新形勢(shì)下煤礦托管模式發(fā)展思考

朱可尚，張蕾欣

(1.中國(guó)石油化工集團(tuán)有限公司，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100728；2.應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽(yáng)區(qū)，100029)

為滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)能源消費(fèi)的需求，我國(guó)煤炭年產(chǎn)能不斷提升，繁榮的市場(chǎng)環(huán)境吸引了大量的非煤企業(yè)及社會(huì)資本的關(guān)注，我國(guó)煤炭行業(yè)投資趨勢(shì)呈現(xiàn)了多元化和規(guī)?；l(fā)展，特別是2010年我國(guó)推出煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革政策，煤炭礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)了依靠市場(chǎng)化手段的自由競(jìng)爭(zhēng)。由于煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)具有極高的專業(yè)性，同時(shí)安全生產(chǎn)問(wèn)題又是焦點(diǎn)問(wèn)題，煤礦專業(yè)化托管運(yùn)營(yíng)在這樣的背景下得到快速發(fā)展[1]，圍繞煤礦開采等環(huán)節(jié)的托管模式在內(nèi)蒙古、山西、陜西等西部煤炭資源富集地區(qū)被大量運(yùn)用。煤炭整體托管有利于促進(jìn)煤炭行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展，也為小型煤炭企業(yè)或非煤礦投資企業(yè)充分利用外部?jī)?yōu)勢(shì)資源提供了路徑，有助于整體提升其專業(yè)生產(chǎn)能力與安全管理水平，有效防范和遏制煤礦重特大事故。

煤礦托管屬于企業(yè)生產(chǎn)服務(wù)外包范疇[2]，是實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)煤礦生產(chǎn)安全的重要監(jiān)管監(jiān)察模式，同時(shí)是第三方共享外包服務(wù)的開發(fā)模式之一。當(dāng)前煤礦托管研究主要集中在托管的模式、風(fēng)險(xiǎn)和案例實(shí)踐3個(gè)方面。模式研究方面，劉文崗等[2]探討了服務(wù)外包模式，溫紀(jì)凱[3]分析了煤礦瓦斯治理托管服務(wù)模式，白云林[4]和高峰等[5]研究了托管煤礦安全管理模式；風(fēng)險(xiǎn)方面，劉曉東等[6]梳理了小煤礦托管風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，王霞[7]辨識(shí)了煤礦托管的法律風(fēng)險(xiǎn)，李志強(qiáng)[8]總結(jié)了托管煤礦財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)踐分析方面，有研究者結(jié)合具體托管煤礦進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，例如，天欣煤礦[9]、瑪納斯白楊溝煤礦[10]、崔木煤礦[11]、桑樹坪煤礦[12]、西山礦業(yè)煤礦[13]等。隨著煤炭行業(yè)工程科技的不斷進(jìn)步[14]，開采條件越來(lái)越復(fù)雜，安全管理要求越加苛刻，綠色礦山、智慧化煤礦等新的建設(shè)要求等倒逼煤礦生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，煤礦托管改革和管理模式優(yōu)化成為亟待解決的問(wèn)題。鑒于煤炭行業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，本文在梳理煤礦托管現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上，針對(duì)煤炭行業(yè)發(fā)展的趨勢(shì)變化，重點(diǎn)闡述發(fā)展中的挑戰(zhàn)，并提出應(yīng)對(duì)舉措及其建議。

1 我國(guó)煤礦托管制度現(xiàn)狀分析

為提高小型煤礦技術(shù)、裝備和管理水平，2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕99號(hào))，鼓勵(lì)小型煤礦進(jìn)行托管，成為最早的托管管理指導(dǎo)性政策；隨后，原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局、國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)托管煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察工作的通知》(安監(jiān)總煤監(jiān)〔2015〕15號(hào)，簡(jiǎn)稱15號(hào)文)，明確了以安全管理為核心的托管管理內(nèi)容，加強(qiáng)了對(duì)托管煤礦的監(jiān)管、監(jiān)察；2019年10月，原國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局局務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《煤礦整體托管安全管理辦法(試行)》(煤安監(jiān)行管〔2019〕47號(hào)，簡(jiǎn)稱47號(hào)文)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了托管管理及其安全監(jiān)管監(jiān)察規(guī)范。根據(jù)新試行的托管政策辦法(47號(hào)文)，煤礦托管的定義也調(diào)整為煤礦整體托管安全管理，并明確要求煤礦托管須采取整體的托管方式。

