歐盟一攬子氣候立法與政策提案，對航運業(yè)影響幾何？

中國船級社 孫 峰 林正錦 常圣岱

2021年7月14日，歐盟委員會正式發(fā)布一攬子立法與政策提案(“Fit for 55”)，旨在確保2030年歐盟溫室氣體（下稱“GHG”）排放量比1990年水平至少減少55%?！癋it for 55”共包含14個立法與政策提案，涉及氣候、能源、土地使用、運輸和稅收領(lǐng)域，涵蓋航空、海運、汽車、建筑等行業(yè)。這些提案相互關(guān)聯(lián)，力求在定價、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和支持措施之間達(dá)成平衡。

其中，有7個提案與航運業(yè)相關(guān)。（見表 1）

表1

這7個提案涉及航運業(yè)的內(nèi)容都有哪些？它們將對航運業(yè)產(chǎn)生什么樣的影響？下一步走向如何？航運業(yè)又該如何應(yīng)對？讓我們帶著這些問題來一探究竟。

歐盟排放交易體系（EU ETS）指令修訂

1、總體情況

歐盟修訂EU ETS指令旨在與其2030年氣候目標(biāo)（減排55%）相匹配，實現(xiàn)2030年ETS覆蓋行業(yè)的GHG排放量比2005減少61%。這主要通過減少配額發(fā)放、強(qiáng)化“市場穩(wěn)定儲備”機(jī)制、進(jìn)一步擴(kuò)大ETS覆蓋范圍等手段來實現(xiàn)。其中，航運業(yè)擬被納入現(xiàn)有ETS，建筑業(yè)和道路運輸業(yè)擬設(shè)立單獨的ETS，運行幾年后評估并入現(xiàn)有ETS的可能性。

2、航運業(yè)納入EU ETS要點

◆ 適用范圍

◎ 5000GT以上船舶（所有船旗）；

◎ 歐盟內(nèi)部航段+歐盟外部航段（從非歐盟港口到歐盟港口或從歐盟港口到非歐盟港口）的50%+?？繗W盟港口期間的CO2排放。

◆ 配額總量

◎ 指令實施后，在EU ETS現(xiàn)有總配額基礎(chǔ)上增加海運配額（約9000萬噸CO2） 。

◎ 配額轉(zhuǎn)讓、清繳和注銷、處罰和登記。

◎ 與其他行業(yè)相同，需購買排放配額。

◆ 過渡期

◎ 設(shè)置三年過渡期（2023-2025年），參與碳市場的航運企業(yè)每年按照其實際排放量的20%、45%、70%的比例清繳碳配額，2026后起需完成100%履約。

例如： 假設(shè)A公司2023年排放100萬噸CO2，只需購買20萬噸CO2配額，2024年同樣排放100萬噸CO2，需購買45萬噸CO2配額，以此類推，2026年須全額購買配額。

◆ 實施流程

與目前的海運MRV條例（2015/757）的實施流程類似，排放監(jiān)測、報告、驗證按經(jīng)修訂的海運MRV條例以及相關(guān)實施條例開展。同時，為適應(yīng)EU ETS，增加了針對性條款，主要包括對航運公司管理當(dāng)局的認(rèn)定、向管理當(dāng)局提交經(jīng)核查的公司累計排放數(shù)據(jù)、對未能清繳足夠配額的公司及旗下船舶采取罰款、驅(qū)逐、禁入、滯留等措施。

3、影響分析

◆ 對IMO立法的影響

全球碳排放交易市場的快速推進(jìn)和歐盟的新立法舉措無疑會加快IMO GHG減排中期措施的審議進(jìn)程，也會更加凸顯碳排放交易在市場機(jī)制中的位置。

◆ 對國際航運業(yè)的影響

EU ETS覆蓋的5000總噸及以上的國際航運船舶約占全球船隊規(guī)模的38%，預(yù)計將有12400～15000艘船舶和2000～2500家公司受到影響，其中50%的公司在第三國。中國、印度、日本、新加坡、韓國、美國、英國等12個國家受到的影響最大。

按照波羅的海航運公會（BIMCO）測算，如果歐盟不發(fā)放免費配額，假設(shè)每噸碳價區(qū)間為25～60歐元，2019年進(jìn)出歐盟的油、散、集三大船型預(yù)計需要支付15～35億歐元費用。按照國際獨立油輪船協(xié)會（INTERTANKO）測算，如果歐盟不發(fā)放免費配額，2019年所有船舶預(yù)計需要支付34億歐元，3771艘油輪需要支付7億歐元，每艘約合20～80萬歐元。

