新發(fā)展格局下上海都市圈新城綜合交通體系發(fā)展的若干思考

孫勁宇，彭秀秀，陳志建

深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計研究中心股份有限公司

0 引 言

《 上海市城市總體規(guī)劃（2 0 1 7—2 0 3 5 年）》（簡稱“2035總規(guī)”）提出上海主動融入長三角區(qū)域協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈，充分發(fā)揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，引領(lǐng)長三角城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展[1]。都市圈是一種特殊的地域空間組織形式[2]，是經(jīng)濟、政治、文化和社會共同作用的結(jié)果，也是上海作為全球城市突破行政邊界限制構(gòu)建新型城鎮(zhèn)、引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的基本空間尺度。

此外，在十四五開局之年，上海提出加快構(gòu)建“中心輻射、兩翼齊飛、新城發(fā)力、南北轉(zhuǎn)型”的空間新格局，促進市域發(fā)展格局重塑和整體優(yōu)化[3]。其中嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯“五個新城”被賦予了新的歷史使命，要按照“獨立的綜合性節(jié)點城市”的要求，著力打造上海未來發(fā)展戰(zhàn)略空間和重要增長極。“新城”對上海而言并不是個新詞，在長三角一體化及上海大都市圈構(gòu)建的新發(fā)展格局下，其作為獨立的綜合性節(jié)點城市有何新內(nèi)涵，其交通發(fā)展要求與以往相比有何不同，應(yīng)如何考慮其綜合交通體系的構(gòu)建，是值得進一步研究和思考的問題。

1 上海新城的定位演變

回顧上海歷次城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，上海市郊空間發(fā)展構(gòu)想雖幾經(jīng)調(diào)整，“新城建設(shè)”始終是主旋律。自新中國成立以來，上海的新城發(fā)展存在三個階段，總體上經(jīng)歷了從衛(wèi)星城、郊區(qū)新城到“都市圈新城”（獨立的綜合性節(jié)點城市）的定位演變。

1.1 第一階段：1949～2000年的衛(wèi)星城市

圖1 1952年上海市郊區(qū)

圖2 1958年上海市郊區(qū)

圖3 1959年上海城市總體規(guī)劃

圖4 1986年上海衛(wèi)星城規(guī)劃

解放初上海市轄區(qū)面積僅有606.18平方公里，1958年國務(wù)院批準(zhǔn)將江蘇省所轄的寶山、嘉定、松江、崇明等10個縣陸續(xù)劃歸上海市，上海市面積擴展到6 185平方公里，擴大了十倍。

伴隨著面積快速擴大，上海城市規(guī)劃開始研究主城與外部城市的關(guān)系。立足于中心城功能疏解，1959年版和1986年版的上海城市規(guī)劃提出有計劃地建設(shè)衛(wèi)星城，其功能主要是承接主城的人口疏散和產(chǎn)業(yè)功能疏散。

在此階段，衛(wèi)星城主要是作為主城的配套服務(wù)功能規(guī)劃建設(shè)，并非獨立城市，功能單一且嚴(yán)重依賴于主城，因此，衛(wèi)星城更多扮演的是“臥城”角色，導(dǎo)致人口流動呈現(xiàn)“鐘擺現(xiàn)象”，內(nèi)部交通壓力較大。對外通道方面，上海的高速公路、高速鐵路均未建成，區(qū)域交通大通道尚未成型。

1.2 第二階段：2001～2020年的郊區(qū)新城

2001年獲批的《上海市城市總體規(guī)劃(1999—2020)》（簡稱“99總規(guī)”）提出郊區(qū)建設(shè)反磁力中心的規(guī)劃思路，主要目的在于解決職住平衡的基礎(chǔ)上，在郊區(qū)培育新增長點，打造相對獨立、功能完善、各具特色的中等規(guī)模城市，并首次提出“新城”的概念，規(guī)劃了11個新城，并確立了“中心城—新城—中心鎮(zhèn)—一般鎮(zhèn)”四級城鎮(zhèn)體系。

在此理念指導(dǎo)下，“十五”期間上海啟動了郊區(qū)“一城九鎮(zhèn)”試點城鎮(zhèn)建設(shè)，“十一五”期間提出市域“1966”城鎮(zhèn)體系（規(guī)劃9個新城），歷經(jīng)數(shù)輪五年規(guī)劃的實踐探索，通過不停地調(diào)整其城鎮(zhèn)空間布局，逐步減少新城數(shù)量，并最終形成目前“5大新城”的空間格局[5]。

