在“認(rèn)定難”的現(xiàn)象，工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊、周期較長等問題延緩甚至阻礙了工傷保險基金的順利支付，例如現(xiàn)行《工傷保險條例》第二章第十四條、第十五條分別規(guī)定了認(rèn)定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關(guān)于職工在上下班途中因違章受到機(jī)動車事故傷害能否認(rèn)定為工傷的請示＞的復(fù)函》中也已經(jīng)明確指出：“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定的‘上下班途中，受到機(jī)動車事故傷害的’規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”，但在司法實(shí)踐中，常常存在著相同案件不同裁定結(jié)果的問題，工傷認(rèn)定易陷于瑣屑的爭議，無法得到嚴(yán)格遵守工傷保險的保障初衷和“無責(zé)任補(bǔ)償”原則的認(rèn)定，導(dǎo)致工傷應(yīng)認(rèn)定而未認(rèn)定，待遇應(yīng)給付而未給付，基金應(yīng)支出而未支出，從享受待遇人數(shù)占參保人數(shù)的比重來看，工傷保險負(fù)擔(dān)系數(shù)基本不足1%，未能發(fā)揮最大的社會效果，這也是工傷保險基金收支不平衡、巨額結(jié)余的原因之一。

第二，以支定收的原則未落到實(shí)處。《工傷保險條例》第二章第八條規(guī)定“工傷保險費(fèi)根據(jù)以支定收、收支平衡的原則，確定費(fèi)率”，我國當(dāng)前的費(fèi)率是依據(jù)2015年《關(guān)于調(diào)整工傷保險費(fèi)率政策的通知》按照行業(yè)類別分為8檔基準(zhǔn)費(fèi)率，統(tǒng)籌地區(qū)根據(jù)用人單位工傷保險費(fèi)使用、工傷發(fā)生率、職業(yè)病危害程度等因素，每1～3年確定其在所屬行業(yè)不同費(fèi)率檔次間是否浮動，一類行業(yè)可在基準(zhǔn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上向上浮動至120%和150%，二類至八類行業(yè)可在基準(zhǔn)費(fèi)率的基礎(chǔ)上向下浮動至80%、50%，向上浮動至120%、150%。差別費(fèi)率考慮的是對不同風(fēng)險等級的行業(yè)之間的差別性負(fù)擔(dān)，浮動費(fèi)率是以上年度用人單位工傷保險支繳率為主要指標(biāo)，工傷事故發(fā)生率、一至四級傷殘人數(shù)、因工死亡人數(shù)等作為輔助指標(biāo)，目的是利用經(jīng)濟(jì)手段激勵用人單位強(qiáng)化工傷預(yù)防工作，降低工傷事故發(fā)生率，繼續(xù)優(yōu)化勞動安全狀況。在考核指標(biāo)中，支繳率即用當(dāng)年工傷保險基金支付用人單位工傷待遇的費(fèi)用與當(dāng)年用人單位按行業(yè)基準(zhǔn)費(fèi)率繳納工傷保險費(fèi)的比值的大小來作為上浮下浮的標(biāo)準(zhǔn)是制度設(shè)計中唯一體現(xiàn)以支定收原則的一點(diǎn)，但從實(shí)際結(jié)果看，工傷保險基金在該原則和目標(biāo)下并未平衡，固然是由于工傷保險基金的基數(shù)龐大，在此基礎(chǔ)上的收支變動不足以改變原有的巨額結(jié)余狀況，僅僅體現(xiàn)在浮動費(fèi)率上的以支定收是有限范圍和有限作用的以支定收，而未貫徹在制度的始終。

（二）地區(qū)間差異大。將收支狀況細(xì)化到地方后，工傷保險基金呈現(xiàn)極度不平衡的狀態(tài)。圖2和圖3顯示，2017年各省份工傷保險基金的“貧富差距”，從工傷保險替代率來看，寧夏一枝獨(dú)秀，工傷保險人均支出遠(yuǎn)高于就業(yè)人員平均工資，而經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的京廣江浙滬反而處于中下水平；從圖4負(fù)擔(dān)系數(shù)來看，遼寧、安徽、湖南均在1.5%以上；從結(jié)余系數(shù)來看，在不考慮新增工傷保險收入的情況下，海南結(jié)余資金仍能支付未來10年的支出，而重慶只能覆蓋未來4個月的支出，在屬地化管理模式下，那些收入增速長期高于支出增速的地區(qū)面臨的基金結(jié)余不斷加大，因此在充分發(fā)揮工傷保險基金效用的同時解決好地區(qū)間不平衡的問題，應(yīng)當(dāng)是工傷保險基金改革的重點(diǎn)。（圖2、圖3、圖4）