◆ 對我國航運業(yè)的影響

據(jù)MRV首次年報統(tǒng)計，在2018年歐盟水域內(nèi)航行以及進(jìn)出歐盟水域船舶中，中國船東擁有的船舶總噸位占5%，與挪威、丹麥船東總噸位相同，并列第5位；如果加上香港約占8%，與德國持平為第3位。在非歐盟旗國家中，中國排在日本、新加坡之后列第3位，共涉及128家中國航運公司赴歐航線，主要涉及散貨船和集裝箱船運輸。

一旦實施該機(jī)制，將會增加赴歐航線運輸成本和公司的管理成本，進(jìn)而增加我國對歐盟進(jìn)出口的財務(wù)負(fù)擔(dān)，降低市場競爭力。我國到歐盟航線的距離要大于美國、東盟、印度等主要商業(yè)競爭對手的航線距離，同等技術(shù)條件下，碳排放量更高。雖然船舶能效的提高有助于CO2減排，但隨著未來碳價格進(jìn)一步攀升，費用或?qū)⒋蠓黾印?/p>

◆ 對國際貿(mào)易的影響

歐盟委員會已充分考慮到航運公司可能會通過縮短境外航段等方法來減少清繳的配額，因此在立法提案中特別指向了MRV條例的“靠港（port of call）”定義，即僅限于裝卸貨和上下旅客，加油、補(bǔ)給、修理、港口外過駁、躲避惡劣天氣等不被視為“靠港”。

即便如此，航運公司仍有可能通過在歐盟境外增加1次靠港、采取5000GT以下小船轉(zhuǎn)運等方式規(guī)避新規(guī)，甚至調(diào)整航線，從而改變國際貿(mào)易的格局。

歐盟海運燃料（FuelEU Maritime）條例

1、總體情況

全名為《歐洲議會和理事會關(guān)于航運業(yè)使用可再生和低碳燃料及修訂2009/16/EC指令的條例》，屬于新立法提案。按照歐盟委員會交通運輸專員瓦莉安（V?lean）的說法，該立法倡議在航運業(yè)尚屬首次，歐盟是領(lǐng)跑者。

該條例旨在限制抵達(dá)、停留、駛離歐盟成員國港口的船舶使用的能源的溫室氣體（GHG）強(qiáng)度，強(qiáng)制在港船舶使用岸電或零排放技術(shù)，以推動可再生和低碳燃料以及替代能源在歐盟海運領(lǐng)域的使用。

2、條例要點

◆ 適用范圍

適用于5000GT以上船舶（所有船旗），歐盟內(nèi)部航段、歐盟外部航段（從非歐盟港口到歐盟港口或從歐盟港口到非歐盟港口）的50%以及停靠歐盟港口期間的能源使用。

條例針對船用能源的全生命周期GHG排放，包括能源生產(chǎn)、運輸、分配和船上使用的溫室氣體影響，納入的GHG為船舶向大氣中釋放的二氧化碳(CO2)、甲烷(CH4)和氧化亞氮(N2O)。

◆ 船上使用能源要求

以歐盟在后續(xù)立法程序中確定的2020年參考值為基線，船舶使用能源的年平均GHG強(qiáng)度限值按如下比例分階段折減：

- 2025年1月1日起：-2%;

- 2030年1月1日起：-6%;

- 2035年1月1日起：-13%;

- 2040年1月1日起：-26%;

- 2045年1月1日起：-59%;

- 2050年1月1日起：-75%。

條例還規(guī)定，自2030年1月1日起，停靠歐盟成員國港口的集裝箱船和客船所有用能必須來自岸電。停靠時間少于2小時、使用燃料電池、純電動、船上風(fēng)力和太陽能發(fā)電等零排放技術(shù)、無法連接岸電、應(yīng)急等特殊情形除外。自2035年1月1日起，一個報告年內(nèi)由于港口連接設(shè)施不足以及不兼容導(dǎo)致無法連接岸電的例外情形不得超過5次。

◆ 實施流程

總體流程與目前的海運MRV條例（2015/757）類似，但具體內(nèi)容差異較大，主要包括公司記錄的每艘抵達(dá)或駛離成員國管轄港口船舶每段航程的有關(guān)信息、驗證方承擔(dān)計算年均GHG強(qiáng)度、船舶“合規(guī)余額（compliance balance）”、罰款金額等職責(zé)、船舶通過余額轉(zhuǎn)移或聯(lián)合池（pool）方式合規(guī)、簽發(fā)FuelEU符合證書、對未持有效的FuelEU符合證書的船舶采取罰款、驅(qū)逐、禁入、滯留等措施。

◆ 罰金用途

罰款收入擬分配給EU ETS指令框架下的“創(chuàng)新基金”，用于激勵能源部門生產(chǎn)更多的可再生和低碳海運燃料，加快推動港口基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和岸電的部署，并支持歐洲最具創(chuàng)新性的船舶減排技術(shù)的開發(fā)、測試和推廣。

