第一書記制度的優(yōu)化：困境、緣由、策略

韓園園 孔德永

摘要：第一書記作為全面推進鄉(xiāng)村振興與實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動的主力軍，在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要的角色。第一書記制度的運行已經(jīng)取得了初步成效，但在具體工作中，第一書記依舊面臨著諸如阻力多、動力少、能力弱等問題。可從健全第一書記的選任制度、提高第一書記的待遇、完善第一書記的培訓(xùn)體系等方面，優(yōu)化第一書記制度的運行。

關(guān)鍵詞：第一書記；選任制度；鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村治理

中圖分類號：D262.3；F323.8文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2021）08-0097-06

基金項目：2018年國家社科基金項目“新時代農(nóng)民獲得感與鄉(xiāng)村制度供給創(chuàng)新研究”（18BZZ009）。

2015年5月，中共中央組織部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，指出第一書記的主要職責(zé)任務(wù)是建強基層組織、推動精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平。2017年12月，習(xí)近平同志指出：“全面向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟薄弱村黨組織派出第一書記，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和培養(yǎng)鍛煉干部的重要舉措，要建立長效工作機制，切實發(fā)揮作用。”[1]189-1902021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話中指出，“要堅持和完善駐村第一書記和工作隊、東西部協(xié)作、對口支援、社會幫扶等制度”[2]。2021年5月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》，提出了保持第一書記制度連續(xù)性的要求。第一書記在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村治理中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，但是，第一書記制度運轉(zhuǎn)過程中也面臨一些困境。

一、第一書記制度運行中的困境

第一書記制度的運行經(jīng)過三個階段：起始階段，相關(guān)部門選派第一書記駐村幫扶并明確第一書記的工作職責(zé)；中間階段，第一書記為其所駐村提供各項服務(wù)，提升農(nóng)民的獲得感、幸福感與安全感；最終階段，相關(guān)部門召回選派的第一書記并進行第一書記選派的輪換。在運行中，第一書記在農(nóng)村黨支部建設(shè)、組織村民參與鄉(xiāng)村治理、落實黨和國家的各項政策等方面發(fā)揮了重要的作用。但是，第一書記制度運行中仍存在著各種一些問題，集中表現(xiàn)在阻力多、動力少、能力弱等方面。

（一）第一書記開展工作的阻力多

一般來說，駐村第一書記與原有村支部書記的權(quán)責(zé)界限較為模糊。課題組通過對L市60個村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，58個村未對第一書記與原村支部書記的權(quán)責(zé)進行明確的規(guī)定，剩余的2個村莊只是對兩者的權(quán)責(zé)進行了大致的規(guī)定，并未作出詳細的規(guī)定，因此在鄉(xiāng)村治理實踐中第一書記與村支書容易發(fā)生各種沖突。此外，第一書記的在職時間一般為兩年或者三年，在較短的時間內(nèi)難以作出較為長遠的規(guī)劃，即使制定出來的政策也會受農(nóng)村事務(wù)繁瑣等影響，在兩三年之內(nèi)難以將政策落實到位，缺乏實行的力度。很多第一書記在任期之內(nèi)有許多想為農(nóng)民做的事情，卻經(jīng)常因任期已滿，不得不將其規(guī)劃轉(zhuǎn)交于下一任第一書記或者村支書，接任者往往因沒有充分參與規(guī)劃制定、對規(guī)劃不夠了解，導(dǎo)致規(guī)劃難以達到預(yù)期的效果。

受中國傳統(tǒng)社會“官貴民賤”思想的影響，村民眼里的第一書記，是相關(guān)部門選派而來的，是處于高高在上的“管理者”，不是為村民服務(wù)的“服務(wù)員”，還有些村民認為駐村第一書記到村里履職只是晉升的“跳板”，村民因懼怕或不信任，不敢、不愿向第一書記講述自身的真實情況，導(dǎo)致第一書記難以了解農(nóng)民的真實需求，增加了第一書記開展工作的難度。當(dāng)前，農(nóng)村一些地方不良風(fēng)氣盛行，天價彩禮讓人“娶不起”，名目繁多的人情禮金讓人“還不起”。一些地方農(nóng)村出現(xiàn)了“因婚致貧”現(xiàn)象，兒子結(jié)婚成家了，父母親成為貧困戶了[1]134。不合理的村規(guī)民約等各種鄉(xiāng)村治理中的非正式制度，加劇了第一書記治村的難度。

