中美頁巖氣扶持政策梳理和實(shí)施效果研究

孫金鳳 單凱

摘要：在國際油價(jià)劇烈震蕩、國際形勢不穩(wěn)定性和不確定性增加的情形下，全球油氣產(chǎn)業(yè)正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，部分頁巖氣企業(yè)難免會(huì)虧損甚至倒閉。目前中國頁巖氣資源的勘探開發(fā)尚處于初級階段，國家政策的支持在低油價(jià)這一極端情景下尤為重要，如何充分發(fā)揮國家政策引領(lǐng)作用并測量相關(guān)扶持政策的實(shí)施效果是亟待解決的問題。根據(jù)中國2012—2018年、美國2007—2018年頁巖氣相關(guān)政策和產(chǎn)量數(shù)據(jù)變化，以頁巖氣資源開發(fā)扶持政策的實(shí)施效果為研究對象，對頁巖氣相關(guān)扶持政策進(jìn)行梳理并分析其對產(chǎn)量的影響。研究結(jié)果表明：中國頁巖氣政策激勵(lì)程度與美國相比仍然較弱，為促進(jìn)中國頁巖氣大規(guī)模的商業(yè)化開發(fā)，中國應(yīng)保持現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)稅收減免力度，進(jìn)一步延長補(bǔ)貼及稅收減免時(shí)長，同時(shí)加大對頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)研發(fā)的支持，從而促進(jìn)中國頁巖氣資源的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)，確保國家長期能源安全戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：頁巖氣政策;演變路徑;產(chǎn)量效應(yīng);政策效果

中圖分類號：F206 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：1673-5595（2021）04-0018-07

一、引言

國際能源署（IEA）明確指出，隨著新型冠狀病毒肺炎（COVID-19）在全球的持續(xù)蔓延，世界公共衛(wèi)生系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)遭遇了前所未有的危機(jī)，能源系統(tǒng)也未能幸免。全球油氣市場在需求減少而供應(yīng)卻顯著增長的雙重因素影響下瀕臨崩潰，美國2020年5月輕質(zhì)原油期貨價(jià)格暴跌約300%，收于每桶-37.63美元，這一歷史罕見現(xiàn)象給油氣領(lǐng)域的不少企業(yè)帶來致命打擊，尤其是對于成本較高的非常規(guī)油氣公司而言更是如此。從事頁巖鉆探的美國惠廷石油公司已于2020年4月1日申請破產(chǎn)保護(hù)，成為第一家倒閉的頁巖油公司。與此同時(shí)，COVID-19疫情對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也造成了不小的沖擊，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)可知，2020年第一季度國內(nèi)生產(chǎn)總值與上一年同期相比下降6.8%。在國際油價(jià)劇烈震蕩、國際形勢不穩(wěn)定性和不確定性增加的情形下，中國的油氣產(chǎn)業(yè)也面臨著前所未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。所幸在經(jīng)歷了油價(jià)多年持續(xù)震蕩和油價(jià)低迷多次沖擊后，油氣行業(yè)中的不少企業(yè)已具備了一定的抗壓能力。如何在防疫常態(tài)化和低油價(jià)形勢下尋求可持續(xù)發(fā)展之路已成為油企高層亟待解決的核心問題之一。趙文智等[1]指出在國家政策有力支持下，目前中國的頁巖氣勘探開發(fā)進(jìn)入了快速發(fā)展的黃金時(shí)期，且隨著天然氣在消費(fèi)中的比重加大和川南地區(qū)頁巖氣成功的商業(yè)化開發(fā)，頁巖氣將成為未來天然氣產(chǎn)量增長點(diǎn)和中國未來最可靠的接替能源。根據(jù)中國石化發(fā)布的新聞可知，其擁有的涪陵頁巖氣田2020年4月份的日產(chǎn)量和日銷量已分別達(dá)到1 871萬立方米和1 796萬立方米，與上一年同期相比均增長7.87%，目前已成為世界上最大的頁巖氣供應(yīng)商之一。[2]

