區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策：企業(yè)的機遇與挑戰(zhàn)

虞衛(wèi)東

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議》提出：“堅持實施區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系?！钡谝淮螝w納總結(jié)了中國區(qū)域發(fā)展的幾大戰(zhàn)略，并進一步提出了中國未來區(qū)域發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)。對于中國這樣一個地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中大國來說，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略是最重要的國家戰(zhàn)略之一。區(qū)域發(fā)展政策是發(fā)展戰(zhàn)略的實施措施。對于企業(yè)來說，面臨新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、中國的五大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略

1.區(qū)域梯度發(fā)展戰(zhàn)略。中國東中西地區(qū)之間存在著明顯差距，不可能齊頭并進，發(fā)展必然會有先后之分。20世紀80年代初，鄧小平提出“兩個大局”的思想：“沿海地區(qū)要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來，從而帶動內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個事關(guān)大局的問題。內(nèi)地要顧全這個大局。反過來，發(fā)展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”實踐證明，這是非常重要和正確的戰(zhàn)略決策?，F(xiàn)在，中國區(qū)域發(fā)展正呈現(xiàn)出梯度跨越“中等收入陷阱”的新格局。一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人均生產(chǎn)總值已經(jīng)跨越了中等收入階段，進入人均1.25萬美元以上的高收入水平。中國區(qū)域發(fā)展正由點到線到面，先后跨越“中等收入陷阱”，由局部跨越到大部跨越再到整體跨越，進入高收入發(fā)展水平，這是符合中國國情的現(xiàn)實發(fā)展路徑。預(yù)計“十四五”期間，大約在2023年，中國的人均GDP可以達到1.3萬美元以上，跨越“中等收入陷阱”，進入高收入國家的最低門檻。

2.統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。中國發(fā)展有一個重要原則，就是要充分調(diào)動“兩個積極性”，一個是中央的積極性，另一個是地方的積極性。中央鼓勵和支持各地區(qū)加快發(fā)展，逐步縮小區(qū)域發(fā)展差距。在東部地區(qū)率先發(fā)展的基礎(chǔ)上，2000年國家開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，2003年開始實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略，2006年開始實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略。國家加大對中西部地區(qū)發(fā)展的支持力度，特別是結(jié)合實施國家脫貧攻堅行動計劃，重點支持老少偏窮地區(qū)加快發(fā)展。2020年中國將全面建成小康社會，完成脫貧攻堅任務(wù)，歷史性地消除絕對貧困問題。

3.主體功能區(qū)戰(zhàn)略。2011年開始，國家實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，將國土空間按開發(fā)方式劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四種類型，對不同類型實行不同的空間開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局、人口集聚、生態(tài)環(huán)保、財政和投資等政策。在此基礎(chǔ)上，中國設(shè)立各種類型的自然保護區(qū)共計2750個，總面積占到國土面積的18%，全國森林覆蓋率達到23%。其中，設(shè)立國家級自然保護區(qū)474個，設(shè)立三江源、祁連山、大熊貓、東北虎保護等10多處國家公園。要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局?？梢哉f，中國實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略取得了重要進展，推動了生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

4.區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略。概括起來就是“四三二一”戰(zhàn)略決策，即“四大板塊+三大城市群+兩大經(jīng)濟帶+‘一帶一路”。在提出西部大開發(fā)、東北振興、中部地區(qū)崛起、東部率先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進一步實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)，以及長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等重大戰(zhàn)略，實施連接國內(nèi)外的“一帶一路”對外開放重大決策。這些區(qū)域發(fā)展的重大戰(zhàn)略決策，構(gòu)成了中國區(qū)域發(fā)展的大框架，對于引領(lǐng)和促進全國經(jīng)濟發(fā)展具有重大戰(zhàn)略意義。