2013年7月，習(xí)近平同志在河北調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實踐活動時的講話中指出，形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題[3]24，第一書記在工作中要應(yīng)對相關(guān)部門的各種考核，“填表式”治理分散了第一書記的工作精力，真正需要做的事情卻受到了形式主義的阻礙。

（二）第一書記開展工作的動力少

動力是激發(fā)主體積極性、主動性與創(chuàng)造性的前提。第一書記在開展工作的過程中，面臨著動力不足的困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.物質(zhì)保障不足

一是農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)較為落后。一般來說，駐村單位的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都不夠完善。很多村莊交通不便，更有部分村莊的水電供應(yīng)問題尚未得到解決，交通難、水電難、上學(xué)難、看病難、通訊難等問題普遍存在。二是物質(zhì)獎勵不足。駐村工作的勞動時間與勞動強度都大幅度增加，待遇卻沒有明顯的提高。第一書記的工資一般由原單位發(fā)放，由于長期駐村，第一書記在原單位的升職、加薪等方面機會也較少。三是政府部門撥付的幫扶資金有待提高。目前，第一書記入駐的村莊一般都在較為偏遠的山區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金遠遠大于政府部門所撥付的資金。資金缺口往往只能通過第一書記的人脈解決，很多時候第一書記還需要“自掏腰包”。

2.精神鼓勵不夠

精神上的鼓勵雖不能代替物質(zhì)上的獎勵，但卻能激發(fā)工作的積極性。第一書記在開展工作的過程中往往缺少精神上的鼓勵。一是第一書記駐村后，原單位領(lǐng)導(dǎo)往往容易忽視對其關(guān)心；部分村干部也將第一書記的工作成績看成是理所當(dāng)然的——工作做得好是應(yīng)該的，做得不好就是第一書記的失誤，或者認為盡職工作只是為了自身的發(fā)展。

（三）第一書記開展工作的能力弱

一般來說，作為上級部門選派的駐村工作人員，第一書記的能力和素質(zhì)都是比較強的。但是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員、村干部等基層工作者相比，有些第一書記還存在以下不足。

1.組織農(nóng)民的能力較弱

1943年11月，毛澤東同志在《組織起來》中指出：“把群眾力量組織起來，這是一種方針?！盵4]9302017年12月，習(xí)近平同志指出，要注重發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動作用，培育各類專業(yè)化市場化服務(wù)組織，提升小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，改善小農(nóng)戶生產(chǎn)設(shè)施條件，提升小農(nóng)戶抗風(fēng)險能力，扶持小農(nóng)戶拓展增收空間，把小農(nóng)生產(chǎn)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道[1]62，只有把農(nóng)民組織起來，形成鄉(xiāng)村建設(shè)的合力，中國鄉(xiāng)村才能走向現(xiàn)代化。第一書記在駐村工作時與農(nóng)民在生活習(xí)慣、語言溝通等方面存在著較大的差距，難以將農(nóng)民組織起來。

2.應(yīng)對駐村事務(wù)的能力不夠強

有些第一書記對入駐村莊的實際情況不夠了解，他們習(xí)慣于機關(guān)科層制管理思維，對農(nóng)村工作的復(fù)雜性估計不足，缺乏處理突發(fā)事件的應(yīng)變能力，有時制定出來的規(guī)章制度不符合實際，缺乏可操作性。

3.與農(nóng)民溝通的能力不強

部分第一書記在開展工作時，對農(nóng)民的思維習(xí)慣、生活方式與語言風(fēng)格等不熟悉，對村莊事務(wù)采取的是“管理”而非“治理”的處理方式。有些第一書記在開展工作的過程中過于注重流程而不在意實效，“門好進、臉好看、話好聽、事難辦”現(xiàn)象屢見不鮮。這種“官小譜大”行為是不作為、不擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)，也是基層官僚主義的新變種。第一書記如果只注重流程主義與痕跡主義，對農(nóng)民擺出高高在上的姿態(tài)，在駐村工作中就很難得到群眾的信任。