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局和《中國能源發(fā)展報(bào)告2020》公布的數(shù)據(jù)：2019年，中國天然氣對外依存度高達(dá)43.7%，2019年中國天然氣產(chǎn)量為1 753.62億立方米，天然氣進(jìn)口量為1 346.05億立方米，進(jìn)口量同比增長6.9%;2019年天然氣消費(fèi)量同比增長9.4%，但在能源消費(fèi)總量中的比例依然較低，占全國能源消費(fèi)總量的8.1%。為進(jìn)一步推動(dòng)中國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系，踐行習(xí)近平主席提出的綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，中國正加大頁巖氣開發(fā)投資力度以減少對進(jìn)口天然氣的依賴。從美國經(jīng)驗(yàn)來看，頁巖氣革命的成功離不開美國政府的大力支持和一系列政策扶持。[3]目前，中國頁巖氣資源的勘探開發(fā)總體上仍處于初級階段，如何充分發(fā)揮國家政策引領(lǐng)作用并測評相關(guān)扶持政策的實(shí)施效果是值得研究的問題。

作為世界上頁巖氣開發(fā)最為成功的國家，美國之所以能夠?qū)崿F(xiàn)“頁巖氣革命”，離不開其制定的頁巖氣激勵(lì)政策，中國頁巖氣資源的開發(fā)同樣需要相關(guān)政策的大力支持。然而，由于中國地質(zhì)資源、形成條件以及工程技術(shù)等因素與北美相差較大，無法全面復(fù)制美國成功的頁巖氣開發(fā)模式，中國頁巖氣開發(fā)依然任重而道遠(yuǎn)。[4-5]雖然中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目前已進(jìn)入了新的發(fā)展階段，但仍然受制于核心勘探開發(fā)技術(shù)缺乏、市場投資主體單一以及產(chǎn)業(yè)政策體系不完善等問題。[6-8]在對美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策詳盡分析的基礎(chǔ)上，不少學(xué)者提出中國應(yīng)借鑒美國頁巖氣開發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，在加大頁巖氣技術(shù)研發(fā)投資支持的同時(shí)，還應(yīng)出臺(tái)配套的財(cái)稅政策、投融資激勵(lì)政策，并鼓勵(lì)完善配套基礎(chǔ)設(shè)施以及引入市場競爭機(jī)制，同時(shí)還要嚴(yán)格控制資源開發(fā)過程中的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，不能再走“先污染，后治理”的老路子。[9-11]

本文從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免以及技術(shù)研發(fā)支持三個(gè)方面對中美頁巖氣相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理和歸類分析，并以中國2012—2018年、美國2007—2018年頁巖氣扶持政策變化和頁巖氣產(chǎn)量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以頁巖氣開發(fā)扶持政策的作用路徑和產(chǎn)量效應(yīng)為研究對象，對頁巖氣相關(guān)扶持政策和產(chǎn)量進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，希望能對未來中國頁巖氣政策的科學(xué)合理制定提供有益借鑒。

二、頁巖氣資源潛力及其發(fā)展前景分析

全面開發(fā)非常規(guī)油氣將帶來全球性的能源革命，頁巖油氣革命在助推全球油氣儲(chǔ)量和產(chǎn)量增長的同時(shí)，也影響著各國能源的戰(zhàn)略布局。[12-13]目前，頁巖油氣已經(jīng)改變了美國的能源地位和全球能源市場，全球油氣資源格局正在由傳統(tǒng)的“常規(guī)油氣為主”轉(zhuǎn)為“常規(guī)和非常規(guī)油氣并重”的局面，北美地區(qū)正在形成“非常規(guī)油氣資源版圖”，中國有望成為除北美以外開發(fā)頁巖氣最成功的國家，進(jìn)入以常規(guī)和非常規(guī)并重的重大戰(zhàn)略“突破期”。[14]

