探索盤活利用閑置宅基地的新路徑

陳利根　龍開勝　杜焱強

隨著江蘇城鎮(zhèn)化水平不斷提高和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量不斷增加，農(nóng)村宅基地和住房閑置現(xiàn)象較為普遍。近年來，江蘇省積極作為，創(chuàng)新探索農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的有效途徑和政策措施，先后出臺《關(guān)于加強和規(guī)范農(nóng)村宅基地管理工作的通知》《關(guān)于積極開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的意見》等政策文件。2021年1月15日，江蘇省十三屆人大常委會第二十次會議審議通過了《江蘇省土地管理條例》的修訂，在堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，再一次為農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供政策支撐。

我省農(nóng)村閑置宅基地與閑置住宅盤活利用典型模式

江蘇目前宅基地盤活以宅基地置換、宅基地盤活方式自由選擇和貨幣補償這三種手段為主。從地域?qū)嵺`上看，蘇北地區(qū)主要采取以宅基地置換商品房、農(nóng)民公寓房和社保的方式對農(nóng)民閑置宅基地與閑置住房退出的盤活加以補償;蘇中地區(qū)則以文化旅游供地的方式開展鄉(xiāng)村旅游改建項目，充分利用閑置宅基地等建設(shè)用地資源，鼓勵農(nóng)民采取自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等多種方式盤活利用閑置宅基地;蘇南地區(qū)則注重對閑置宅基地盤活后補償標準調(diào)整機制的探索，以“三區(qū)三類”規(guī)劃為引領(lǐng)，圍繞“留、聚、轉(zhuǎn)”三種模式制定引導激勵政策。

宅基地有償退出是指在舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)的過程中，對自愿退出宅基地的農(nóng)民進行貨幣補償，其補償對象包括宅基地及其地上房屋建筑物、構(gòu)筑物。省內(nèi)實踐主要有市場交易與政府主導相結(jié)合和村集體主導兩種模式。市場交易和政府主導相結(jié)合模式主要集中在蘇北地區(qū)，政府聯(lián)動外部企業(yè)資金，對宅基地退出的后續(xù)工作進行招標競拍，由企業(yè)負責宅基地退出后的復(fù)墾等工作，并引進新型農(nóng)業(yè)企業(yè)對復(fù)墾后的土地進行合作開發(fā)，使村民享受更多福利收入。村集體經(jīng)濟組織主導模式主要集中在蘇南和蘇中地區(qū)，即以政府為主要推動力，制定有償退出的補償標準和收回程序，建立政府回購機制，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益轉(zhuǎn)化、土地整治、轉(zhuǎn)換入市等方式，嘗試推進宅基地有償退出，顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)。常州市武進區(qū)結(jié)合宅基地有償退出改革探索出以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主導的土地整治、增減掛鉤工作思路。

從分散到集中的宅基地置換，即以城鄉(xiāng)一體化為發(fā)展要求，以區(qū)域土地總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)村規(guī)劃為依據(jù)，以農(nóng)戶騰退出的宅基地復(fù)墾換取指標并結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為重點，多種形式將分散的農(nóng)村宅基地置換為集中規(guī)劃的城鎮(zhèn)宅基地或集中居住房屋。宅基地選擇權(quán)拍賣模式主要指鎮(zhèn)村居民通過拍賣取得不同等級的宅基地使用權(quán)的方式，把農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)宅基地。政府通過對不同區(qū)位、大小、類型的集體建設(shè)用地進行規(guī)劃分級，以拍賣方式優(yōu)先選擇不同地塊宅基地使用權(quán)。太倉市瀏河鎮(zhèn)新閘行政村內(nèi)的紫薇苑3期是這類拍賣模式的代表。宅基地內(nèi)部置換模式主要分布在城鎮(zhèn)周邊，要求村內(nèi)居民將原有零散的宅基地置換為村內(nèi)規(guī)劃的集中社區(qū)內(nèi)的宅基地。村莊按照化零為整的目標規(guī)劃新型集中社區(qū)，以公平分配方式，鼓勵村民置換宅基地使用權(quán)。瀏河鎮(zhèn)第一經(jīng)濟強村東倉村內(nèi)的東倉小區(qū)是這類置換模式的代表。宅基地跨村置換模式主要集中在遠離城鎮(zhèn)的遠郊地區(qū)，農(nóng)戶通過自身宅基地置換政府統(tǒng)一規(guī)劃的大型集中居住社區(qū)內(nèi)的標準宅基地。