二、第一書記制度困境的緣由

第一書記制度的運行受到諸多因素的制約，選人用人制度上的漏洞、待遇不合理以及培訓(xùn)體系不完善等是制度困境的根源。

（一）選任制度存在缺陷

1.官僚主義思想、機關(guān)習(xí)氣嚴(yán)重

官僚主義思想會導(dǎo)致官本位嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，脫離群眾、脫離實際。受官僚主義思想的影響，部分第一書記在工作中往往“拍腦門做決策”，制定出的政策脫離農(nóng)民的真實需求，與鄉(xiāng)村社會實際不相符合，政策在運行中難度和阻力較大。各地選派的第一書記一般都在機關(guān)工作多年，而機關(guān)工作與村莊工作有著諸多不同。如果第一書記只依據(jù)機關(guān)工作經(jīng)驗來決策駐村事務(wù)，往往會導(dǎo)致決策失誤。

2.資源與任務(wù)不匹配

第一書記的資源主要有兩種。一是政策資源。第一書記在工作中一般會有相應(yīng)的政策支持，上級部門也會對第一書記駐村工作撥發(fā)專項基金，這些基金都會為第一書記駐村工作提供強有力的資金保障。二是個人資源。如第一書記的原單位系統(tǒng)、第一書記自身的個人關(guān)系等。在實際工作中，如果第一書記擁有的資源與實際任務(wù)不相匹配，就會影響第一書記駐村工作的實際成效。

3.考核復(fù)雜而繁瑣

第一書記的工作包含基層黨建、為民服務(wù)、鄉(xiāng)村治理建設(shè)等方面，往往涉及多個部門，如縣績效辦、扶貧辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦、環(huán)保辦、交通辦、林業(yè)辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，考核流程復(fù)雜而繁瑣。如果派出單位的領(lǐng)導(dǎo)對第一書記的工作情況了解不夠，哪門考核的針對性就不強，容易流于形式。

（二）工資待遇保障不足

2021年印發(fā)的《關(guān)于向重點鄉(xiāng)村持續(xù)選派駐村第一書記和工作隊的意見》規(guī)定：駐村期間，第一書記和工作隊員原人事關(guān)系、工資和福利待遇不變，不承擔(dān)派出單位工作；（將對第一書記的）考核結(jié)果作為評先評優(yōu)、提拔使用、晉升職級、評定職稱的重要依據(jù)；并要求派出單位給予相應(yīng)的補助和補貼。2021年開始，駐村第一書記制度在補貼標(biāo)準(zhǔn)方面也作出了相應(yīng)的調(diào)整，但在很多地方執(zhí)行落實并不到位。選派單位對駐村單位的實際情況了解不足，考核過程缺乏調(diào)查研究，且部分領(lǐng)導(dǎo)認為第一書記的工作只是為了村莊的發(fā)展，對本單位的發(fā)展起不了作用，沒有為其發(fā)放工資的必要，對其工作的考核難以做到客觀、公正、公平，更不會考慮對第一書記在評先評優(yōu)、提拔使用、晉升職級、評定職稱等方面的特殊照顧。

（三）培訓(xùn)體系不完善

1.上級部門的培訓(xùn)缺乏針對性

基于工作實際，第一書記需要接受建強基層組織、助力鄉(xiāng)村振興、提升為民服務(wù)能力以及完善基層治理等方面的培訓(xùn)，而作為第一書記的上級部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對第一書記的培訓(xùn)目前大多還停留在精神鼓勵與思想教育上，缺乏立足實際、有針對性的培訓(xùn)。

2.原單位的培訓(xùn)不到位

一是任職前的培訓(xùn)不到位。因單位事務(wù)繁多、從任命到任職的周期過短等，原單位很少對第一書記進行任職前的基本技能培訓(xùn)，提前入駐村莊進行工作鍛煉的機會更少。二是任職中的培訓(xùn)不到位。第一書記在任職中因駐村事務(wù)多、與原單位距離遠等原因，與原單位的交集逐步變小，原單位即使有心想對第一書記進行培訓(xùn)，也囿于現(xiàn)實難以實施。三是任期后的培訓(xùn)不到位。選派周期結(jié)束后，原單位可以通過召開學(xué)習(xí)會等方式，讓第一書記感受單位的溫暖，也可以讓下一批選派的第一書記增長經(jīng)驗、增強能力，然而原單位往往忽視了這一程序。

