重慶地票模式的探析

陳冉 許露

摘要：自2007年以來，作為中國第四個直轄市重慶首創(chuàng)的“地票”改革試驗(yàn)正式實(shí)施，地票在重慶經(jīng)歷了10多年的運(yùn)行成效顯著，基層普遍反映良好，認(rèn)為地票制度是一個好制度，不僅讓農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)有收益，讓農(nóng)村集體增收，而且消化了農(nóng)村閑置的宅基地，優(yōu)化了建設(shè)用地布局和提高了農(nóng)村建設(shè)用地利用效率。本文主要探討了重慶地票模式的背景、價值、存在問題及優(yōu)化對策，更好理解了重慶地票模式是土地改革的一項(xiàng)重大舉措，有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：重慶地票模式;地票交易;城鄉(xiāng)一體化

2020年5月24日，全國政協(xié)常委、財政部原部長樓繼偉提出建議，要落實(shí)中央關(guān)于生產(chǎn)要素市場化有關(guān)要求，積極推進(jìn)“新土改”，探索土地自由流轉(zhuǎn)，如重慶的“地票”制度。

一、地票相關(guān)概念

（一）地票和地票交易

所謂地票，是指在農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人自愿和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，將閑置、廢棄的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合栽種農(nóng)作物要求的耕地，經(jīng)過當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T嚴(yán)格驗(yàn)收合格并保障農(nóng)村發(fā)展空間后，在農(nóng)村土地交易所公開交易而形成的建設(shè)用地指標(biāo)。地票交易則是指這些閑置的農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾并驗(yàn)收后在農(nóng)村土地交易所進(jìn)行掛牌交易，等待購買。

（二）地票運(yùn)行程序

地票的運(yùn)行分為四步程序：第一步復(fù)墾，以規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程為指導(dǎo)，在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，成為可利用、可種植農(nóng)作物的耕地;第二步驗(yàn)收，經(jīng)土地管理部門會同農(nóng)業(yè)、水利部門對復(fù)墾后的耕地進(jìn)行驗(yàn)收，從數(shù)量和質(zhì)量兩方面進(jìn)行嚴(yán)格驗(yàn)收后，產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票的來源;第三步是交易，地票通過農(nóng)村土地交易所公開拍賣交易，具有獨(dú)立民事能力的自然人和法人或其他組織均可參與競買;第四步使用，地票在城市落地使用時，必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)，完成對農(nóng)民的補(bǔ)償安置，征為國有土地后，通過“招拍掛”等法定程序取得城市國有建設(shè)用地使用權(quán)。

二、重慶地票模式的背景

（一）產(chǎn)生背景

由于重慶地勢的復(fù)雜性，自1997年成為直轄市以來，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面都得到了飛速的提升。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我市對城市建設(shè)用地的需求呈現(xiàn)急速上升的趨勢。一方面我們既要促進(jìn)中心城市的發(fā)展、擴(kuò)充城市空間范圍，另一方面農(nóng)村土地大量閑置，農(nóng)民工外出打工，造成大量房屋、公用設(shè)施的長時期閑置，年久失修，造成嚴(yán)重的農(nóng)村土地資源浪費(fèi)，同時中央要嚴(yán)守18億畝的耕地紅線不動搖。在此背景下，如何平衡重慶市城鎮(zhèn)化發(fā)展與糧食安全保護(hù)的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用成為近些年來的重要議題。

（二）發(fā)展歷程

2007年國務(wù)院批準(zhǔn)重慶為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配置改革試驗(yàn)區(qū)，2008年6月27日國土資源部頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，同年11月17日，重慶市人民政府第22次常委會議通過了《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》;12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，該交易所以“地票”作為主要標(biāo)的，中國的地票交易制度誕生并且成功完成了第一場地票拍賣。2009年2月，國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》正式批準(zhǔn)重慶建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度，在確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高基礎(chǔ)上，穩(wěn)步開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。2015年12月《重慶市地票管理辦法》經(jīng)由重慶市人民政府常務(wù)會議通過，于2016年1月1日開始正式施行。

根據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所數(shù)據(jù)顯示：截止2020年7月11日，本年共成交地票9949641平方米（14924.4615畝），成交金額29.95億元，均價301.0159元/平方米（20.0677萬元/畝）。目前重慶農(nóng)村土地交易所公布的待交易地票116428平方米（174.642畝），起始價格301元/平方米（20.07萬元/畝）。

三、重慶地票模式的價值

（一）有利于流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地使用權(quán)

