加快氣候變化立法，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

文／曹明德 程 玉

（曹明德系中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授；程玉系北京師范大學(xué)法學(xué)院博士后）

4月22日，國(guó)家主席習(xí)近平以視頻方式出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)并發(fā)表重要講話(huà)時(shí)指出：“去年，我正式宣布中國(guó)將力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和。這是中國(guó)基于推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求作出的重大戰(zhàn)略決策。中國(guó)承諾實(shí)現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和的時(shí)間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國(guó)家所用時(shí)間，需要中方付出艱苦努力?！?/p>

法治是黨的路線(xiàn)方針政策順利實(shí)施的保障。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙碳”目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)社會(huì)主義法治體系的保障。健全的法治體系不僅可以確保“雙碳”目標(biāo)具有剛性約束力、增強(qiáng)相關(guān)制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，還可以對(duì)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行平衡、協(xié)調(diào)，保障參與主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平和氣候正義，以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和碳排放之間的脫耦。

我國(guó)如期或提前實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義深遠(yuǎn)

“雙碳”目標(biāo)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和人類(lèi)命運(yùn)共同體的構(gòu)建，對(duì)于我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、引領(lǐng)全球氣候治理具有重大深遠(yuǎn)的意義。

首先，“雙碳”目標(biāo)是我國(guó)引領(lǐng)全球氣候治理、推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的必然選擇。工業(yè)革命以來(lái)全球變暖引發(fā)的極端天氣頻發(fā)、海水酸化、海平面上升、生物多樣性減少以及其他與其相關(guān)的自然災(zāi)害是人類(lèi)社會(huì)迄今為止所面臨的最具挑戰(zhàn)性的全球問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)研究報(bào)告顯示，過(guò)去20年全球自然災(zāi)害的發(fā)生頻率幾乎是1980—1999年間的兩倍，因氣候變化導(dǎo)致的極端天氣事件占了其中一大部分。為了應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)，《巴黎協(xié)定》將全球平均溫升控制在2℃以下并爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)1.5℃以下的目標(biāo)，呼吁各國(guó)盡快實(shí)現(xiàn)碳排放量達(dá)到峰值，爭(zhēng)取本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)凈零排放。據(jù)此，占世界GDP總量75%和碳排放總量65%的國(guó)家紛紛提出了碳排放遠(yuǎn)景目標(biāo)?？梢哉f(shuō)，碳達(dá)峰和碳中和已成為全球氣候治理體系的新入場(chǎng)券，是構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體的新基石。我國(guó)近年溫室氣體排放量超過(guò)100億噸，是全球?qū)崿F(xiàn)碳中和、保護(hù)全球氣候系統(tǒng)的關(guān)鍵。在此背景下，我國(guó)應(yīng)當(dāng)參與國(guó)際氣候合作，如期并爭(zhēng)取提前實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，參與并重塑全球氣候治理體系。

其次，“雙碳”目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)綠色低碳發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。我國(guó)仍面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題，同時(shí)也是易受氣候變化影響的國(guó)家。環(huán)境污染與溫室氣體排放同根同源，很多大氣污染物質(zhì)或者其前體物本身就是溫室氣體或具有增溫潛力的氣體。因而，我國(guó)可以在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染的同時(shí)控制溫室氣體的排放。環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及氣候變化問(wèn)題源于發(fā)展和技術(shù)應(yīng)用，也需要通過(guò)高質(zhì)量發(fā)展和科技創(chuàng)新來(lái)解決?！半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的唯一路徑是綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展。“雙碳”目標(biāo)在本質(zhì)上就是要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與碳排放逐漸“脫鉤”，而構(gòu)建綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系則是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

“雙碳”目標(biāo)對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)既是重要的機(jī)遇，也是空前的挑戰(zhàn)。

一方面，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國(guó)取得明顯成效，這為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)了基礎(chǔ)，也為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了良好條件。

首先，習(xí)近平生態(tài)文明思想為我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了根本遵循。其次，綠色低碳發(fā)展理念為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了正確路徑。再次，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色低碳技術(shù)為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了重要支撐。我國(guó)可再生能源的長(zhǎng)足發(fā)展、傳統(tǒng)能源的清潔高效利用，固碳、碳捕集封存和利用技術(shù)（CCUS）、負(fù)排放技術(shù)等綠色低碳技術(shù)的發(fā)展有助于以更低成本和更高效率實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

另一方面，我國(guó)正處于工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，作為能源消耗大國(guó)和溫室氣體排放大國(guó)，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也面臨著雙重壓力和巨大挑戰(zhàn)。

首先，化石能源依賴(lài)型的能源結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重中之重。由于資源稟賦特點(diǎn)，我國(guó)能源供給體系長(zhǎng)期以來(lái)均以化石能源為主，碳排放主要來(lái)自于化石能源的消耗，其中，煤炭碳排放占碳排放總量的76.6%，石油占17.0%，天然氣占6.4%?？梢灶A(yù)見(jiàn)，盡管未來(lái)傳統(tǒng)化石能源的比例將大幅下降，但我國(guó)能源結(jié)構(gòu)的高碳特征無(wú)法在短期內(nèi)徹底改變，我國(guó)很有可能仍是煤炭占能源結(jié)構(gòu)比例很高的國(guó)家。能源領(lǐng)域短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)“低碳”或“脫碳”是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