圖5 上海新城建設(shè)規(guī)劃思路的調(diào)整歷程

在此階段，區(qū)域交通迎來快速發(fā)展，2000年年底G2京滬高速全線通車，2007年G15上海段（嘉金高速公路）建成，2010年G60滬昆高速全線通車；鐵路方面，2010年前后，滬寧鐵路和京滬高鐵先后建成通車。隨著上海對外交通軸的基本形成，對新城的規(guī)劃建設(shè)要求開始向綜合性轉(zhuǎn)變，并從區(qū)域網(wǎng)絡(luò)層面逐步建立起通道上的“節(jié)點城市”概念。但由于全市建設(shè)重心仍在中心城區(qū)，實際上新城建設(shè)成效與目標(biāo)要求仍有一定差距，郊區(qū)新城主要還是作為中心城市的輔助功能區(qū)域，承擔(dān)著城市轉(zhuǎn)移人口（主要是因中心城區(qū)舊改）的配套社會服務(wù)，因此表現(xiàn)出來的是大型居住區(qū)的建設(shè)。

1.3 第三階段：2021～2035年的都市圈獨立新城

2 0 3 5 總規(guī)中，上海明確了五大新城“長三角城市群中具有輻射帶動能力的綜合性節(jié)點城市”的定位。面向“十四五”，上海對新城的定位進一步升級：首提“獨立”，定位獨立的綜合性節(jié)點城市，并按“產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利”的要求規(guī)劃建設(shè)[3]。

新城的“獨立性“是指五個新城就是五個獨立的城市，是與中心城區(qū)并駕齊驅(qū)的城市，不再作為主城區(qū)的依附，其具有一定規(guī)模（包括經(jīng)濟規(guī)模、人口規(guī)模），并包括生活、商務(wù)、教育、醫(yī)療等一整套完整的城市功能設(shè)施。

自此，上海新城建設(shè)進入“都市圈新城”階段，五大新城將成為上海輻射帶動長三角城市群的重要支撐點，作為上海都市圈向外的第一圈層，起到銜接內(nèi)外圈層、擴大輻射范圍的作用，能夠獨立與上海周邊城市進行流量交互和協(xié)同發(fā)展。

2 都市圈新城的交通發(fā)展要求

根據(jù)行政區(qū)劃和城市功能，都市圈所形成的城市群大體可以劃分為兩類，一級城市是具有強輻射帶動功能的高首位度核心城市，對于上海大都市圈，就是承擔(dān)全球城市綜合功能的上海市主城區(qū)（中心城）；二級城市是與核心城市空間位置相近，形成功能互補、相互依存的多個功能性節(jié)點城市，對應(yīng)到上海大都市圈，主要是臨滬地級及以上城市和上海市行政區(qū)內(nèi)的五大新城。對于二級功能的城市而言，其城市交通既具有自身相對獨立性，內(nèi)部交通出行占據(jù)主導(dǎo)地位，又與核心城市間有不同于一般城市間的交通強度，承接核心城市的功能輻射和交通外溢[6]。

都市圈五大新城在交通發(fā)展方面需要重點研究兩個問題：一個是對外交通，既要處理好與中心城的關(guān)系，也要充分發(fā)揮對周邊城市的輻射功能；另一個是內(nèi)部交通，需要有與綜合功能相適應(yīng)、發(fā)展品質(zhì)相匹配的新城內(nèi)部完善的交通體系。有別于過去的“衛(wèi)星城”和“郊區(qū)新城”，“獨立的綜合性節(jié)點城市”首先著眼于功能的發(fā)揮，以相對“獨立城市”的身份參與長三角城市競合，區(qū)域輻射功能增強，對外交通格局從與中心城方向聯(lián)系為主逐步向網(wǎng)絡(luò)化溝通轉(zhuǎn)變，以樞紐支撐帶動實現(xiàn)內(nèi)外良好銜接的需求顯得尤為迫切。同時，隨著未來新城綜合功能的逐步完善和提升，新城人口將大幅增加，內(nèi)部出行需求也將顯著增長，要求高起點高標(biāo)準(zhǔn)營造內(nèi)部高品質(zhì)生活，構(gòu)建集約化交通模式，打造綠色便捷的內(nèi)部交通體系和高效的交通治理體系[7]。

