新《檔案法》實施背景下檔案利用權利實現(xiàn)的影響因素與制度保障

常大偉 羅瑞云

摘要：檔案利用權利是社會組織或個人在法律框架范圍內合理利用檔案館保存的檔案信息和檔案內容的權利，其實現(xiàn)以國家綜合檔案館認真履行檔案服務職責為前提，以社會組織或個人積極行使檔案利用權利為關鍵。從制度構建和制度運行的角度來看，通過改進檔案收集制度、落實檔案開放鑒定制度、優(yōu)化檔案利用服務制度、規(guī)范檔案監(jiān)督檢查制度和完善檔案利用權利救濟制度，能夠為檔案利用權利實現(xiàn)提供一定的制度約束和機制支撐，彰顯新《檔案法》“權利義務相協(xié)調”和“以人為本”的立法理念。

關鍵詞：檔案利用 檔案利用權利 檔案法 制度建構

Abstract：The right of archives utilization is the social organizations or individuals to make rational use of the archives information and archives con？ tent preserved by archives within the legal frame？ work. Its realization is based on the premise that the National Comprehensive Archives conscien？ tiously fulfill the responsibilities of archives service， and the key is that social organizations or individu？ als actively exercise the right of archives utilization. From the perspective of system construction and system operation， improving the archives collec？ tion system， implementing the open appraisal sys？ tem， optimizing the utilization service system， stan？ dardizing the supervision and inspection system， and improving the right relief system can provide certain institutional constraints and mechanism support for the realization of archives utilization rights， and highlight the concept of coordination of rights and obligations and people-oriented in the new archives law.

Keywords： Archives utilization； Rights of ar？ chives utilization； Archives law； System construc？ tion

隨著時代發(fā)展，檔案信息資源蘊含的經濟和社會價值逐步彰顯，其外部表現(xiàn)就是社會對檔案的利用需求不斷增長，對國家綜合檔案館履行檔案利用權利保障職責形成了倒逼態(tài)勢。這使得探索檔案利用權利的實現(xiàn)路徑，調整社會在檔案事務中的權利義務關系，成為檔案部門需要破解的一道難題。[1]在此背景下，關于檔案利用權利的研究日益引起學界的關注，例如，譚彩敏[2]從公民檔案利用權發(fā)展歷程的角度論述了公民檔案利用權保障的必要性；羅軍[3]從自由性、公平性和效益性三個維度分析了公民利用檔案權利實現(xiàn)的主要內容等，為檔案利用權利研究提供了參考。需要指出的是，在檔案利用權利實現(xiàn)的過程中，必然面對檔案開放與檔案保密的博弈，以及傳統(tǒng)服務理念和管理方式的阻力，這就需要運用制度加以規(guī)范和協(xié)調。因此，在分析檔案利用權利實現(xiàn)影響因素的基礎上，從制度構建和制度運行角度分析檔案利用權利的實現(xiàn)問題，提供檔案利用權利的制度保障，對落實新修訂《中華人民共和國檔案法》[4]（下文簡稱“新《檔案法》”）中“權利義務相協(xié)調”和“以人為本”的立法理念具有積極意義。

一、檔案利用權利的基本內涵

新《檔案法》提出“一切國家機關、武裝力量、政黨、團體、企業(yè)單位和公民都有保護檔案的義務，享有依法利用檔案的權利”，開始將檔案保護的義務和檔案利用的權利置于同等重要地位[5]，體現(xiàn)了社會民主化和法治化在檔案領域的新進展。檔案利用權利屬于信息權利的一種，是社會組織或個人在法律框架范圍內合理利用國家綜合檔案館保存的檔案信息和檔案內容的權利。從檔案利用權利的要素構成與權利實現(xiàn)來看，檔案利用權利主要涉及權利主體、權利內容和權利行使三個要素，體現(xiàn)在綜合檔案館檔案服務職責的履行和社會組織或個人檔案利用權利的行使兩個方面。

從權利主體來看，檔案利用權利主要是由機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民來行使，體現(xiàn)的是檔案事業(yè)由國家模式向社會模式轉變過程中服務對象的拓展。