圖2 2017年各省工傷保險基金結(jié)余系數(shù)統(tǒng)計圖

圖3 2017年各省工傷保險替代率統(tǒng)計圖

圖4 2017年各省工傷保險負(fù)擔(dān)系數(shù)統(tǒng)計圖

三、優(yōu)化路徑

（一）允許工傷保險基金投資運(yùn)營。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的通貨膨脹問題，工傷保險基金存在著不斷貶值的風(fēng)險，而2010年工傷保險條例第二章第十二條規(guī)定任何單位和個人不得將工傷保險基金用于投資運(yùn)營、興建或者改建辦公場所、發(fā)放獎金，或者挪作其他用途，在這項(xiàng)規(guī)定中，除投資運(yùn)營外，均符合正常的基金管理要求，但禁止投資運(yùn)營則是阻斷了基金保值增值的唯一出路。當(dāng)然，原因在于工傷保險基金實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的籌集模式，理論上現(xiàn)收現(xiàn)付的基金當(dāng)年提取當(dāng)年支付，不具備投資運(yùn)營的資金前提，也沒有保值增值的壓力與需求，而現(xiàn)實(shí)是現(xiàn)收現(xiàn)付的模式仍造成大量結(jié)余本身就是一種浪費(fèi)，這是制度上的滯后，而投資運(yùn)營收益在一定程度上可以認(rèn)為是這一滯后制度的機(jī)會成本，因此從條例層面，在工傷保險基金大量結(jié)余情況下允許投資運(yùn)營并不是“在錯誤問題下找辦法”，而是對沖通貨膨脹造成的基金貶值風(fēng)險。與養(yǎng)老保險基金投資運(yùn)營保值增值以主要應(yīng)對人口老齡化沖擊的動機(jī)不同，工傷保險基金的投資運(yùn)營目的是擁有大量結(jié)余的情況下抵消通貨膨脹的沖擊，例如將工傷保險基金投資于可轉(zhuǎn)債，其“股性”與“債性”的結(jié)合兼顧收益性與安全性，是短周期金融產(chǎn)品中的最優(yōu)選擇，可以與養(yǎng)老保險基金長期投資形成組合和優(yōu)勢互補(bǔ)，既能在不擾亂市場秩序的情況下活躍金融市場，又能使基金保值增值。

（二）出臺正式文件放寬工傷認(rèn)定。現(xiàn)行《工傷保險條例》第二章第十四條、十五條分別規(guī)定了認(rèn)定工傷的六種情形和視同工傷的三種情形，《對＜關(guān)于職工在上下班途中因違章受到機(jī)動車事故傷害能否認(rèn)定為工傷的請示＞的復(fù)函》中也已經(jīng)指出“職工所受傷害只要符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項(xiàng)規(guī)定的‘上下班途中，受到機(jī)動車事故傷害的’規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷”，已有文件中的“只要”條件作為對于工傷認(rèn)定的規(guī)定看似明確且寬松，但實(shí)際案例往往復(fù)雜得多，不同地區(qū)的基層司法機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中對法條的解讀有著不同理解，也就導(dǎo)致了相同案例不同裁定的情形。出臺正式文件放寬工傷認(rèn)定并不是不分緣由地一刀切，而是在文件中明確應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)定的細(xì)節(jié)情形，聚焦模糊的爭議點(diǎn)，使模棱兩可的案例有據(jù)可循，更重要的是可以加強(qiáng)基層法院業(yè)務(wù)建設(shè)，提高其辦事效率、質(zhì)量與民眾認(rèn)同度。

（三）盡快提高工傷保險統(tǒng)籌層次。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，存在著利益重新分配的問題，提高統(tǒng)籌層次必然會遇到阻力，但總要開始，從小險種著手，逐步推進(jìn)。當(dāng)前，工傷保險基金處于省級統(tǒng)籌層次，相比于養(yǎng)老保險的大體量和疾病風(fēng)險的隨機(jī)性廣泛性，工傷保險是小范圍的，且以風(fēng)險事件的發(fā)生為依據(jù)，不存在代際傳遞和歷史遺留矛盾，提高統(tǒng)籌層次是相對容易的，因此可以率先從工傷保險著手。放寬工傷認(rèn)定會導(dǎo)致基金支出的增加，長此以往，結(jié)余系數(shù)低的省份也將面臨著工傷保險基金缺口，通過對工傷保險結(jié)余系數(shù)或負(fù)擔(dān)系數(shù)的精算將不同負(fù)擔(dān)的省份結(jié)組，實(shí)行基金省際互通共用，不僅能平衡基金負(fù)擔(dān)，也能促進(jìn)兩省之間的勞動力流動。