棗莊市教育扶貧政策執(zhí)行研究

摘要：文章運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型分析了山東省棗莊市教育扶貧政策的實(shí)施情況，認(rèn)為該政策在政策協(xié)調(diào)、資源整合、目標(biāo)群體認(rèn)同等方面實(shí)施較好，但在政策目標(biāo)合理性、政府監(jiān)管能力、目標(biāo)群體參與度等方面尚存不足，需通過(guò)完善政策制定機(jī)制、加強(qiáng)政策監(jiān)督力度、培養(yǎng)目標(biāo)群體教育觀念、改善政策執(zhí)行環(huán)境等方式加以改進(jìn)。

關(guān)鍵詞：教育扶貧，精準(zhǔn)扶貧，史密斯模型，棗莊市

一、引言

教育扶貧是阻斷貧困代際傳遞的治本之策，對(duì)于提高貧困群眾生活水平、保障貧困群眾基本權(quán)利、推動(dòng)貧困地區(qū)脫貧致富具有基礎(chǔ)性意義。近年來(lái)，山東省棗莊市在教育設(shè)施改善、師資隊(duì)伍強(qiáng)化、學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶、困難學(xué)生資助救助等領(lǐng)域積極開(kāi)展教育扶貧工作，于2020年圓滿完成脫貧任務(wù)。本文基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角，對(duì)棗莊市執(zhí)行教育扶貧政策的過(guò)程進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并為棗莊市在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鞏固教育扶貧成果提出建議。

二、棗莊市教育扶貧政策執(zhí)行過(guò)程分析

在《政策執(zhí)行過(guò)程》一文中，史密斯（T. B. Smith）提出了影響政策執(zhí)行的四個(gè)變量：理想化政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。四個(gè)因素在政策執(zhí)行的過(guò)程中會(huì)相互影響，形成張力；通過(guò)對(duì)這四個(gè)因素進(jìn)行分析，可以評(píng)估政策的執(zhí)行情況，并分析政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。本文即根據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型，對(duì)棗莊市教育扶貧政策的執(zhí)行情況進(jìn)行分析。

（一）理想化政策

理想化政策是指政策本身所追求的理想表達(dá)方式。對(duì)于棗莊市的教育扶貧政策，本文擬從政策協(xié)調(diào)性與政策合理性兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

1. 政策協(xié)調(diào)性。在政策協(xié)調(diào)性方面，從與產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧等其它扶貧政策的協(xié)調(diào)性來(lái)看，棗莊市在職業(yè)教育領(lǐng)域制定了貧困家庭勞動(dòng)力免費(fèi)培訓(xùn)政策，鼓勵(lì)職業(yè)院校面向貧困家庭開(kāi)展多種形式的繼續(xù)教育和培訓(xùn)，這一政策與棗莊市的就業(yè)扶貧政策充分協(xié)調(diào)。

而從政策自身的內(nèi)部協(xié)調(diào)性來(lái)看，在政策類(lèi)型上，棗莊市的教育扶貧政策涵蓋了教育基礎(chǔ)設(shè)施改善、師資隊(duì)伍強(qiáng)化、學(xué)校結(jié)對(duì)幫扶、職業(yè)教育資源拓展、困難學(xué)生資助救助等教育工作的各個(gè)領(lǐng)域；在政策跨度方面，棗莊市的教育扶貧政策涵蓋了學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高中段教育和高等教育四大學(xué)段。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，棗莊市的教育扶貧政策內(nèi)容全面、細(xì)節(jié)完善，具有較強(qiáng)的協(xié)調(diào)性。