3、影響分析

該條例對IMO立法進(jìn)程、國內(nèi)外航運業(yè)、國際貿(mào)易的影響與EU ETS指令類似。然而，該條例對航運業(yè)的影響在廣度和深度上都將超過EU ETS。

首先，該條例具有創(chuàng)新性，對船用能源全生命周期GHG強(qiáng)度立法在航運業(yè)尚屬首次，或?qū)⒁l(fā)連鎖反應(yīng)。

其次，嚴(yán)格的GHG強(qiáng)度限值和連接岸電要求將影響船東對新造船的選擇，同時還會影響到船用燃料生產(chǎn)和供應(yīng)環(huán)節(jié)，對整個船用能源價值鏈產(chǎn)生顛覆性的深遠(yuǎn)影響。

再次，可能會進(jìn)一步推動航運公司聯(lián)營模式的發(fā)展，通過降低空載航程、提高船舶利用率等手段提升經(jīng)濟(jì)效益，從而改變現(xiàn)有航運業(yè)的運營模式。

此外，該條例與EU ETS指令修訂同時實施需要協(xié)調(diào)MRV實施過程，否則容易出現(xiàn)重復(fù)報送數(shù)據(jù)問題，增加航運公司的管理負(fù)擔(dān)。而且，船上使用能源部分與EU ETS的計算存在重疊，航運公司面臨雙重交費的可能。

關(guān)于建立碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的條例

該條例對航運業(yè)暫無直接影響，主要影響中國出口歐盟的產(chǎn)品，但其對國際貿(mào)易格局和國際航運業(yè)的潛在影響不可忽視。

1、總體情況

歐盟擬推行的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制主要目標(biāo)是確保進(jìn)口產(chǎn)品與本土產(chǎn)品承擔(dān)同等的碳排放成本，避免因歐盟境外國家的氣候目標(biāo)與歐盟不同步而導(dǎo)致碳泄漏，同時逐步替代EU ETS中的免費配額。

2、覆蓋范圍

涵蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領(lǐng)域原材料進(jìn)口產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的直接排放。

3、分階段實施

◎ 2023-2025年為過渡階段，所涵蓋領(lǐng)域的產(chǎn)品僅需履行每季度排放報告義務(wù)，不征收任何費用。

◎ 從2026年開始，進(jìn)口申報者需購買CBAM證書。將對已經(jīng)實施碳定價和碳市場的國家設(shè)置相應(yīng)的免除或抵扣政策。

CBAM證書為電子格式，對應(yīng)產(chǎn)品生成過程中產(chǎn)生的1噸CO2排當(dāng)量，由成員國主管當(dāng)局出售給申報者，價格由歐盟委員會按EU ETS配額的每周平均價計算。申報者每年清繳一次CBAM證書，如果3月31日前無法足額清繳，將實施與EU ETS指令同樣的罰款，同時仍需承擔(dān)清繳義務(wù)。

4、影響分析

目前看來，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制目前最有可能影響到中國出口歐盟的產(chǎn)品為鋼鐵和鋁，涉及上述5類原材料的復(fù)合終端產(chǎn)品（如船舶、汽車、機(jī)械零件、鋁制品等）和其它產(chǎn)品近期不會納入。

按照中金研究所分析，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對中國大陸經(jīng)濟(jì)的總體影響有限：對中歐兩大經(jīng)濟(jì)體GDP的負(fù)面影響分別為0.01%、0.03%；中國大陸總出口將下降0.3%，對歐出口將下降6.9%；從總出口變化來看，中國大陸受沖擊最大的三個行業(yè)依次是機(jī)械設(shè)備、金屬制品、非金屬礦物制品；從對歐出口下降的角度看，受沖擊最大的三個行業(yè)依次是機(jī)械設(shè)備、金屬制品、石油化工。

然而，如果該條例通過實施，短期內(nèi)無疑會產(chǎn)生我國產(chǎn)品國際競爭力減弱、出口貿(mào)易下滑、貿(mào)易轉(zhuǎn)移及出口格局變化、國內(nèi)減排壓力加大、整體產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險增加等影響。為此，中國氣候變化事務(wù)特使解振華和生態(tài)環(huán)境部均對CBAM的有效性、正當(dāng)性、合法性和技術(shù)復(fù)雜性等方面提出質(zhì)疑，認(rèn)為該機(jī)制本質(zhì)上是一種單邊措施，無原則地把氣候問題擴(kuò)大到貿(mào)易領(lǐng)域，既違反WTO規(guī)則，也不符合《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協(xié)定》的原則和要求，特別是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”等原則。