從權利內容來看，檔案利用權利是權利主體在依法利用已開放檔案和未開放檔案所承載信息的過程中所享有的權利和利益，主要包括獲取檔案信息的權利、從國家檔案管理機構處獲得相應幫助的權利、更正不準確和不完整檔案信息的權利及獲得救濟的權利。[6]

從權利實現(xiàn)來看，一方面國家綜合檔案館通過推進檔案開放鑒定、完善檔案服務平臺、創(chuàng)新檔案服務方式、簡化檔案利用流程等方式積極履行檔案服務職責，是檔案利用權利實現(xiàn)的基本前提；另一方面，檔案利用權利主體通過獲取和利用檔案信息滿足自身需求，是檔案利用權利實現(xiàn)的直接體現(xiàn)。

二、檔案利用權利實現(xiàn)的影響因素

檔案利用權利的實現(xiàn)內含檔案服務職責的履行和檔案利用權利的行使兩個要義。因此，有必要從國家綜合檔案館檔案利用權利保障和社會組織或個人檔案利用權利行使兩個角度分析檔案利用權利實現(xiàn)的影響因素，為完善檔案利用權利實現(xiàn)的制度框架提供依據(jù)。

（一）國家綜合檔案館檔案利用權利保障視角

從國家綜合檔案館檔案利用權利保障的視角來看，充實館藏資源、優(yōu)化館藏結構有助于夯實檔案利用的資源基礎；完善鑒定規(guī)則、推進檔案開放有助于擴大檔案利用的實際范圍；轉變服務理念、提升服務能力有助于促進檔案利用權利的實現(xiàn)。

1.館藏資源結構。館藏資源是國家綜合檔案館提供檔案利用服務的資源基礎，也是社會組織或個人行使檔案利用權利的基本條件。館藏資源結構反映了不同內容、不同性質、不同形成領域的檔案在館藏資源中的比例和規(guī)模，體現(xiàn)的是國家綜合檔案館對檔案工作重心的認識和理解。從現(xiàn)狀來看，國家綜合檔案館保存的主要是黨政機關和企事業(yè)單位形成的檔案，體現(xiàn)了以國家敘事為主導的館藏理念。但也應該看到，在國家構建“共建共享共治”的社會治理格局以及國家檔案局豐富優(yōu)化檔案館藏等政策的引導下，館藏資源結構的社會化趨勢逐漸明顯。各級國家綜合檔案館不再僅僅保存黨政機關的紅頭文件，也開始注重接收與社區(qū)、特殊群體、家庭和個人等這類主體的生活密切相關的檔案進館[7]，同時通過鼓勵開展口述歷史檔案、國家記憶和城市（鄉(xiāng)村）記憶工程、非物質文化遺產建檔等工作優(yōu)化館藏結構，進一步充實了檔案利用權利保障的資源條件。

2.檔案開放程度。檔案開放作為社會組織或個人利用檔案的前提條件，是影響檔案利用權利實現(xiàn)的關鍵環(huán)節(jié)。因此，檔案開放程度是衡量國家綜合檔案館保障檔案利用權利實際狀態(tài)和真實能力的重要標準。然而，受傳統(tǒng)重藏輕用以及“保密保險、開放危險”的檔案工作思想影響，國家綜合檔案館檔案開放的意愿和自主性較差。同時，由于檔案開放鑒定工作事關機密性，需要謹慎判斷，檔案館和檔案形成單位在檔案開放鑒定方面的專業(yè)人員還存在一定不足，檔案開放鑒定工作在一定程度上進程緩慢。此外，當前我國檔案開放的規(guī)模仍然較小，據(jù)初步統(tǒng)計，全國各省、自治區(qū)、直轄市各級綜合性檔案館已開放的各類檔案只占全部館藏的30%左右；而歐美多數(shù)國家開放率已達到或超過60%。[8]可以看出，我國檔案開放的程度還難以有效滿足社會檔案利用需求，不利于國家綜合檔案館更好地履行檔案利用權利的保障職責。