5.新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。2014年3月，中國正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，并開展綜合試點工作。新型城鎮(zhèn)化堅持以人為核心，促進產(chǎn)城融合、節(jié)約集約、生態(tài)環(huán)保、和諧宜居。深入推進戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，重點解決3個1億人的問題，即1億農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)問題，1億人居住的城中村和棚戶區(qū)改造問題，1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化問題。以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，發(fā)揮中心城市和城市群的綜合帶動作用，打造新的高水平高質(zhì)量經(jīng)濟增長極。

二、中國的四大區(qū)域發(fā)展政策

1.區(qū)域發(fā)展先行先試政策。先行先試是中國改革開放的一條重要成功經(jīng)驗。從改革開放初期設(shè)立5個經(jīng)濟特區(qū)、14個沿海開放城市，到在各地設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，直到近年來先后設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)、海南自由貿(mào)易港、跨境電商綜合試驗區(qū)、服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點城市、“雙創(chuàng)”示范城市等，這些做法就是要在一些地方先行先試，探索積累經(jīng)驗，然后在全國復(fù)制推廣、全面鋪開。2020年10月14日，中央召開深圳特區(qū)建立40周年慶祝大會，深圳成為中國改革開放先行先試取得輝煌成就的一個突出代表。2019年深圳經(jīng)濟總量超過香港，人均地區(qū)生產(chǎn)總值超過臺灣，財政收入也超過臺灣，國際專利申請量超過德國、韓國，深圳被稱為“中國硅谷”“世界創(chuàng)新之都”。中央提出要在深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)，就是要讓深圳在改革開放中繼續(xù)走在全國前列，努力創(chuàng)建社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例。

2.中央財政轉(zhuǎn)移支付和稅收優(yōu)惠政策。1994年中國實行分稅制改革，近年來全面推行營業(yè)稅改征增值稅，這是中央與地方財政劃分的兩次重大調(diào)整。目前，中國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為20%左右，中央財政收入占到全國財政收入的43.5%，地方財政收入占到全國財政收入的56.5%。與此同時，中央財政支出僅占全國財政支出的32%，而對地方轉(zhuǎn)移支付為74415億元，占到中央財政支出的68%。從地方財政收入來看，地方本級收入占57.6%，中央轉(zhuǎn)移支付占到42.4%?，F(xiàn)在財政凈上繳的省份只有8個，從多到少依次為：廣東、上海、北京、江蘇、浙江、山東、天津、福建;其他23個省份都是中央凈轉(zhuǎn)移支付的省份。特別是在一些西部地區(qū)，中央財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)占到了大頭，如西藏財政支出中90%由中央轉(zhuǎn)移支付。中國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，對西部地區(qū)實行一項重大稅收優(yōu)惠政策，就是企業(yè)所得稅由25%降低為15%，鼓勵國內(nèi)外企業(yè)到西部地區(qū)投資。這些財政稅收政策，對支持中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的制度優(yōu)勢，這是其他許多國家做不到的。

3.地區(qū)協(xié)作和對口支援政策。國家開展東中西地區(qū)協(xié)作，國家部委、中央企業(yè)和東中部地區(qū)對口支援西部貧困地區(qū)，特別是支援西藏和四省藏區(qū)、新疆地區(qū)發(fā)展，派遣干部援藏、援疆，重點支援當(dāng)?shù)亟煌ㄋ姷然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，學(xué)校和醫(yī)院建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)等，并且支援地區(qū)每年援助資金按當(dāng)?shù)刎斦杖胍欢ū壤才?。這充分體現(xiàn)了全國一盤棋和各地區(qū)團結(jié)協(xié)作的互助精神，也是中國區(qū)域發(fā)展政策的一項創(chuàng)舉?，F(xiàn)在西部地區(qū)的城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了巨大變化，交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施、學(xué)院、醫(yī)院、居民住房等都煥然一新，正在逐步趕上甚至在一些方面超過內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展水平。

4.跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策。國家制定實施了一系列跨區(qū)域、跨流域發(fā)展政策措施，出臺實施了一些重大舉措，包括推進京津冀協(xié)同發(fā)展，疏解北京非首都功能，建設(shè)雄安新區(qū)，推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等。這些都是需要在中央層面協(xié)調(diào)推進的跨區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，出臺實施相應(yīng)的區(qū)域發(fā)展政策。為了統(tǒng)籌推進大江大河流域上中下游發(fā)展，特別是推進生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，國家也在探索實行區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償政策。