由《中國礦產(chǎn)資源報(bào)告2019》可知，中國頁巖氣資源十分豐富，4 500 米以淺頁巖氣地質(zhì)資源量達(dá)122×1012立方米。根據(jù)美國能源信息署預(yù)測，中國頁巖氣可采資源量達(dá)31.6×1012立方米①，位居世界首位。鄒才能等[15]預(yù)測中國的頁巖氣地質(zhì)資源量為80×1012立方米，探明地質(zhì)儲(chǔ)量0.54×1012立方米，探明率尚不足1%，發(fā)展?jié)摿薮?。另外，康玉柱[16，17]也明確指出頁巖氣將是中國近期非常規(guī)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡V種，中國頁巖氣資源量介于60×1012～80×1012立方米之間，是今后5～10年天然氣產(chǎn)量增長的主要來源和未來中國油氣增儲(chǔ)上產(chǎn)的重要接替領(lǐng)域。

頁巖氣是目前最現(xiàn)實(shí)和最具有發(fā)展前景的非常規(guī)天然氣資源之一，與常規(guī)天然氣相比，中國頁巖氣具有分布面積廣和資源豐富等優(yōu)點(diǎn)。[18-19] 雖然不同專家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)對于中國頁巖氣采取的評價(jià)方法不同，給出的頁巖氣地質(zhì)資源量和儲(chǔ)量有較大差異，但都明確表明中國頁巖氣資源量十分豐富，是最有發(fā)展前景的石油替代資源之一。翟光明等[20]通過研究指出中國的頁巖氣資源完全可以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；_發(fā)利用，成為彌補(bǔ)常規(guī)天然氣消費(fèi)缺口的重要組成部分。

三、美國頁巖氣政策作用路徑及其產(chǎn)量效應(yīng)分析

（一）美國頁巖氣扶持政策演變路徑

按照發(fā)布先后順序?qū)γ绹搸r氣扶持政策進(jìn)行整理（如圖1所示），并將政策分為財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免以及技術(shù)研發(fā)支持三個(gè)方面。

1.財(cái)政補(bǔ)貼

美國最早關(guān)于非常規(guī)天然氣資源開發(fā)的補(bǔ)貼政策源自1978年由聯(lián)邦政府頒布的《天然氣政策法案》，該法案取消了對天然氣的價(jià)格管制而使其逐步向市場定價(jià)靠攏。隨后，1980年的《原油暴利稅法》明確規(guī)定了對從事非常規(guī)能源的企業(yè)提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免，其中第29條明確規(guī)定：1980年至1992年美國本土鉆探的非常規(guī)天然氣（包括煤層氣和頁巖氣）可享受每桶油當(dāng)量3美元的補(bǔ)貼。1997年出臺(tái)的《納稅人減負(fù)法案》再次延續(xù)了這一補(bǔ)貼。按照1980—1992年的平均匯率折合0.06元/立方米，占1980—1992年美國天然氣平均井口價(jià)格的24%。[21]

2005年美國政府通過新的能源法案即《能源政策法》，該法案規(guī)定：2006年投入運(yùn)營并用于生產(chǎn)非常規(guī)能源的油氣井，可在2006—2010年享受每噸油當(dāng)量22.05美元的補(bǔ)貼，占2006—2010年美國天然氣平均井口價(jià)格的9%。[22]

2.稅收減免

頁巖氣作為不可再生能源，美國對其實(shí)施了資源耗竭補(bǔ)貼這一稅收優(yōu)惠政策，將企業(yè)應(yīng)稅凈利潤的15%作為資源耗竭補(bǔ)貼發(fā)放給企業(yè)。同時(shí)，美國政府為降低頁巖氣開采企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，還制定了“無形鉆井成本費(fèi)用化，有形鉆井成本資本化”的政策，這項(xiàng)政策本質(zhì)上就是對頁巖氣開發(fā)企業(yè)實(shí)行的稅收優(yōu)惠，從而為企業(yè)減輕稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。美國政府1992年頒布的《原油暴利稅法》（修訂案）第29條規(guī)定：為1979—1999年間勘探開發(fā)并在2003年之前生產(chǎn)的頁巖氣提供折合0.02美元/立方米的稅收減免，1989年美國天然氣價(jià)格為0.07美元/立方米，稅收減免占天然氣價(jià)格的29%，這一舉措進(jìn)一步提高了頁巖氣開采企業(yè)的利潤。[23-24]