3 都市圈新城綜合交通體系的發(fā)展思路

3.1 突出樞紐錨固效能

一是強化樞紐對城市功能的支撐能力。新城需要從原來依托中心城內(nèi)部的大型樞紐實現(xiàn)對外交通，轉(zhuǎn)變?yōu)閷ψ陨韮?nèi)部樞紐功能的提升，進一步強化和發(fā)揮其作為獨立城市的自主完善的對外交通聯(lián)系職能，錨固都市圈交通網(wǎng)絡(luò)節(jié)點，加強新城作為節(jié)點城市的交通輻射和吸引能力，并實現(xiàn)內(nèi)外交通的便捷高效換乘；二是促進樞紐“站城融合、站城一體”。擴充樞紐與功能的空間界面，實現(xiàn)交通樞紐、經(jīng)濟中心、公共活動中心等多種功能的混合疊加，以樞紐為載體塑造成為地區(qū)公共活動中心。

3.2 公共交通融合發(fā)展

一是對外構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)完善的軌道交通體系。獨立新城要銜接上海都市圈以及面向長三角城市群，成為節(jié)點城市“打通”長三角的重要環(huán)節(jié)，需要加強鐵路對新城的服務(wù)功能，提升各個新城與長三角城市的城際軌道交通服務(wù)，強化與門戶樞紐、重點地區(qū)以及新城之間的快速聯(lián)系能力；另外要優(yōu)化市域軌道交通布局，改變目前以中心城區(qū)為中心向周邊放射狀擴散的軌道交通格局，構(gòu)建以五大新城為次級交通樞紐節(jié)點的網(wǎng)絡(luò)狀軌道交通體系。二是對內(nèi)構(gòu)筑相對獨立的骨干公共交通體系。銜接上海市軌道交通“市域線、市區(qū)線、局域線”的規(guī)劃層次，大力發(fā)展適合百萬人口規(guī)模城市的中運量公共交通，為區(qū)域重要交通走廊提供有競爭力的服務(wù)。

3.3 道路設(shè)施提質(zhì)增效

一是推進骨干路網(wǎng)“有機生長”。優(yōu)化新城對外骨干道路，合理規(guī)劃完善骨干路網(wǎng)，通過新建、改造、抬升以及增設(shè)或改造高快速路節(jié)點的形式，為新城開發(fā)提升路網(wǎng)承載力。二是提升新城路網(wǎng)通行效率。結(jié)合新開發(fā)地區(qū)建設(shè)、老片區(qū)整治改善和城市更新，持續(xù)優(yōu)化新城內(nèi)部路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，推進區(qū)區(qū)對接道路和斷頭路貫通，增加街坊內(nèi)部公共通道。三是持續(xù)開展設(shè)施挖潛。依托大數(shù)據(jù)分析路網(wǎng)的時空擁堵變化特征，實施精細化交通組織與節(jié)點改善等緩擁堵措施，精準(zhǔn)施策，提升交通設(shè)施能級。四是推動道路智慧化建設(shè)。以提升道路建設(shè)、養(yǎng)護、管理和服務(wù)水平為目標(biāo)，在新城試點研究建設(shè)新一代全息感知和智能管控的智慧道路。

3.4 加強公交基礎(chǔ)建設(shè)

一是完善公交專用道設(shè)置。連接現(xiàn)有公交專用道網(wǎng)絡(luò)中的“斷點”，探索多樣化公交路權(quán)優(yōu)先形式，提高公交專用道網(wǎng)絡(luò)效益和系統(tǒng)運營可靠性。二是推進場站設(shè)施升級。圍繞精細化治理理念開展公交樞紐、首末站“微樞紐”建設(shè)和“微更新”改造，完善場站功能設(shè)施配置，優(yōu)化平面組織，統(tǒng)一換乘導(dǎo)引標(biāo)識。三是鼓勵場站綜合開發(fā)。探索新的土地供應(yīng)方式與場站開發(fā)模式，完善公交的反哺機制和造血功能。四是提升“智慧友好”的出行服務(wù)。推動公交出行服務(wù)智慧化，推進新城公交電子站牌建設(shè)，完善公交精準(zhǔn)化信息服務(wù)設(shè)施，不斷提高公交實時到站信息預(yù)報的準(zhǔn)確度。