3.檔案服務能力。國家綜合檔案館的服務能力與檔案工作人員的服務意識、專業(yè)素養(yǎng)、檔案服務程序設計、檔案監(jiān)督檢查與檔案利用權利救濟制度等有著密切關系。首先，檔案工作人員重視社會組織或個人的檔案利用權利，才能提升為社會提供檔案利用服務、保障檔案利用權利的積極性和主動性。其次，檔案工作人員的專業(yè)素養(yǎng)在很大程度上會影響其業(yè)務能力以及提供專業(yè)精準檔案服務的水平。從國家檔案局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，各級檔案主管部門和綜合檔案館專職人員中具有本科檔案專業(yè)程度的占總人數(shù)的11.3%[9]，對檔案利用權利的實現(xiàn)有一定影響。再次，合理的檔案服務程序有利于減少社會組織或個人利用檔案的時間成本，對增進檔案利用權利可及性有著重要影響。[10]最后，健全檔案監(jiān)督檢查與檔案利用權利救濟制度，有助于強化檔案主管部門對國家綜合檔案館提供檔案服務的行政監(jiān)督，完善社會組織或個人通過投訴、行政復議方式獲得檔案利用權利救濟的渠道。

（二）社會組織或個人檔案利用權利行使視角

從社會組織或個人檔案利用權利行使的視角來看，社會組織或個人檔案權利意識的高漲、信息獲取和分析能力的提升以及所需檔案信息的相關性和獲取的便捷性，是影響社會組織或個人獲取檔案服務和行使檔案利用權利的重要因素。

1.社會組織或個人的檔案權利意識。檔案權利意識是社會組織或個人主動利用館藏檔案并積極維護檔案利用權利的意識，是社會行使檔案利用權利的有力保障。社會組織或個人檔案權利意識的提升，既是檔案利用需求增長的外在表現(xiàn)，也是社會權利保障水平增強的客觀結果。隨著越來越多的社會組織或個人通過檔案服務解決了實際問題，社會檔案利用意識開始不斷增強，檔案利用的人數(shù)和規(guī)模大幅提升。例如，相較于2005年和2010年全國各級國家綜合檔案館分別接待利用者216.26萬人次和424.95萬人次，提供檔案862.65卷（件）次和1398.7萬卷（件）次，2019年全國各級國家綜合檔案館接待利用者716.4萬人次，提供利用檔案2140萬卷（件）次。[11]可以看出，隨著經濟社會的發(fā)展，檔案利用的范圍和程度進一步拓展，社會組織或個人的檔案利用行為更為活躍，檔案利用權利意識更為彰顯。

2.社會組織或個人的信息素養(yǎng)。在浩如煙海的檔案館藏中，精準高效地查找和獲取自己所需要的檔案信息，與社會組織或個人的信息素養(yǎng)密切相關。信息素養(yǎng)是公民通過使用一系列工具獲取、檢索、理解、評估和使用、創(chuàng)造、分享所有格式的信息和媒體內容，從而參與和開展個性化、專業(yè)化和社會化的活動的能力，受到國民受教育程度、政策與法律保障、經費投入和研究支持等因素的影響。[12]信息素養(yǎng)教育涉及學習、工作與生活三大場景，但目前的教育實踐忽視了不同從業(yè)者和廣大公眾日常生活場景下的信息素養(yǎng)教育，導致公眾參與公共生活的各個方面以及做出知情決定所需的信息素養(yǎng)技能十分薄弱。[13]在此背景下，由于社會組織或個人不同的學科背景、知識結構和從業(yè)經驗，其獲取和利用檔案的信息素養(yǎng)就呈現(xiàn)出一定的差異性，即檔案信息素養(yǎng)高的用戶會選擇合適的方式獲取檔案信息，并對所得到的檔案信息進行判斷與評價，而檔案信息素養(yǎng)低的用戶則容易在檔案信息的海洋中迷失方向，從而影響社會組織或個人檔案利用權利的實現(xiàn)程度。