3.技術(shù)研發(fā)支持

為支持包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)油氣資源的勘探開發(fā)，美國政府專門設(shè)立多項(xiàng)非常規(guī)油氣研究基金，用于大學(xué)或研究機(jī)構(gòu)開展基礎(chǔ)性研究和非常規(guī)油氣勘探開發(fā)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用研究;同時(shí)，美國政府聯(lián)合多個(gè)部門，共同開展東部頁巖氣工程，在此期間攻克了一系列技術(shù)難題，大大加快了頁巖氣勘探開采技術(shù)的研究進(jìn)度。2004年，美國政府頒布的《能源法》規(guī)定：在未來十年中，政府每年將投入4 500萬美元用于非常規(guī)天然氣的技術(shù)研發(fā)。在過去的30年間，美國政府投入了60多億美元用于非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)活動(dòng)，其中，僅培訓(xùn)和研究費(fèi)用這一項(xiàng)就占到了10多億美元，這也使得頁巖氣勘探開發(fā)所使用的一大批關(guān)鍵核心技術(shù)都首先應(yīng)用于美國。[25-27]

（二）美國頁巖氣產(chǎn)量與政策關(guān)聯(lián)分析

根據(jù)美國能源信息署公開的數(shù)據(jù)，本文匯總了美國2007—2018年頁巖氣產(chǎn)量及增長率（如圖2所示），從中可以看出，得益于其水平井和多階段水力壓裂增產(chǎn)技術(shù)的成功應(yīng)用，美國2007—2010年頁巖氣產(chǎn)量增長十分迅速，年增長率均在45%以上。其中，2007年美國頁巖氣產(chǎn)量為366.14×108立方米，到2018年已達(dá)6 244.99×108立方米。2018年美國天然氣市場生產(chǎn)總量為9 347.05×108立方米，僅頁巖氣一項(xiàng)就占總量的67%。頁巖氣產(chǎn)量的迅速增長使美國成為全球最大的天然氣生產(chǎn)國，同時(shí)也使得美國在2017年成為天然氣凈出口國，美國油氣能源地位不斷上升，能源安全得到進(jìn)一步鞏固。

在此時(shí)間區(qū)間內(nèi)分析其政策原因，主要有兩點(diǎn)：一是技術(shù)研發(fā)支持方面，從2004年開始，美國政府每年都會(huì)投入巨額資金用于頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)水平的提高，技術(shù)進(jìn)步是美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的重要推手，尤其是水平井鉆完井和壓裂增產(chǎn)技術(shù)的突破和廣泛應(yīng)用，使得美國頁巖氣產(chǎn)量得以迅速增長，在此期間，還有一系列頁巖氣勘探開發(fā)的關(guān)鍵技術(shù)也相繼取得突破，從而促進(jìn)了頁巖氣產(chǎn)量的大幅增長;二是財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免方面，由2005年《能源政策法》可知，美國2006年投入運(yùn)營的非常規(guī)油氣井，可在2006—2010年享受每噸油當(dāng)量22.05美元的補(bǔ)貼，同時(shí)進(jìn)行頁巖氣資源開發(fā)的企業(yè)還享有長期的稅收補(bǔ)貼和減免等一系列優(yōu)惠政策，這些支持政策的實(shí)施使得頁巖氣開發(fā)企業(yè)的利潤增加，大大激勵(lì)了企業(yè)開采的積極性，從而促進(jìn)了美國頁巖氣產(chǎn)業(yè)的繁榮和頁巖氣革命的到來。