3.社會組織培訓(xùn)不完善

目前，社會組織尚未形成對第一書記進行培訓(xùn)的完善體系，對第一書記進行培訓(xùn)的頻率、時間均遠遠不夠。第一書記成長環(huán)境、社會閱歷、入駐村莊的發(fā)展情況各不相同，培訓(xùn)主體難以對第一書記進行統(tǒng)一而又有差異化的培訓(xùn)。第一書記事務(wù)繁忙、精力有限，個別第一書記對培訓(xùn)只是走走形式、不夠投入。這些都降低了培訓(xùn)主體的積極性。

三、優(yōu)化第一書記制度的策略

要保障第一書記制度的健康有序運行，必須進一步健全選任制度、提高待遇、完善培訓(xùn)。

（一）健全第一書記的選任制度

1.選派制度規(guī)范化

第一書記駐村的根本任務(wù)就是將黨和國家的各項惠農(nóng)富農(nóng)強農(nóng)政策帶給廣大農(nóng)民群眾，帶領(lǐng)農(nóng)民走向共同致富，提升農(nóng)民的獲得感、幸福感與安全感。要堅持以第一書記所駐村的實際情況為出發(fā)點，從所駐村的現(xiàn)實困境及其發(fā)展需求入手，堅持大局意識，選擇出最適合的第一書記。在注重第一書記人品的同時，也關(guān)注第一書記的能力與責(zé)任心，堅持“因村而異”，讓第一書記制度逐步規(guī)范化。

2.適當(dāng)延長任期

可視情況而定，將某些地區(qū)達到第一書記“兩年以上”的任期延長至三至五年，讓第一書記有足夠時間發(fā)揮個人才干，減少因任期太短而導(dǎo)致的短期決策、短視行為，推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

3.簡化考核制度

對第一書記進行考核的主要目的在于激發(fā)其為農(nóng)民服務(wù)的動力，而非紙面上的成績。要兼顧第一書記的黨性教育與業(yè)務(wù)教育，要在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接中提升第一書記的職業(yè)素質(zhì)與服務(wù)能力。第一書記也要正確地自我定位、端正工作態(tài)度，站在農(nóng)民的立場、為農(nóng)民發(fā)聲。

4.建立健全監(jiān)督體系

一是加強上級部門監(jiān)督。上級部門的考核對第一書記的升遷起重要的作用，要加強上級部門對第一書記的監(jiān)督，激發(fā)出他們干事的勁頭，克服形式主義的障礙。二是加強村干部監(jiān)督。與第一書記相比，村干部對村莊的事務(wù)更為熟悉，為保障第一書記的工作順利進行，必須加強村干部對第一書記的監(jiān)督。三是加強派出單位監(jiān)督。派出單位對第一書記的人品、能力等最為了解，加強派出單位對第一書記的監(jiān)督有利于克服第一書記的惰性與慣性思維。四是加強農(nóng)民監(jiān)督。農(nóng)民是第一書記駐村服務(wù)工作的客體，駐村工作好不好農(nóng)民最有發(fā)言權(quán)，加強農(nóng)民對第一書記的監(jiān)督能提升第一書記的工作實效。

（二）提高第一書記的待遇

1.提高物質(zhì)待遇

課題組對50個駐村第一書記進行了調(diào)研，結(jié)果顯示，41個駐村第一書記希望每月多發(fā)1000～1500元的工資，5個駐村第一書記希望每月多發(fā)1500～2000元的工資，4個駐村第一書記希望每月多發(fā)2000元以上的工資。此外，要在評先評優(yōu)、提拔使用、晉升職級、評定職稱等方面優(yōu)先考慮第一書記，激發(fā)第一書記的干事動力。