3.所需檔案信息的相關性與獲取的便捷性。從信息行為的角度來看，信息的相關性，即可能獲得的信息能在多大程度上滿足個人的信息需求，是用戶采取進一步行動的基礎；而信息獲取的便捷性則在“最小省力法則”的作用下影響用戶選擇哪種信息源，即用戶在面對海量信息時，會有意識地回避復雜、費事或不熟悉的信息源，而去尋找方便快捷的信息獲取途徑。[14]結合檔案信息利用的具體場景來講，如果社會組織或個人查詢到的檔案館藏資源與解決問題所需的信息相關性弱，或者雖然具有很強的相關性但是獲取檔案信息的過程十分復雜困難，都將降低社會組織或個人利用檔案信息的意愿。這使得通過優(yōu)化館藏資源結構提高檔案信息與社會組織或個人信息需求的相關性，以及打造規(guī)?；⒈憷?、高效化的檔案利用服務體系提升社會組織或個人獲取檔案信息的便捷性，成為增進社會組織或個人行使檔案利用權利的有效途徑。

三、檔案利用權利實現(xiàn)的制度保障策略

檔案利用權利的實現(xiàn)以國家綜合檔案館認真履行檔案服務職責為前提，以社會組織或個人積極行使檔案利用權利為關鍵。為了更好地規(guī)范國家綜合檔案館履行檔案服務職責，優(yōu)化社會組織或個人獲取檔案服務的途徑和體驗，有必要從改進檔案收集制度、落實檔案開放鑒定制度、優(yōu)化檔案利用服務制度、規(guī)范檔案監(jiān)督檢查制度、完善檔案利用權利救濟制度五個方面，構建檔案利用權利實現(xiàn)的制度保障策略，為檔案利用權利的實現(xiàn)提供一定的制度約束和機制支撐。

（一）改進檔案收集制度

檔案收集制度主要包括檔案收集范圍、檔案收集方式、檔案收集要求等內容。其中，檔案的收集范圍決定了哪些檔案可以以合法方式進入國家檔案保管體系，并成為檔案利用服務的資源儲備。而社會組織或個人檔案利用權利的行使，首先要“有檔可用”，其次要“需求契合”。為此，需要在深入認識檔案在保障公民權利、維護社會有序運行、留存社會珍貴記憶、促進社會公平正義等公共社會價值[15]的基礎上，通過改進檔案收集制度，適當?shù)財U大檔案收集范圍，豐富館藏資源結構，從而夯實檔案利用權利實現(xiàn)的資源基礎。具體來講，可以通過諸如創(chuàng)建農民工職業(yè)健康監(jiān)護檔案、接收普通家庭檔案、征集家譜或族譜等方式，擴大建檔立檔和檔案接收征集范圍，提高與社會大眾生活緊密相關的檔案在館藏中的比重，密切館藏資源與社會需求的關系。

（二）落實檔案開放鑒定制度

檔案開放鑒定是指對保密期已滿、經過解密審查的檔案及其他“封閉期”即滿的常規(guī)檔案劃分開放和控制使用的范圍。[16]檔案開放鑒定制度規(guī)定了檔案開放鑒定的機構及職責、方法與步驟，是進館檔案實現(xiàn)對外開放的重要制度支撐。目前我國檔案開放率較低，豐富的檔案資源被束之高閣，社會組織或個人無法利用檔案信息。這就要求在變革鑒定思想和明確鑒定責任的基礎上，落實檔案鑒定開放制度，提高檔案開放利用程度，從而更好地保障檔案利用權利。在變革鑒定思想方面，檔案鑒定人員應樹立“以公開為原則，不公開為例外”的理念，創(chuàng)新檔案開放鑒定方法，例如就一個案卷而言，僅個別文件涉及不宜開放的內容時，可以通過數(shù)字技術對不宜開放的檔案文件進行屏蔽[17]，以此推進檔案開放的進程；在明確鑒定任務與鑒定責任方面，根據(jù)新《檔案法》關于“館藏檔案的開放審核，由檔案館會同檔案形成單位或者移交單位共同負責。尚未移交進館的檔案的開放審核，由檔案形成單位或者保管單位負責，并在移交時附具意見”的規(guī)定，完善檔案開放鑒定的責任機制，盡早實現(xiàn)館藏檔案的開放利用。