因此，從長遠(yuǎn)看，需要持續(xù)關(guān)注歐盟CBAM的發(fā)展趨勢，包括是否會考慮機(jī)電產(chǎn)品等復(fù)合終端產(chǎn)品。同時，需重點關(guān)注條例中明確提到未來將評估CBAM進(jìn)一步擴(kuò)展到運輸服務(wù)領(lǐng)域的可能性。

其他提案

1、可再生能源指令的修訂

歐盟委員會提出，2030年可再生能源在歐盟能源中的比例從目前的32%提高到40%，所有成員國均需為實現(xiàn)這一目標(biāo)努力，并提出交通運輸、供熱和制冷、建筑和工業(yè)方面的可再生能源占比目標(biāo)。

對于交通運輸業(yè)使用的燃料，該指令修訂提出2030年GHG強(qiáng)度降低13%的目標(biāo)，但重點放在道路運輸上。在航運、航空等難以實現(xiàn)去碳化的部門，歐盟將推動電氣化和可再生能源及其他低碳燃料的進(jìn)一步開發(fā)和使用，包括先進(jìn)的生物燃料、合成液體和氣體燃料以及氫。

相較而言，歐盟海運燃料條例的重點放在推動船舶使用可再生能源的具體措施上，而可再生能源指令則為推動交通運輸業(yè)使用可再生能源設(shè)定了總體的框架和目標(biāo)。

2、能源稅指令的修訂

修訂后的能源稅指令旨在對高污染能源征收比清潔能源更高的稅，以此推進(jìn)清潔能源技術(shù)創(chuàng)新。對航運業(yè)而言，這意味著船用化石燃料不再免稅，但考慮到在歐盟境外購買燃料的風(fēng)險，對歐盟內(nèi)部海運和內(nèi)河航行的客船、漁船和貨船使用的能源將征收較低的稅。

該指令規(guī)定，對于在歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）內(nèi)出售的、用于EEA內(nèi)航行的化石燃料，重燃料油/柴油征稅0.9歐元/吉焦（GJ），LNG/LPG在2033年 前 征 稅0.6歐 元/GJ，2033年起征稅0.9歐元/GJ。對于歐盟境外航行船舶，成員國仍可選擇保留免稅政策或征收歐盟境內(nèi)航行同等水平的稅。此外，可持續(xù)替代燃料應(yīng)在指令生效后至少10年內(nèi)免稅，包括可持續(xù)生物燃料和沼氣、低碳燃料、先進(jìn)的可持續(xù)燃料和沼氣、非生物來源的可再生燃料等。成員國還可對岸電實施免稅政策。

3、替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施指令的修訂

歐盟委員會提議將替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施指令改為條例，目標(biāo)是確保能夠建立覆蓋整個歐洲的替代燃料基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

就船舶而言，該條例規(guī)定了成員國增加岸電、LNG加注、其他替代燃料加注等基礎(chǔ)設(shè)施的目標(biāo)和義務(wù)，與歐盟海運燃料條例形成互補(bǔ)。

4、“市場穩(wěn)定儲備”決議的修訂

歐盟設(shè)立的“市場穩(wěn)定儲備（MSR）”機(jī)制已于2019年1月開始運行，其目的是通過調(diào)節(jié)年度配額拍賣量來保持市場穩(wěn)定。由于EU ETS計劃納入航運業(yè)，MSR的修訂也給予了相應(yīng)考慮，因此對航運業(yè)將產(chǎn)生一定影響，主要體現(xiàn)在碳價方面。

未來走向

歐盟委員會發(fā)布一攬子立法與政策提案后，隨即進(jìn)入了為期8周（7月16日至9月21日）的公開磋商，收到的反饋意見將提供給歐洲議會和歐盟理事會參考。按照正常的立法流程，歐盟委員會、歐洲議會和歐盟理事會將就立法提案展開談判，時間可能長達(dá)2年以上，立法生效時間可能在2023年至2025年之間。

雖然最終法律文本尚未確定，但這些提案是基于歐盟《歐洲綠色協(xié)議》《2030年氣候目標(biāo)計劃》《可持續(xù)和智能交通戰(zhàn)略》等重要文件提出的，且歐盟各機(jī)構(gòu)對于航運業(yè)GHG減排總體方向已達(dá)成共識，不能低估歐盟推進(jìn)航運業(yè)減排立法的決心。加之最近歐盟對IMO的GHG減排進(jìn)程已表現(xiàn)出不滿，通過單邊立法向IMO減排談判施壓并迫使IMO進(jìn)一步提升減排目標(biāo)的可能性加大。因此，業(yè)界有必要高度關(guān)注歐盟的立法進(jìn)展，盡早開展影響評估，提前做好應(yīng)對歐盟區(qū)域性立法的準(zhǔn)備。