“三權(quán)分置”下適度放活宅基地使用權(quán)，突出宅基地財產(chǎn)權(quán)價值，以出租或入股的方式盤活宅基地。一是以發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游，創(chuàng)新盤活利用機制。此模式主要利用自有宅基地、空余房屋、閑置土地和“四荒地”等資源發(fā)展休閑觀光農(nóng)業(yè)，開發(fā)鄉(xiāng)村民宿、特色農(nóng)莊、主題農(nóng)園等。比如南京市溧水區(qū)“紅色李巷”深入挖掘紅色文化遺址遺跡，打造蘇南“小延安”。二是以放活宅基地使用權(quán)，盤活閑置宅基地。此模式主要是利用閑置宅基地入股，產(chǎn)生經(jīng)濟效益。比如蘇州在推動農(nóng)戶利用閑置宅基地入股方面進行了積極探索，村組織閑置宅基地入股，由村集體統(tǒng)一管理。

農(nóng)村閑置宅基地與閑置住宅盤活利用的主要障礙

一是農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活缺乏充足法律依據(jù)。我國宅基地制度面臨權(quán)利內(nèi)涵不清、權(quán)能關(guān)系不順、權(quán)益保障不足等產(chǎn)權(quán)問題。一方面，按照《民法典》物權(quán)編的規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”，缺乏“處置權(quán)”和“收益權(quán)”的權(quán)能實現(xiàn)。另一方面，農(nóng)村宅基地方面的法制建設(shè)也比較滯后，無法明確界定農(nóng)村閑置宅基地本身，而且宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。更進一步看，一直困擾宅基地管理的突出問題（如一戶多宅、超占超建、未批先建等），也缺乏具體可操作的實施細則。

二是農(nóng)村閑置宅基地與閑置住房盤活利用模式比較單一。各地區(qū)閑置宅基地與閑置住房盤活后的利用需求模式大多是依托增減掛鉤和農(nóng)村土地整治項目。閑置宅基地與閑置住宅盤活利用模式單一化進一步導致全省各地閑置宅基地和閑置住宅多采用出租、轉(zhuǎn)讓等形式流轉(zhuǎn)，且以私下交易、自發(fā)交易為主;加之全省尚未建立規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)機制和流轉(zhuǎn)交易平臺，宅基地流轉(zhuǎn)中介組織匱乏，一旦交易雙方產(chǎn)生糾紛，雙方利益均難以得到保證。除此之外，有效流轉(zhuǎn)交易方式的缺乏使宅基地盤活變資產(chǎn)的渠道無法打通。

三是農(nóng)民退出閑置宅基地和閑置住宅的積極性尚不高。2020年，全省常住人口城鎮(zhèn)化率73.44%。大量農(nóng)村居民定居城鎮(zhèn)，但是留在鄉(xiāng)村的宅基地與房屋依舊閑置，并未進行及時的退出或轉(zhuǎn)讓。由于農(nóng)村居民普遍對自己的土地具有較深厚的情感，也極其重視他們擁有的土地財產(chǎn)，因此對宅基地的保護意識很強，即使在外有住宅，卻還總是懷著一顆“鄉(xiāng)愁”之心。這就導致他們不愿意退出自己的宅基地，或是對于退出的補償期望值較高。然而，不同地方發(fā)展程度不一致，有些地方礙于財政狀況，提供的宅基地補償標準較低，農(nóng)民退出宅基地的意愿不夠強烈，甚至拒絕退出宅基地。

四是農(nóng)村閑置宅基地與閑置住宅盤活區(qū)域差異較大。農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用受到客觀條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等制約，進而呈現(xiàn)區(qū)域差異。一方面，閑置宅基地和住宅盤活易受到客觀條件的制約，例如宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)更適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的郊區(qū)，交通便利，基礎(chǔ)設(shè)施完善，有些地方風景還相當優(yōu)美。由于地理位置、交通和經(jīng)濟情況的差異，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也隨之不同，事實上多在蘇南運行。另一方面，不同的實踐做法產(chǎn)生于一定的背景，具有一定的地域特色和要求，如近郊農(nóng)村土地經(jīng)濟價值高，政府吸引鼓勵退出，政策保障好，農(nóng)民宅基地有償退出積極性高。

探索完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用路徑

首先，加快推進農(nóng)村宅基地確權(quán)登記頒證，健全閑置宅基地信息登記制度。

在宅基地確權(quán)工作中，明確界定閑置宅基地的定義與范圍是關(guān)鍵的一環(huán)。一是成立相關(guān)工作組，逐村、逐組、逐戶、逐地塊排查調(diào)研，建立工作臺賬，逐個落實到村組、到地塊，做到目標明、底數(shù)清，以便主管部門隨時了解農(nóng)村宅基地和住宅的變動與閑置情況。二是要普查農(nóng)村閑置宅基地的數(shù)量、類型，把建房時間、實際占地面積、周邊環(huán)境及房屋現(xiàn)狀等信息進行全面登記、分類管理，建檔存檔。三是構(gòu)建縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村三級閑置宅基地信息資料庫。適時追蹤、完善宅基地的閑置時間、閑置原因、戶主身份、戶主宅基地數(shù)量等基本信息。盡管登記系統(tǒng)很難在短時間內(nèi)建立并完善起來，但這是盤活利用工作中必不可少的環(huán)節(jié)。