根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。由此可看出我國農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制嚴(yán)格。重慶地票模式突破了農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難的問題，運(yùn)用了城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤的原則，采用了“跨區(qū)縣、指標(biāo)對指標(biāo)”的模式，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)距離、大范圍的空間置換，再通過重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行地票交易，以市場公平交易的原則消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地的價值差異，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地一體化的目標(biāo)。因此，重慶地票制度的推行，打破了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間分隔的土地流轉(zhuǎn)制度，地票交易的出現(xiàn)，緩解了城市用地不足和農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重的矛盾，有效促進(jìn)了農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并且提高了農(nóng)村土地的利用效率，可以有效促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，加快各區(qū)縣城市化的進(jìn)程。

（二）有利于維護(hù)農(nóng)民利益

重慶地票制度實(shí)質(zhì)上是在不違背耕地保護(hù)的前提下，通過在重慶農(nóng)村土地交易所進(jìn)行地票交易，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌規(guī)劃。地票在交易落地使用后會對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償安置，大部分的收入將回到農(nóng)民的手中。根據(jù)《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》，通過地票成功交易，在地票平均價款扣除復(fù)墾成本后，85%的地票凈收益會直接補(bǔ)給自愿退出宅基地的農(nóng)民，農(nóng)民可以直接獲得地票成功交易的財產(chǎn)性收入。重慶農(nóng)村戶均宅基地0.7畝，通過地票交易，農(nóng)民能一次性獲得10萬元左右的地票凈收益，于他們而言這筆財產(chǎn)性收入數(shù)額可觀，能夠極大改善他們當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)生活水平。重慶的地票模式使得農(nóng)民直接享受土地增值收益所帶來的初次分配成果，直接從地票交易中獲得經(jīng)濟(jì)收益，得到了應(yīng)有利益。通過地票交易，農(nóng)民不僅可以增加經(jīng)濟(jì)收入，還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移，更好促進(jìn)城鎮(zhèn)化水平的提高。農(nóng)戶通過地票交易獲得10萬元左右的凈收益后，進(jìn)入城鎮(zhèn)也可以更好的解決養(yǎng)老、住房、醫(yī)療、教育等社會問題，更快的融入到城市生活中去。

（三）有利于耕地保護(hù)

中國城鎮(zhèn)化速度加快，城市建設(shè)用地的需求量急劇上升，建設(shè)用地逐步轉(zhuǎn)向農(nóng)村。然而，我國目前人均耕地面積少，基本農(nóng)田得不到有效保障。重慶地票交易模式根據(jù)“先復(fù)墾，再交易”的原則，以復(fù)墾補(bǔ)充耕地作為城市建設(shè)占用耕地的硬性前置條件，利于落實(shí)城鄉(xiāng)耕地占補(bǔ)平衡，有效保護(hù)了有限的耕地。按照《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，只有先對農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾，并由區(qū)縣國土資源行政主管部門驗(yàn)收合格后，重慶市國土資源行政主管部門才會向當(dāng)事人核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)憑證，即地票。重慶地票模式一方面可以緩和耕地資源緊張的問題，減少了農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)，實(shí)現(xiàn)耕地總量的動態(tài)平衡;另一方面，城鄉(xiāng)土地的互助滿足了城市建設(shè)用地的需要，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有利于緩解城市發(fā)展與耕地保護(hù)之間的長期矛盾。

四、重慶地票模式存在的問題

（一）復(fù)墾耕地的質(zhì)量未明確規(guī)定

在重慶地票模式中，對于復(fù)墾后耕地質(zhì)量與地票指標(biāo)的關(guān)系沒有明確規(guī)定。重慶市政府在地票模式上積極探索，但是由于復(fù)墾耕地的質(zhì)量沒有明確規(guī)定，則有可能導(dǎo)致重慶市城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的劣化，出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象，經(jīng)過專業(yè)復(fù)墾后的耕地質(zhì)量比較劣質(zhì)，而地票落地使用的建設(shè)用地則占用的是土壤肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，這樣雖然在城鄉(xiāng)耕地的數(shù)量上達(dá)到了總體平衡，但是總體耕地的質(zhì)量卻在下降，沒有達(dá)到真正意義上的占補(bǔ)平衡。