其次，高昂的碳減排成本是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國(guó)工業(yè)化起步遲，城市化過(guò)程短，目前尚未完成碳達(dá)峰，而碳中和時(shí)點(diǎn)又幾乎與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家同步。這就導(dǎo)致我國(guó)“雙碳”目標(biāo)不能完全通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)，整個(gè)碳排放倒“U”字形曲線(xiàn)呈現(xiàn)高度的人為壓縮狀態(tài)。這意味著，相對(duì)于歐美國(guó)家，我國(guó)實(shí)現(xiàn)碳中和的碳減排成本會(huì)更高。研究表明，我國(guó)未來(lái)實(shí)現(xiàn)碳中和的綜合成本可能要比美國(guó)高2到3倍。按照2020年清華大學(xué)的報(bào)告，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，需要新增約138萬(wàn)億元投資。對(duì)于剛剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的我國(guó)而言，如此高昂的碳減排成本無(wú)疑是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果碳減排措施不當(dāng)很可能會(huì)造成企業(yè)生產(chǎn)成本增加、商品價(jià)格上漲，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長(zhǎng)和社會(huì)的全面轉(zhuǎn)型。

最后，缺乏系統(tǒng)有效的法律規(guī)制是制約“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素。與其他領(lǐng)域相比，我國(guó)在氣候變化領(lǐng)域的法律體系及法律的有效應(yīng)用嚴(yán)重滯后，缺乏該領(lǐng)域的綜合性立法——相關(guān)法律、法規(guī)幾乎均不是從應(yīng)對(duì)氣候變化的視角制定的，相互之間也不協(xié)調(diào)，甚至存在沖突，法律的實(shí)施也與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求相去甚遠(yuǎn)。因而，既有法律體系不僅無(wú)法為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律支持，反而可能掣肘“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成。

法治化是“雙碳”目標(biāo)達(dá)成的根本保障

在實(shí)現(xiàn)我國(guó)“雙碳”目標(biāo)的過(guò)程中，法治化和市場(chǎng)化不可或缺。市場(chǎng)化的目標(biāo)是引入市場(chǎng)力量，搭建“有為政府和有效市場(chǎng)”的合作平臺(tái)，引導(dǎo)碳資源配置趨向更優(yōu)的市場(chǎng)效率，促進(jìn)綠色金融和低碳技術(shù)的市場(chǎng)化發(fā)展，而法治化則旨在為綠色低碳市場(chǎng)化改革提供制度支撐和法律保障，為國(guó)家氣候治理提供一個(gè)剛性的框架。

法治化長(zhǎng)效機(jī)制是確?！半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。以法治方式保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是各國(guó)的普遍選擇。一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快制定和頒行應(yīng)對(duì)氣候變化法和能源法。由于距離碳達(dá)峰的時(shí)間只有不到10年，我國(guó)不宜采納過(guò)渡性立法，制定應(yīng)對(duì)氣候變化法既能從法律層面彰顯我國(guó)氣候行動(dòng)的決心和原則，也可以填補(bǔ)現(xiàn)有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國(guó)對(duì)氣候變化工作的統(tǒng)籌和有序開(kāi)展。正在征求意見(jiàn)的能源法草案也應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)為指引進(jìn)行修改，并確立能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源效率提升的核心地位。另一方面，還應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以綠色低碳發(fā)展理念為依據(jù)，積極修改生態(tài)、環(huán)境、能源領(lǐng)域的相關(guān)法律，并與正在制定過(guò)程中的應(yīng)對(duì)氣候變化法保持協(xié)同。

完善碳定價(jià)市場(chǎng)法制是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的優(yōu)先戰(zhàn)略。碳定價(jià)是氣候政策的基石，是以較低成本實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的市場(chǎng)工具。以法治方式保障碳定價(jià)的順利實(shí)施，這是世界多數(shù)國(guó)家的通行做法。我國(guó)應(yīng)當(dāng)將碳定價(jià)制度作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的優(yōu)先戰(zhàn)略，并建立健全碳定價(jià)市場(chǎng)法制體系。一方面，要推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)法律體系建設(shè)，包括明確碳排放配額作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體，確立配額逐步有償分配的實(shí)施計(jì)劃，探索運(yùn)用碳金融工具促進(jìn)碳排放交易機(jī)制，以及明確碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證的減排量的法律性質(zhì)和相應(yīng)的抵消規(guī)則，明確配額的儲(chǔ)存和借貸，確立碳價(jià)的安全閥機(jī)制（碳市場(chǎng)的價(jià)格控制機(jī)制），探討碳市場(chǎng)的國(guó)際或區(qū)域鏈接等。另一方面，要研究探索碳稅制度及其與碳排放交易體系的協(xié)同關(guān)系，形成復(fù)合碳排放控制模式。據(jù)預(yù)測(cè)，全面運(yùn)行的全國(guó)碳市場(chǎng)只能覆蓋我國(guó)50%的碳排放量，僅依靠碳排放交易難以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。因而，應(yīng)當(dāng)考慮碳稅的應(yīng)用。至于碳交易與碳稅之間的協(xié)同關(guān)系，我國(guó)需要綜合考慮多種因素（如不同行業(yè)的排放量占比、行業(yè)減排對(duì)技術(shù)創(chuàng)新的依賴(lài)程度、碳排放監(jiān)測(cè)和核算難度等）確定特定行業(yè)、特定主體采納何種碳定價(jià)制度，如此將有利于衡量各個(gè)行業(yè)碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)的成熟程度，促成差別化碳價(jià)，并激勵(lì)低碳、零碳或負(fù)碳的技術(shù)創(chuàng)新。