其次，允許農(nóng)村宅基地入股、出租、繼承等，促進閑置宅基地的流轉(zhuǎn)與退出。

閑置宅基地與閑置住宅利用改革實踐發(fā)展必須切合當前經(jīng)濟發(fā)展水平和資源稟賦，可總結(jié)和推廣江蘇典型實踐的成功經(jīng)驗。一是地方盡量開辟宅基地退出補償?shù)馁Y金來源，提高村民積極性。二是嘗試新的宅基地退出模式，通過其他方式滿足居民的需求，例如探索“拆遷安置”“指標置換”“資產(chǎn)置換”“貨幣補償”等多種宅基地退出模式，為農(nóng)戶提供多種選擇，并積極培育宅基地流轉(zhuǎn)市場。通過經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地有償使用，聚集宅基地退出所需補償資金。但是應(yīng)當注意的是，閑置宅基地入市一定要做到合法、有序入市。三是適當在一定地域范圍（鎮(zhèn)域或縣域）內(nèi)允許閑置宅基地在不同村莊農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)。有經(jīng)濟能力的村集體可對進城人員的閑置宅基地按市場價格有償收回，若本村長期無新增宅基地計劃，則對其進行復(fù)墾。四是根據(jù)蘇南、蘇中和蘇北的人口規(guī)模、城市化率及經(jīng)濟發(fā)展等因素推動宅基地資源優(yōu)化配置，以實現(xiàn)宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，并建立宅基地使用權(quán)有償收回制度和宅基地復(fù)墾機制。

再者，完善農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用規(guī)劃。

重視規(guī)劃的編制與執(zhí)行，加強各部門統(tǒng)籌，最好由設(shè)區(qū)市政府統(tǒng)籌指導全市閑置宅地基和農(nóng)房盤活利用工作，具體負責部門協(xié)調(diào)、制度頂層設(shè)計、區(qū)縣閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用工作指導與行為規(guī)范。一是將閑置宅基地整合，結(jié)合當?shù)靥赜械淖匀痪坝^，集中開發(fā)農(nóng)業(yè)休閑觀光園，吸引市民前來休閑娛樂;二是農(nóng)戶將閑置宅基地進行裝修，打造農(nóng)家樂或民宿，進行鄉(xiāng)村旅游接待;三是結(jié)合存量宅基地和主導特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)鄉(xiāng)村物流園區(qū)和網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)站等，來盤活閑置宅基地，拉動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展;四是將部分閑置宅基地整合用于基層公共服務(wù)建設(shè)，以此來激活農(nóng)村土地要素、優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)空間、推進美麗田園鄉(xiāng)村建設(shè)、改善農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

再次，完善農(nóng)村閑置宅基地與閑置住宅盤活的保障機制。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展上先行探索，努力完善農(nóng)村閑置宅基地與閑置住宅盤活保障機制，力爭率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。一是促進省內(nèi)融合發(fā)展，真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。從就業(yè)、戶籍、勞動技能、社會保障和住房保障等多層面建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)利保障機制，使其融入城市生產(chǎn)生活，成為真正的市民。二是完善閑置宅基地盤活的資金保障機制。退出宅基地的整治、原宅基地使用權(quán)人的經(jīng)濟補償?shù)染枰罅抠Y金。有必要建立以新增建設(shè)用地使用費、宅基地有償使用費、集體建設(shè)用地指標交易收益等為依托的資金體系，推動宅基地有償退出和整治，確實減少存量宅基地。三是建立宅基地基準地價體系。各地應(yīng)積極探索建立宅基地地價評估體系，具體做法可以參考城鎮(zhèn)地價評估制度，建立定期更新、動態(tài)調(diào)整的宅基地基準地價體系和宅基地基準地價數(shù)據(jù)庫，為閑置宅基地盤活利用及保障農(nóng)民合法土地財產(chǎn)權(quán)益提供直接依據(jù)。四是探索在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成立理事會、監(jiān)事會，發(fā)揮管理和監(jiān)督作用，保障農(nóng)民參與、民主管理的自治權(quán)益。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學金善寶農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展研究院、南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院）

責任編輯：何樂