（三）優(yōu)化檔案利用服務制度

檔案利用服務制度規(guī)定了檔案館利用服務的內容和模式?？茖W高效的檔案利用服務制度，有利于社會組織或個人更好地獲取檔案信息。因此，優(yōu)化檔案利用服務制度是檔案利用權利實現(xiàn)的關鍵。這就要求從豐富檔案利用服務的內容、創(chuàng)新檔案利用服務的方式、完善檔案利用服務的機制三個方面，創(chuàng)新檔案利用服務制度。其中，在豐富檔案利用服務內容方面，不僅要為社會組織或個人的檔案憑證需求提供服務，更應進一步挖掘館藏檔案資源，為滿足社會學術研究、情感共鳴和休閑利用等多種檔案需求提供支持；在創(chuàng)新檔案利用服務方式方面，進一步結合Web2.0背景實現(xiàn)用戶互動性服務，滿足了用戶在線查檔、在線預約以及資源挖掘、專題建設研究等需求[18]；在完善檔案利用服務機制方面，應大力推進檔案信息資源共享服務平臺建設，促進檔案數(shù)字資源跨區(qū)域、跨部門共享利用，從而打破時空局限，發(fā)揮檔案資源的總體效應。

（四）規(guī)范檔案監(jiān)督檢查制度

檔案監(jiān)督檢查制度是為加強對檔案館和機關團體等組織的監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)、糾正檔案工作中的違法違規(guī)行為而制定的制度。強化檔案監(jiān)督檢查有助于規(guī)范檔案利用服務工作，對檔案利用權利的實現(xiàn)具有重要保障作用。為了發(fā)揮檔案監(jiān)督檢查制度的效能，一方面檔案主管部門要根據(jù)新《檔案法》第四十二條第四款將國家綜合檔案館“提供利用等情況”作為監(jiān)督檢查內容的要求，采取定期檢查和不定期抽查相結合的方式，對國家綜合檔案館提供檔案利用服務的內容、形式以及服務態(tài)度、服務效果等進行檢查，若發(fā)現(xiàn)有違規(guī)之處應責令國家綜合檔案館整改并采取補救措施；另一方面，要創(chuàng)新檔案監(jiān)督檢查方式，強化社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督的有益作用，鼓勵社會力量就國家綜合檔案館不依法向社會組織或個人提供檔案服務或者其他違規(guī)行為向檔案主管部門舉報投訴，從而鞭策國家綜合檔案館積極履行檔案服務職責。

（五）完善檔案利用權利救濟制度

檔案利用權利救濟制度規(guī)定了社會組織或個人可以利用的救濟途徑和救濟方式，是檔案利用權利受到侵犯時的維權指南。從權力運行的角度來看，為了盡可能地避免檔案利用權利被侵犯的現(xiàn)象，需要通過完善檔案利用權利救濟制度來打造檔案利用權利保障的最后一道屏障。這就需要從明確申訴權利、確定舉證責任和健全救濟途徑三個方面，來完善檔案利用權利救濟制度。其中，在檔案利用權利申訴方面，應按照新《檔案法》第二十八條關于“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應當及時調查處理并將處理結果告知投訴人”的規(guī)定，尊重社會組織或個人的申訴權；在檔案違法行為舉證方面，應根據(jù)檔案館和檔案利用者之間信息不對稱的實際情況，確定舉證責任倒置原則，為處于弱勢地位的社會組織或個人維護檔案利用權利提供支撐；在檔案利用權利救濟渠道建設方面，檔案主管部門應積極完善檔案利用權利救濟機制，為社會組織或個人獲取行政救濟提供條件。

*本文系河南省社科規(guī)劃項目“治理現(xiàn)代化語境下檔案制度效能提升研究”（批準號：2020CZH008）和國家社科重點項目“法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究”（批準號：17ATQ012）階段性成果，并受河南省博士后基金資助。

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作者單位：鄭州大學信息管理學院