四、中國頁巖氣扶持政策演變

（一）中國頁巖氣扶持政策演變路徑

為便于中美頁巖氣政策的對比分析，本文也將中國頁巖氣扶持政策分為財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免以及技術(shù)研發(fā)支持三個(gè)方面來進(jìn)行分析。按照政策發(fā)布先后順序及類別將中國頁巖氣扶持政策進(jìn)行整理，如圖3所示。圖中灰色代表財(cái)政補(bǔ)貼政策，紅色代表稅收減免政策，藍(lán)色代表技術(shù)研發(fā)支持政策。

1.財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政部與國家能源局2012年發(fā)布的《關(guān)于出臺(tái)頁巖氣開發(fā)利用補(bǔ)貼政策的通知》中明確規(guī)定了頁巖氣的界定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼條件。補(bǔ)貼條件是：已開發(fā)利用的頁巖氣;企業(yè)已安裝計(jì)量設(shè)備，并能夠準(zhǔn)確提供頁巖氣開發(fā)利用量。具體對頁巖氣開采企業(yè)給予的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)如下：2012—2015年頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是0.4元/立方米，按照川渝氣田2012年直供工業(yè)用氣1.5元/立方米的井口價(jià)格，財(cái)政補(bǔ)貼占井口價(jià)格的27%;2016—2018年頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是0.3元/立方米;2019—2020年的頁巖氣開發(fā)利用的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是0.2元/立方米。2019年6月財(cái)政部又出臺(tái)新政策，將頁巖氣的補(bǔ)貼時(shí)間延長至2023年，進(jìn)一步提高了頁巖氣開發(fā)企業(yè)的積極性。[28]2015年出臺(tái)的《關(guān)于頁巖氣開發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》要求補(bǔ)貼資金采取先預(yù)撥、后清算的方式，大大緩解了頁巖氣開采企業(yè)的資金壓力，且補(bǔ)貼政策可以根據(jù)技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和成本變化等因素進(jìn)行適時(shí)調(diào)整。2019年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于〈可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法〉的補(bǔ)充通知》，取消了原有的定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)方式，改為“多增多補(bǔ)”的補(bǔ)貼方式：對超過上年開采利用量的，按照超額程度給予梯級獎(jiǎng)補(bǔ);對未達(dá)到上年開采利用量的，按照未達(dá)標(biāo)程度扣減獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

2.稅收減免

2011年，財(cái)政部、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》，中國對于本國境內(nèi)企業(yè)征收25%的所得稅;而對外合作的西部頁巖氣項(xiàng)目享受“兩免三減半”的優(yōu)惠政策，即前兩年所得稅免繳，第三年所得稅減半繳納。2018年，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于對頁巖氣減征資源稅的通知》，通知中明確規(guī)定：2018年4月1日至2021年3月31日，對頁巖氣實(shí)施資源稅（按6%的資源稅率）減征30%的優(yōu)惠，即對頁巖氣征收4.2%的資源稅，用以促進(jìn)頁巖氣資源的開發(fā)利用，增加天然氣的供給量。然而，與美國一度高達(dá)29%的稅收減免比率相比，中國的稅收減免力度依然較小。

3.技術(shù)研發(fā)支持

2010年中國成立首個(gè)國家能源頁巖氣研發(fā)中心，旨在開展頁巖氣的理論研究、技術(shù)攻關(guān)和設(shè)備研發(fā)工作。2012年國土資源部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》，要求各有關(guān)單位搭建企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)和高等院校的合作平臺(tái)，加強(qiáng)頁巖氣勘查開采方面的基礎(chǔ)理論研究和技術(shù)攻關(guān)力度，也鼓勵(lì)擁有勘查開采技術(shù)的外國企業(yè)積極參與。另外，根據(jù)《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》可知，國家持續(xù)加大頁巖氣科技攻關(guān)的扶持力度，在國家科技重大專項(xiàng)“大型油氣田及煤層氣開發(fā)”中設(shè)立“頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)”研究項(xiàng)目，在“973”計(jì)劃中設(shè)立“南方古生界頁巖氣賦存富集機(jī)理和資源潛力評價(jià)”和“南方海相頁巖氣高效開發(fā)的基礎(chǔ)研究”等項(xiàng)目。