三、企業(yè)發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)

從一個以企業(yè)為主體的“區(qū)域政策—企業(yè)行為—經(jīng)濟效應(yīng)”分析視角，根據(jù)區(qū)域政策運行的異質(zhì)性和有效性，識別其影響企業(yè)投資選址、產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟增長的路徑與機制。經(jīng)過實證研究，發(fā)現(xiàn)開發(fā)區(qū)通過溢出效應(yīng)顯著提高了周邊企業(yè)的全要素生產(chǎn)率，這一溢出效應(yīng)具有距離敏感性和密度敏感性。在此基礎(chǔ)上，解決了省級開發(fā)區(qū)政策的“效率悖論”現(xiàn)象。從表象上看，省級開發(fā)區(qū)似乎存在明顯的效率“洼地”現(xiàn)象，但實際上，由于省級開發(fā)區(qū)能“因地制宜”地與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展相融合，其溢出效應(yīng)的空間衰減比國家級開發(fā)區(qū)更慢。這為中國的區(qū)域政策究竟是“示范”還是“援助”的“效率之爭”提供了全新而可靠的證據(jù)。實施和優(yōu)化區(qū)域政策，能夠明顯改善企業(yè)的資源配置情況。其中“新設(shè)”國家級開發(fā)區(qū)的促進效果更明顯。此外，2003年的清理整頓行動，緩解了中國開發(fā)區(qū)“過多過密”的現(xiàn)象，通過“疏花疏果”增強了開發(fā)區(qū)對周邊企業(yè)的溢出效應(yīng)。在區(qū)域政策的貿(mào)易效應(yīng)與“生產(chǎn)率悖論”之間，單純的“圈羊”政策不利于發(fā)揮溢出機制，而“生產(chǎn)率悖論”產(chǎn)生的重要原因在于補貼降低了加工貿(mào)易企業(yè)的實際生產(chǎn)成本，產(chǎn)生了超過“出口臨界值”的名義生產(chǎn)率。港口腹地的輻射強度也存在空間衰減現(xiàn)象，且不同水系的港口溢出水平存在明顯差異。中央放權(quán)港口歸地方管理以后，地方政府在區(qū)域政策制定上的靈活度和主動性被充分調(diào)動起來。2001年后，腹地的綜合發(fā)展水平和輻射能力均得到加強。不可否認，區(qū)域政策能夠通過生產(chǎn)性溢出對受援地經(jīng)濟起到積極作用。不過，“政策落差”勢必伴隨著政策競爭，那些尚未享受到政策紅利的地區(qū)會動用所有手段爭奪資源，甚至不惜加劇地方債等問題。因此，區(qū)域政策的制定必須與受援地的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)或市場掛鉤，避免產(chǎn)生企業(yè)為謀取“政策租金”而扎堆的偽集聚現(xiàn)象。

一個地方要發(fā)展得好，就必須大力深化改革開放，優(yōu)化營商環(huán)境，加快創(chuàng)新發(fā)展，不斷增強發(fā)展新動能，這是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的根本所在。中小企業(yè)是經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量，增強中小企業(yè)的創(chuàng)新能力，是推進區(qū)域繁榮的重大戰(zhàn)略任務(wù)。系統(tǒng)研究中小企業(yè)創(chuàng)新活動發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題及其原因，廣泛吸收國際先進經(jīng)驗，提出通過健全區(qū)域科技系統(tǒng)創(chuàng)新政策支持體系、區(qū)域微觀系統(tǒng)創(chuàng)新政策支持體系、區(qū)域宏觀系統(tǒng)創(chuàng)新政策支持體系，并使它們有機聯(lián)結(jié)成一個區(qū)域政策支持體系融合機制整體，共同促進中小企業(yè)的創(chuàng)新活動。

（作者單位：上海社會科學(xué)院國際問題研究所）