表1對(duì)比分析了先后出臺(tái)的15號(hào)和47號(hào)文件在我國(guó)煤礦托管管理辦法的主要變化與管理趨勢(shì)，特別是在托管對(duì)象的范疇和條件、煤礦托管主體資格要求、禁止托管情形的要求上更加嚴(yán)厲，而在合同管理、安全制度建設(shè)、人才培訓(xùn)和失信管理等方面，更加全面、深入地規(guī)定了管理的具體內(nèi)容和核心工作，突出了問(wèn)題導(dǎo)向和制度建設(shè)導(dǎo)向，新管理辦法為煤礦生產(chǎn)服務(wù)外包優(yōu)勢(shì)資源的準(zhǔn)入、安全生產(chǎn)專人專業(yè)管理、規(guī)避集體責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)等方面提供了有效指導(dǎo)?？傮w上，托管管理制度的重心轉(zhuǎn)向全面提升煤礦整體托管水平的安全質(zhì)量管理，也逐步實(shí)現(xiàn)了從方向上、思路上的引導(dǎo)向?qū)嶋H問(wèn)題、發(fā)展趨勢(shì)的解決管理方案建設(shè)與完善的轉(zhuǎn)變。

表1 我國(guó)煤礦托管管理辦法對(duì)比分析

續(xù)表1

2 新形勢(shì)下煤礦托管面臨的新問(wèn)題與新挑戰(zhàn)

目前，全球范圍內(nèi)正在經(jīng)歷一場(chǎng)基于創(chuàng)新引領(lǐng)驅(qū)動(dòng)的重大科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，當(dāng)前我國(guó)礦井信息化、自動(dòng)化建設(shè)水平大幅提高，煤炭企業(yè)科技創(chuàng)新能力不斷加強(qiáng)，在綠色礦山建設(shè)、智能化與科技引領(lǐng)發(fā)展的新形勢(shì)與新變化下，聚焦煤礦托管管理的轉(zhuǎn)型發(fā)展問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)持續(xù)推動(dòng)煤礦托管管理的高質(zhì)量發(fā)展，需要全面分析當(dāng)前存在的問(wèn)題和將面臨的挑戰(zhàn)。

2.1 綠色礦山與生態(tài)文明建設(shè)

根據(jù)“綠水青山就是金山銀山”理念，煤礦需要持續(xù)推進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理，全面提升礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量；同時(shí)，為加強(qiáng)礦業(yè)領(lǐng)域生態(tài)文明建設(shè)，加快礦業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展，國(guó)土資源部等6部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加快建設(shè)綠色礦山的實(shí)施意見》，要求加快綠色礦山建設(shè)進(jìn)程，基本形成綠色礦山建設(shè)新格局，生產(chǎn)礦山加快改造升級(jí)，實(shí)現(xiàn)逐步達(dá)標(biāo)的整體目標(biāo)。托管煤礦同樣需要積極開展綠色礦山的創(chuàng)建工作，需要從改善礦區(qū)環(huán)境、優(yōu)化資源開發(fā)方式、提高資源綜合利用、加強(qiáng)節(jié)能減排等方面全面推進(jìn)礦山建設(shè)任務(wù)，當(dāng)前托管模式和合同管理中對(duì)于綠色礦山建設(shè)任務(wù)的責(zé)任規(guī)定不明確，實(shí)施主體、投資和管理等歸屬問(wèn)題存在爭(zhēng)議，同時(shí)委托方和承托方缺乏綠色礦山實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，引入第三方托管仍屬于空白領(lǐng)域，綠色發(fā)展趨勢(shì)在當(dāng)前管理辦法中并未涉及。

2.2 智能化礦山與數(shù)字化建設(shè)