同時(shí)，中國石油和中國石化等也開展聯(lián)合攻關(guān)，研制出3000型壓裂車等具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的裝備。[29] 另外，中國石油還在四川盆地南部地區(qū)的頁巖氣勘探中獲得新的技術(shù)突破，對中國實(shí)現(xiàn)4 000米以上埋深的頁巖氣資源的勘探開發(fā)具有重要的里程碑意義。中國石化也不斷加大關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，在四川盆地海相大中型氣田富集理論和勘探技術(shù)研究中取得重大進(jìn)展，支撐四川盆地天然氣儲(chǔ)量的突破。

（二）中國頁巖氣產(chǎn)量與政策關(guān)聯(lián)分析

中國最早于2009年鉆探成功第一口頁巖氣評價(jià)井——威201井，井口測試獲日產(chǎn)1.08×104立方米工業(yè)氣流。[30–33]近年來，得益于頁巖氣勘探及開發(fā)技術(shù)的不斷成熟以及政府實(shí)行的頁巖氣補(bǔ)貼政策，中國的頁巖氣開發(fā)發(fā)展非常迅速。根據(jù)國家能源局、國家統(tǒng)計(jì)局、《中國石油年報(bào)》和《中國石化年報(bào)》發(fā)布的數(shù)據(jù)：

2014年，中國頁巖氣產(chǎn)量僅僅為12.47×108立方米，到2018年頁巖氣產(chǎn)量就已達(dá)到108.81×108立方米，2018年中國天然氣產(chǎn)量為1 602.65×108立方米，頁巖氣產(chǎn)量占天然氣產(chǎn)量的6.8%（如圖4所示）。與美國相比，中國不管是在頁巖氣總產(chǎn)量還是在頁巖氣占天然氣總產(chǎn)量的比例上都有較大差距，然而，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展增速要遠(yuǎn)大于美國平均水平。2012—2014年中國頁巖氣產(chǎn)量增長迅速，年增長率均在300%以上。在此時(shí)間區(qū)間內(nèi)分析其政策原因，主要有兩點(diǎn)：一是技術(shù)研發(fā)支持方面，國家采取的一系列技術(shù)支持政策和舉措發(fā)揮了作用，頁巖氣勘查開采技術(shù)取得突破并研制出一批具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的裝備，這在一定程度上促進(jìn)了中國頁巖氣產(chǎn)量的增長;二是財(cái)政補(bǔ)貼力度很大，擴(kuò)大了頁巖氣開采企業(yè)的利潤空間，使得中國頁巖氣產(chǎn)量迅速增長。

然而，需要注意的是，雖然自然資源部在2019年末下發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》中明確指出要進(jìn)行礦業(yè)權(quán)出讓制度改革和油氣勘查開采管理改革等，但由于非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)的技術(shù)壁壘較高且前期投入大和投資風(fēng)險(xiǎn)高等因素的影響，目前中國頁巖氣資源勘探開發(fā)出現(xiàn)了中國石油和中國石化兩家獨(dú)大的競爭格局。中國石油作為國內(nèi)最大的天然氣供應(yīng)商，擁有長寧-威遠(yuǎn)和昭通兩大國家級頁巖氣示范區(qū)，根據(jù)中國石油天然氣集團(tuán)有限公司發(fā)布的2018年年度報(bào)告可知，公司2018年天然氣產(chǎn)量為1 094×108立方米，其中頁巖氣產(chǎn)量為42.6×108立方米，占全國頁巖氣產(chǎn)量的39.08%。由于不斷提高施工效率以及采取相關(guān)措施提高單井產(chǎn)量，中國石油的頁巖氣產(chǎn)能正在逐年提升，并且近幾年在非常規(guī)天然氣如致密氣、頁巖氣和煤層氣的勘探開發(fā)中不斷加大投資力度，在新增的探明油氣儲(chǔ)量中，非常規(guī)油氣資源的比重不斷加大，正逐漸成為重要的可接替資源。