2.給予鼓勵與表彰

選派單位的領(lǐng)導(dǎo)、上級部門、村干部及農(nóng)民，要對第一書記所做的貢獻、付出的心血進行充分的肯定，激發(fā)第一書記在工作中的主體性。對于表現(xiàn)出色的第一書記，要通過召開表彰大會、制定表彰文件等方式予以表彰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委作為第一書記入的上級黨組織，要在工作、學(xué)習(xí)、生活上給予第一書記充分的支持與關(guān)懷，讓第一書記增強責(zé)任感、獲得感與榮譽感。另外，還可以通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報紙等平臺，宣傳優(yōu)秀第一書記的先進事跡，進一步激發(fā)第一書記的工作動力。

3.建立健全幫扶制度

第一書記的優(yōu)勢在于專業(yè)基礎(chǔ)、理論知識及社會資源等方面，其劣勢在于對村莊事務(wù)不熟悉。因此，要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派第一書記與上級部門選派第一書記之間的聯(lián)幫聯(lián)帶機制?？梢灾付▋?yōu)秀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員向鄉(xiāng)鎮(zhèn)選派的第一書記傳授工作經(jīng)驗，幫助他們更快地融入駐村工作中。

（三）加強第一書記的培訓(xùn)

1.上級部門加強培訓(xùn)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為第一書記的上級部門，要承擔(dān)起對第一書記培訓(xùn)的責(zé)任，著重開展“三農(nóng)”政策、鄉(xiāng)村文化習(xí)俗、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技的運用等方面的培訓(xùn)。

2.原單位加強培訓(xùn)

原單位要在第一書記選派前、選派中以及選派后的各個環(huán)節(jié)加強對第一書記的培訓(xùn)，做到全過程、全方位的培訓(xùn)，實現(xiàn)培訓(xùn)內(nèi)容因人而異。

3.發(fā)揮社會組織作用

政府、企業(yè)等要加強對第一書記培訓(xùn)的政策幫扶與資金支持，要建立健全公益性的社會培訓(xùn)機制，實現(xiàn)社會組織對第一書記的技能培訓(xùn)無處不在，隨時隨地解決第一書記在實踐中遇到的問題，并在跑業(yè)務(wù)、拉投資等方面為第一書記給予支持。

4.加強對村民的培訓(xùn)

村民是第一書記服務(wù)的對象，要通過培訓(xùn)，加強村民對第一書記工作的理解、支持與認可，引導(dǎo)村民學(xué)習(xí)智能手機與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，讓第一書記的工作更容易開展。

5.增強學(xué)習(xí)主動性

第一書記提升工作能力的關(guān)鍵在于激發(fā)自身的內(nèi)驅(qū)力。因此，第一書記要在加強自身黨性修養(yǎng)的同時，提升對工作內(nèi)在的認同感，通過外在力量的培訓(xùn)激發(fā)內(nèi)生動力，通過各種交流平臺分享自己在建強基層組織、助力鄉(xiāng)村振興、完善為民服務(wù)以及基層治理等方面的工作經(jīng)驗，增強其他第一書記扎根鄉(xiāng)村、服務(wù)農(nóng)民的工作熱情與工作激情。

第一書記制度作為連接城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶，為年輕干部的“墩苗”成長提供了平臺，在促進城鄉(xiāng)一體化中的作用舉足輕重。全面推進鄉(xiāng)村振興，要持續(xù)加強第一書記制度的常態(tài)化建設(shè)，進一步完善第一書記制度的政策體系、工作體系與制度體系，切實為第一書記“放權(quán)賦能”，為其提供干事創(chuàng)業(yè)的發(fā)展平臺。要堅決反對形式主義，建立健全第一書記容錯糾錯機制，進一步減輕第一書記的工作壓力，提高第一書記生活上的待遇，讓第一書記“安下心、留得住”。如此，才能為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供強有力的人才支撐。

參考文獻：

[1]中共中央黨史和文獻研究院.習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”工作論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2019.

[2]習(xí)近平.在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話[N].人民日報，2021-02-26.

[3]中共中央黨史和文獻研究院.習(xí)近平關(guān)于力戒形式主義官僚主義重要論述摘編[M].北京：中央文獻出版社，2020.

[4]毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

責(zé)任編輯：常驍