當(dāng)前迎來(lái)了以信息產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)期，數(shù)字化轉(zhuǎn)型既是全球企業(yè)轉(zhuǎn)型的大趨勢(shì)，也是助推我國(guó)煤炭企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。煤炭行業(yè)正處于安全信息化與生產(chǎn)自動(dòng)化高速融合發(fā)展的機(jī)遇期，以數(shù)字化、智能化為變革動(dòng)力將進(jìn)一步提升煤炭托管企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。近年來(lái)，我國(guó)煤炭工業(yè)智能化煤礦建設(shè)步伐不斷加快，自動(dòng)化開采設(shè)備與煤礦機(jī)器人逐步開展應(yīng)用。2020年，八部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快煤礦智能化發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并啟動(dòng)了首批71家智能化示范煤礦建設(shè)項(xiàng)目。目前智能化煤礦核心集中在煤炭生產(chǎn)系統(tǒng)，但承托方對(duì)于智能化示范建設(shè)缺乏動(dòng)力，同時(shí)也缺乏智能化示范建設(shè)能力，缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)及智能化建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的一般性引導(dǎo)；此外，市場(chǎng)上智能化技術(shù)裝備不成熟，可參考、復(fù)制的成功經(jīng)驗(yàn)不足。同時(shí)根據(jù)當(dāng)前托管管理辦法，主要生產(chǎn)設(shè)備出資方傾向于委托方，亟待解決委托方“買什么”與承托方“怎么用”的協(xié)同問(wèn)題。托管的最大優(yōu)勢(shì)是借助承托方專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)資源，而在智能開采新的需求下，當(dāng)下原承托方可能大比例的失去托管資質(zhì)，達(dá)不到托管新的要求。

2.3 自主創(chuàng)新與技術(shù)引領(lǐng)發(fā)展

《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中明確提出，要堅(jiān)持創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐。堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，加快煤炭企業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，自主科技創(chuàng)新也是引領(lǐng)煤礦托管企業(yè)發(fā)展的第一動(dòng)力。同時(shí)，煤炭企業(yè)正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)礦產(chǎn)開采向綠色開發(fā)與智慧生產(chǎn)的科技轉(zhuǎn)型階段，基于煤炭開采、礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和企業(yè)數(shù)字化管理的科技創(chuàng)新將是未來(lái)煤炭企業(yè)的最核心任務(wù)。在托管模式下，一般情況下委托方不具備專業(yè)技術(shù)的基礎(chǔ)，或跨行業(yè)難以涉及；而承托方在托管模式下針對(duì)托管煤礦的科技創(chuàng)新投入有限，對(duì)科技創(chuàng)新管理和投入不足，高技能人才嚴(yán)重儲(chǔ)備不足，當(dāng)前托管人才隊(duì)伍已無(wú)法滿足智能化操作和維護(hù)需求。此外，部分承托方雖具有先進(jìn)的智能化建設(shè)技術(shù)，但因?yàn)榧夹g(shù)壁壘、技術(shù)輸出問(wèn)題，無(wú)法應(yīng)用在托管煤礦。

3 新形勢(shì)下煤礦托管的發(fā)展研判與建議

3.1 新形勢(shì)下煤礦托管的發(fā)展研判

面對(duì)行業(yè)發(fā)展需求，傳統(tǒng)托管制度劣勢(shì)已逐漸凸顯，合理謀劃煤炭托管的高質(zhì)量轉(zhuǎn)型與優(yōu)化措施成為亟待解決的問(wèn)題，基于新形勢(shì)下我國(guó)煤礦托管領(lǐng)域面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，特別是智能化煤礦建設(shè)的不斷推進(jìn)與數(shù)字化技術(shù)的成熟應(yīng)用，未來(lái)煤礦托管模式的發(fā)展將逐漸從共建的初級(jí)階段轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化、統(tǒng)一管理的高級(jí)發(fā)展階段。具體發(fā)展研判如表2所示。

表2 煤礦托管發(fā)展階段劃分

(1)探索階段(2021-2025)：本時(shí)期是煤礦委托方與托管方的共建階段，共同應(yīng)對(duì)煤礦智能化建設(shè)和綠色發(fā)展等新要求，該階段需要建立動(dòng)態(tài)管理的應(yīng)對(duì)策略，加強(qiáng)制度建設(shè)和管理方法變革。

(2)提升階段(2026-2035)：智能化煤礦建設(shè)進(jìn)入規(guī)劃推廣應(yīng)用期，煤礦運(yùn)用的數(shù)字化管理更加專業(yè)化，托管模式將進(jìn)入到智慧采煤全面高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，該模式可能成為煤礦運(yùn)營(yíng)管理的廣義范式。