中國石化根據(jù)國內(nèi)外形勢變化調(diào)整了能源轉(zhuǎn)型策略，把天然氣和低碳化的轉(zhuǎn)型路徑納入到發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中來，加大了常規(guī)天然氣和頁巖氣資源的勘探開發(fā)力度。中國石化擁有除北美之外最大的涪陵頁巖氣田以及探明儲(chǔ)量1 274億立方米的威榮頁巖氣田。根據(jù)中國石化發(fā)布的2019年年度報(bào)告數(shù)據(jù)可知，2019年中國石化天然氣產(chǎn)量為296.7×108立方米，其中頁巖氣產(chǎn)量為73.43×108立方米，占全國頁巖氣總產(chǎn)量的67.37%。并且，中國石化還致力于高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的天然氣業(yè)務(wù)，提出到2025年實(shí)現(xiàn)天然氣產(chǎn)量460億立方米以及頁巖氣產(chǎn)量130億立方米的發(fā)展目標(biāo)，而這一目標(biāo)的支撐和實(shí)現(xiàn)與中國石化在頁巖氣方面加大基礎(chǔ)研究投入和技術(shù)攻關(guān)支持力度是密不可分的。

五、結(jié)論與建議

通過中美頁巖氣扶持政策的對比分析發(fā)現(xiàn)，中國的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上要高于美國，然而美國在財(cái)政補(bǔ)貼的持續(xù)時(shí)間、稅收減免方面的政策扶持力度要大于中國，同時(shí)中美兩國均十分重視頁巖氣技術(shù)的研發(fā)工作，但美國技術(shù)水平總體上領(lǐng)先于中國。為更好地促進(jìn)中國頁巖氣大規(guī)模商業(yè)化的開發(fā)，本文提出如下建議。

（1）保持現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步延長補(bǔ)貼時(shí)長。

財(cái)政補(bǔ)貼方面，2012—2015年中國的頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼占天然氣井口價(jià)格的27%，相較于美國1980—1992年的24%高出近八分之一，相較于美國2006—2010年的9%高出兩倍，這也可以很好地解釋了為何中國在2012—2014年間頁巖氣產(chǎn)量年增長率均在300%以上，而美國2006—2010年的頁巖氣年增長率平均只有60%左右。美國頁巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策的實(shí)行時(shí)間為1980—2010年共31年，中國現(xiàn)有政策公布的財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)行時(shí)間為2012—2023年共12年，遠(yuǎn)不及美國31年的政策實(shí)行時(shí)間長。為了促進(jìn)頁巖氣資源的開發(fā)，建議中國在保持現(xiàn)有財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步延長財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)行時(shí)間，提高頁巖氣開發(fā)企業(yè)的利潤，促進(jìn)頁巖氣產(chǎn)量的提升。

（2）加大稅收減免力度，延長稅收減免時(shí)長。

稅收減免方面，中國對西部對外合作的頁巖氣開發(fā)企業(yè)實(shí)行“兩免三減半”的所得稅政策，同時(shí)減免1.8%的資源稅，而美國是對頁巖氣開發(fā)企業(yè)發(fā)放資源耗竭補(bǔ)貼以及實(shí)行資源稅減免政策，美國提供的稅收減免一度達(dá)到天然氣價(jià)格的29%。綜合來看，美國的稅收減免力度要大于中國，同時(shí)中國的稅收減免時(shí)長為2018—2021年共3年，與美國24年的稅收減免時(shí)長差距較大。建議中國結(jié)合實(shí)際情況，進(jìn)一步加大稅收減免力度，延長稅收減免政策實(shí)行的時(shí)長，減輕頁巖氣開發(fā)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