（二）地票交易價格逐步升高

重慶地票模式從2008年至今，成交價格從第一次交易的8萬元/畝到現(xiàn)在的20萬元/畝，交易價格在逐步升高。目前重慶地票市場呈現(xiàn)出供不應(yīng)求的狀態(tài)，然而地票交易價格的升高，意味著農(nóng)民不會輕易交易地票，采取觀望的心態(tài)等待著地票價格的上漲，造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地的進(jìn)一步閑置浪費(fèi)，土地資源利用率下降。

（三）貧富差距愈發(fā)懸殊

重慶地票實(shí)質(zhì)上是通過土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)土地自身的價值，就會造成邊遠(yuǎn)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)更大的貧富差距。邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民可以通過地票交易將邊遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地復(fù)墾得到經(jīng)濟(jì)收入，而發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民則可以獲得在發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的權(quán)利。由于在不同地區(qū)城鄉(xiāng)土地邊際收益也存在差別，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展更加迅猛，經(jīng)濟(jì)水平將會更好，城鄉(xiāng)土地收益也會越多;然而在邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于地勢的偏遠(yuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，土地的用途受到了極大的限制，只能從事一些低收益的農(nóng)作物生產(chǎn)，與發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距的懸殊也會越來越大。

（四）地票供給不足

當(dāng)今重慶市要取得規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的經(jīng)營性用地必須使用地票，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，地票成為了準(zhǔn)入門檻，因此目前市場呈現(xiàn)出地票供不應(yīng)求的狀態(tài)。一方面，重慶地票模式關(guān)于地票制度設(shè)計嚴(yán)密，對農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾手續(xù)復(fù)雜，交易周期過長，使得部分農(nóng)民不愿意花時間、花精力心甘情愿參與宅基地的復(fù)墾;另一方面，宅基地的保障作用依然存在，農(nóng)民擁有宅基地則意味著擁有了長期的保障性，因此很多農(nóng)民不愿意以長遠(yuǎn)的保障來換取一次性的地票凈收益。

五、重慶地票模式的優(yōu)化對策

（一）完善耕地當(dāng)量問題

重慶目前實(shí)行的地票模式，沒有明確規(guī)定耕地的質(zhì)量問題，盡管市國土部門認(rèn)為有必要在確定耕地數(shù)量的同時多考慮耕地質(zhì)量問題。但是在實(shí)際的操作過程中，相關(guān)部門在復(fù)墾過程中并沒有對耕地的質(zhì)量引起足夠重視，不同地區(qū)不同耕地，復(fù)墾耕地的質(zhì)量也會存在差異。因此，市政府可以建立耕地當(dāng)量，在復(fù)墾耕地時將土地的多項(xiàng)綜合指標(biāo)納入考慮范圍，使得在地票交易過程中能夠真實(shí)反映出耕地質(zhì)量情況，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的占補(bǔ)平衡。

（二）穩(wěn)定地票交易的基準(zhǔn)價格

重慶地票交易價格的攀升，政府作為地票交易過程中的代理人應(yīng)有效發(fā)揮其應(yīng)有的作用，實(shí)時監(jiān)督地票交易價格的制定過程，穩(wěn)定地票交易的基準(zhǔn)價格，避免價格逐步升高所帶來的消極影響。在制定地票交易的基準(zhǔn)價格時，既要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體建設(shè)用地的復(fù)墾成本，同時也要充分考慮到市場行情和農(nóng)民的利益，在符合市場交易行情的價格基礎(chǔ)上，促進(jìn)農(nóng)民利益的最大化。

（三）貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)思路

加大重慶市政府對邊緣地區(qū)地票交易的關(guān)注度，給予邊遠(yuǎn)地區(qū)更多的財政支持，從財政層面減小邊遠(yuǎn)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)的貧富差距。建立由市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)牽頭，各相關(guān)主體積極參與的邊遠(yuǎn)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)互助機(jī)制，發(fā)達(dá)地區(qū)帶動邊遠(yuǎn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的雙贏機(jī)制。重慶地票運(yùn)行過程中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的共同發(fā)展，縮小貧富差距。

（四）進(jìn)一步擴(kuò)大地票的來源范圍

重慶地票交易市場呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，在現(xiàn)有的地票內(nèi)涵上，市政府?dāng)U大地票的來源范圍，基本實(shí)現(xiàn)地票交易的供求相平衡。在耕地不足的地方可以憑借地票憑證在重慶農(nóng)村土地交易所向耕地富余的地方進(jìn)行購買交易，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的空間置換。通過跨區(qū)域的空間置換，耕地不足和耕地富余的地方可以進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)地票成功交易最大化，在全市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)地票交易，而不僅僅局限于某一特定區(qū)縣。

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