(3)高級(jí)階段(2036-2060)：隨之煤炭生產(chǎn)高度的自動(dòng)化、智慧化，煤礦開采與經(jīng)營(yíng)進(jìn)入到數(shù)字化控制階段，生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)全面進(jìn)入“無(wú)人化”的統(tǒng)一管理時(shí)代，煤礦托管方從“人”轉(zhuǎn)向“機(jī)器”或“管理機(jī)器的人”，托管模式將衍變?yōu)椤叭f(wàn)物互聯(lián)智慧管理”的高級(jí)階段。

3.2 新形勢(shì)下的煤炭托管制度建設(shè)的建議

3.2.1 新形勢(shì)下的煤礦托管現(xiàn)行管理制度建設(shè)

表3給出了我國(guó)煤礦托管管理制度改革建設(shè)的目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)建議。首先，結(jié)合生態(tài)文明和智能化煤礦的建設(shè)需求，現(xiàn)行的托管管理辦法中需要增加對(duì)托管主體資格的新要求、將新形勢(shì)下煤礦未來(lái)發(fā)展需求全面納入煤礦托管范疇，加強(qiáng)新需求下托管模式雙方的責(zé)任與權(quán)限，協(xié)同推進(jìn)綠色礦山、智能化煤礦建設(shè)工作。注重管理方法時(shí)效性與新需求變化的關(guān)系，建立階段性分時(shí)多元的動(dòng)態(tài)管理制度，加強(qiáng)管理制度編制的能力，形成長(zhǎng)效的專家編制管理制度。

3.2.2 新形勢(shì)下的雙向績(jī)效考核管理制度建設(shè)

現(xiàn)行管理辦法下采用了主要生產(chǎn)活動(dòng)的完全托管，該模式下企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展、人力資源管理、科技創(chuàng)新等方面還需要雙方共同管理，需要加強(qiáng)托管合同管理對(duì)相關(guān)方面的責(zé)任與權(quán)限界定，建議全面引入績(jī)效考核管理制度。一方面，承托方托管績(jī)效內(nèi)容和配合發(fā)展考核；另一方面，增加對(duì)委托方在輔助管理、規(guī)劃建設(shè)等方面的考核，通過(guò)經(jīng)濟(jì)的獎(jiǎng)懲實(shí)現(xiàn)共同管理效率的提升，注重共同發(fā)展和共同利益指標(biāo)的考核管理，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的激勵(lì)機(jī)制。

表3 新形勢(shì)下我國(guó)煤礦托管管理制度建設(shè)目標(biāo)與重點(diǎn)任務(wù)建議

3.2.3 新形勢(shì)下的協(xié)同共建長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)

基于雙方的企業(yè)文化和發(fā)展理念，尋求適合的長(zhǎng)期合作伙伴，將定期合同轉(zhuǎn)換為永久合同，讓委托方與承托方雙方成為利益共同體，避免短期內(nèi)合作失效問(wèn)題，協(xié)同機(jī)制內(nèi)容包括托管人員在雙方企業(yè)輪崗機(jī)制、共建管理辦公室和交流機(jī)制、科技創(chuàng)新合作制度、引入第三方績(jī)效制度、建立合作風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等，全面創(chuàng)建良好的信任與合作關(guān)系，營(yíng)造友好積極、合作交融的托管企業(yè)共建文化。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)煤礦托管管理制度建設(shè)不斷完善，但當(dāng)前新技術(shù)變革、能源領(lǐng)域發(fā)展趨勢(shì)不斷加快，新形勢(shì)下行業(yè)管托制度的更新、委托方與承托方雙向管理及協(xié)同發(fā)展是核心問(wèn)題。本文針對(duì)新形勢(shì)的主要挑戰(zhàn)給出了應(yīng)對(duì)建議，為行業(yè)、托管雙方企業(yè)提出了轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路。在面臨挑戰(zhàn)的同時(shí)，未來(lái)煤礦托管模式推廣也將迎來(lái)重大機(jī)遇，現(xiàn)階段亟待建立健全煤礦托管管理體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，形成綠色礦山、智能化煤礦的托管示范建設(shè)等。