（3）加強(qiáng)對頁巖氣技術(shù)研發(fā)的支持。

中美兩國均十分重視頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)的研發(fā)工作，美國政府在過去30年間投入了10多億美元用于頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)的培訓(xùn)與研究，目前中國雖已初步掌握了3 500米以淺的水平鉆完井和分段壓裂等技術(shù)，但是頁巖氣勘探開發(fā)的一些核心技術(shù)還在一定程度上依賴進(jìn)口，中國的技術(shù)水平總體上仍落后于美國。因此，建議中國也加大頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)研發(fā)方面的投入，鼓勵(lì)科研機(jī)構(gòu)以及石油類高校開展頁巖氣勘探開發(fā)技術(shù)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，提高中國頁巖氣自主技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新水平。另外，還可以考慮設(shè)立一系列的科技攻關(guān)項(xiàng)目，鼓勵(lì)企業(yè)和高校聯(lián)合進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用研究，進(jìn)一步提高中國自主研發(fā)水平。

綜上所述，美國憑借頁巖氣資源的勘探開發(fā)成為了世界最大的天然氣生產(chǎn)國，探究其頁巖氣產(chǎn)量大幅增長的原因，政策工具起到了至關(guān)重要的作用。如果中國也能夠強(qiáng)化和持續(xù)完善頁巖氣激勵(lì)政策并進(jìn)一步加大在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免以及技術(shù)研發(fā)支持方面的扶持力度，亦可以促使中國頁巖氣產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)跨越式增長。雖然新冠疫情給中國經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)帶來很大的負(fù)面影響，但由于中國發(fā)展的韌性、潛力和空間較大，經(jīng)濟(jì)長期向好的發(fā)展趨勢不會(huì)改變，油氣產(chǎn)業(yè)方面的發(fā)展亦是如此，目前，中國石油、中國石化以及中國海油等正積極尋求應(yīng)變之策。頁巖氣作為國家戰(zhàn)略資源和最現(xiàn)實(shí)的接替能源之一，其能否實(shí)現(xiàn)大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)直接關(guān)系著國家長期的能源安全和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化戰(zhàn)略能否實(shí)現(xiàn)。在油價(jià)低位震蕩和新冠疫情雙重打擊下，企業(yè)難免會(huì)出現(xiàn)虧損現(xiàn)象，此時(shí)，國家的相關(guān)扶持政策更為重要，可考慮臨時(shí)出臺(tái)一些政策幫助企業(yè)渡過難關(guān)。在國家政策的強(qiáng)有力支持下，中國頁巖氣產(chǎn)業(yè)不會(huì)萎靡不振，長期仍會(huì)呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢。

注釋：

① 數(shù)據(jù)參見華經(jīng)情報(bào)網(wǎng)《2019年美國及中國頁巖氣行業(yè)產(chǎn)量及前景規(guī)劃分析，2030年國內(nèi)頁巖氣產(chǎn)量將達(dá)千億立方米》，https：/www.huaon.com/story/467898。

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責(zé)任編輯：曲 紅

Review of China and US Shale Gas Policies and Yield Effect

SUN Jinfeng， SHAN Kai

（School of Economics and Management， China University of Petroleum（East China）， Qingdao， Shandong 266580， China）

Abstract： With the sharp fluctuation of international oil price， the increasingly unstable and indetermined international situation， globla oil and gas industry is suffering unprecedented challenges， and some shale gas firms will have huge economic loss and even bankrupt. At present， shale gas development in China is still in its infancy and the supporting from national polices is vital under the extreme circumstances of low oil price. It is urgent to solve the problems of how to bring into full play the leading role of national policies and how to measure the implementation effect of relevant supporting policies. Based on the shale gas policy changes and production data of China from 2012 to 2018 and that of the United States from 2007 to 2018， this paper studies the implemtation effect of the shale gas supporting policies and analyzes their effect on production. The result shows that Chinas shale gas supporting policies are still weak compared to the United States. Chinese government should maintain the fiscal subsidy， increase tax reductions， extend the duration of subsidies and tax reductions， and strengthen support for shale gas exploration and production technology so as to promote the large-scale commercial development of Chinas shale gas resources and ensure the realization of the national long-term energy security strategic objectives.

Key words： shale gas policies; evolution route; policy effect