3.5 慢行空間立體煥活

圖6 多層次軌道融合構(gòu)建

圖7 公交場站建設(shè)模式發(fā)展趨勢

結(jié)合新城景觀風(fēng)貌、功能活動區(qū)等構(gòu)建各具特色的高品質(zhì)慢行交通系統(tǒng)，提升新城內(nèi)部交通服務(wù)品質(zhì)。一是實現(xiàn)“多層次、有特色”的立體網(wǎng)絡(luò)。新城內(nèi)的再開發(fā)和整治改善地區(qū)可推進空中連廊，地下步行道等慢行立體網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，串聯(lián)大型商務(wù)、商業(yè)、辦公中心，增加公共空間，打造通暢高效的慢行貫通體系。二是打造“會呼吸、有溫度”的安全街區(qū)。保護地區(qū)可打造小街區(qū)密路網(wǎng)的示范區(qū)，推動發(fā)展開放便捷、尺度適宜、鄰里和諧的生活街區(qū)。鼓勵基于兒童視角在人行道與退界空間融入趣味化設(shè)計，形成豐富有趣、激發(fā)兒童興趣的出行空間。三是提升“可漫步、有活力”人文環(huán)境。重構(gòu)街道交通空間，落實道路穩(wěn)靜化措施，形成精細化人性化的慢行空間體驗，結(jié)合各新城歷史文化特色特點，打造歷史人文活力街區(qū)。

3.6 停車治理未雨綢繆

一是動靜平衡，促進停車設(shè)施有序建設(shè)。嚴(yán)格控制擁堵區(qū)域道路停車場設(shè)置范圍和規(guī)模，重點針對住宅小區(qū)夜間停車需求和醫(yī)院、公共服務(wù)機構(gòu)、商業(yè)街區(qū)等臨時停車需求，有效發(fā)揮時段性道路停車作用。充分利用新地區(qū)建設(shè)和老地區(qū)城市更新的契機，實現(xiàn)配送卸貨車輛全部進地塊。二是提升停車經(jīng)營服務(wù)，推廣應(yīng)用智能化管理模式。構(gòu)建新城公共停車信息管理平臺，統(tǒng)籌實現(xiàn)對各類停車資源“協(xié)同處置、智慧監(jiān)管”的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，著重促進提高停車資源利用效率，并鼓勵創(chuàng)建智慧停車庫。

3.7 數(shù)字賦能品質(zhì)出行

一是推進“智慧+”數(shù)字化新基建。推進道路設(shè)施感知網(wǎng)絡(luò)、智能路側(cè)設(shè)備與車用無線通信網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施的建設(shè)，逐步實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施全要素、數(shù)字化信息感知，形成高效協(xié)同的智慧高速、人文活力的智慧街區(qū)、多元融合的智慧樞紐。二是打造提升幸福感的“全出行鏈”服務(wù)新生態(tài)。加快構(gòu)建全鏈條、一站式的完整出行服務(wù)體系，推動MaaS頂層設(shè)計工作，優(yōu)化整合全方式出行信息資源，創(chuàng)新城際MaaS服務(wù)模式，實現(xiàn)城市內(nèi)部、城市內(nèi)外、城市之間出行高品質(zhì)服務(wù)。

3.8 交通管理協(xié)同高效

一是創(chuàng)新軌道交通管理體制機制。統(tǒng)籌推進軌道交通一體化規(guī)劃、建設(shè)、運營。探索市域鐵路投資建設(shè)運營機制體制，推進軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)時序、合作模式、路網(wǎng)聯(lián)通、運營管理等協(xié)調(diào)統(tǒng)一。二是創(chuàng)新站城一體樞紐建設(shè)運營機制。研究統(tǒng)籌客運樞紐規(guī)劃、建設(shè)、運營全周期和運輸服務(wù)全過程機制體制，建立健全樞紐與周邊區(qū)域協(xié)同發(fā)展體制機制，打造樞紐經(jīng)濟區(qū)。三是交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新。運用多元化投融資手段，統(tǒng)籌投融資與建設(shè)、運營、管理關(guān)系。

圖8 立體空中連廊示意

4 結(jié) 語

上海新城規(guī)劃建設(shè)歷經(jīng)幾十年的實踐探索和三個階段的迭代升級，在如今新時代經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和長三角一體化的宏觀戰(zhàn)略背景下，被賦予了新的歷史使命和要求，作為上海對外輻射第一圈層的都市圈新城，以打造“獨立的綜合性節(jié)點城市”為目標(biāo)，成為上海輻射帶動長三角城市群的重要支撐點。交通系統(tǒng)對新城的建設(shè)發(fā)展具有重要的保障、支撐和引領(lǐng)作用。本文以對新城功能定位的理解為基礎(chǔ)，判斷對未來交通的發(fā)展要求，并從“樞紐錨固、多網(wǎng)融合、設(shè)施提質(zhì)、公交建設(shè)、慢行煥活、停車高效、數(shù)字賦能、管理協(xié)同”等方面系統(tǒng)性地提出了對都市圈新城交通體系構(gòu)建的相關(guān)建議，期望能夠為未來新城的交通建設(shè)發(fā)展提供思路。