2. 政策合理性。在政策的合理性即政策目標(biāo)的可達(dá)成性方面，棗莊市教育扶貧政策存在著目標(biāo)制定過(guò)高的情況，未能完全結(jié)合基層工作的實(shí)際。在《市“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》中，教育部門(mén)設(shè)置了“農(nóng)村貧困地區(qū)2017年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95%以上、學(xué)前教育和高中階段毛入學(xué)率均達(dá)到80%以上”的目標(biāo)。然而，在2015年，棗莊市農(nóng)村地區(qū)的學(xué)前三年教育毛入園率為69%，高中段教育毛入學(xué)率為64%，在2個(gè)學(xué)年內(nèi)實(shí)現(xiàn)80%以上的毛入學(xué)率目標(biāo)存在一定難度。此外，個(gè)別市（區(qū)）為督促各鎮(zhèn)村完成工作，對(duì)市定目標(biāo)層層加碼，更加大了貧困村的工作負(fù)擔(dān)。

因此，為完成上級(jí)任務(wù)，部分貧困村出現(xiàn)了虛報(bào)謊報(bào)工作成果的情況。例如，某市轄區(qū)教育局提高了市教育局的要求，規(guī)定“2017年底高中階段入學(xué)率必須達(dá)到85%”，但該區(qū)某村2017年實(shí)際入學(xué)率為76%；村干部為通過(guò)上級(jí)的檢查，偽造了部分學(xué)生的材料。 這一案例一定程度上反映出棗莊市教育主管部門(mén)在設(shè)定目標(biāo)時(shí)未能完全考慮基層工作實(shí)際，致使部分貧困村難以在短期內(nèi)完成既定任務(wù)，只能采取瞞報(bào)、謊報(bào)等措施應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)

執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是指政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的組織。筆者擬從政策執(zhí)行能力、資源整合能力和監(jiān)管規(guī)制能力三個(gè)角度對(duì)棗莊市教育扶貧政策的實(shí)施情況進(jìn)行分析。

1.政策執(zhí)行能力。在政策執(zhí)行力方面，棗莊市構(gòu)建了市、區(qū)、鎮(zhèn)、村四級(jí)書(shū)記一起抓扶貧、逐級(jí)落實(shí)責(zé)任制的政策執(zhí)行機(jī)制。同時(shí)，針對(duì)基層扶貧人力資源不足、工作任務(wù)較重的問(wèn)題，棗莊市政府向每個(gè)扶貧重點(diǎn)村下派了“第一書(shū)記”或駐村工作隊(duì)協(xié)助村兩委開(kāi)展脫貧工作，提高基層執(zhí)行政策的效率。

2.資源整合能力。在整合人力、物力、財(cái)力等資源方面，棗莊市組建了由市政府牽頭、各市屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位參與的市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組。在市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的框架下，市教育局與市財(cái)政局、市人社局等機(jī)構(gòu)通力合作，共同落實(shí)學(xué)雜費(fèi)減免、助學(xué)金發(fā)放、硬件設(shè)施建設(shè)等教育扶貧政策，展現(xiàn)出較強(qiáng)的資源整合能力。

3.監(jiān)管規(guī)制能力。在監(jiān)管規(guī)制方面，棗莊市建立了扶貧系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種渠道。在內(nèi)部監(jiān)督方面，棗莊市建立了年度脫貧攻堅(jiān)督查巡查制度和項(xiàng)目實(shí)施信息通報(bào)制度，市扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組不定期對(duì)重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展督查，及時(shí)通報(bào)情況，限期整改問(wèn)題。同時(shí)，棗莊市不斷強(qiáng)化扶貧資金管理機(jī)制，加大內(nèi)部審計(jì)檢查力度，對(duì)資金的使用進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。而在外部監(jiān)督方面，棗莊市建立了扶貧資金項(xiàng)目信息公開(kāi)制度，確保每一筆資金都在陽(yáng)光下運(yùn)行。

然而在實(shí)踐中，貧困生資格識(shí)別、扶貧信息上報(bào)等工作主要依靠各村村干部完成，上級(jí)部門(mén)難以在事前和事中進(jìn)行監(jiān)管；而廣大貧困戶文化水平較低，自下而上的監(jiān)督能力不足，亦為部分村干部的違法違規(guī)行為提供了空間。例如，2017年，某村村主任宋某利用自身權(quán)力違規(guī)為其親屬子女3人辦理了學(xué)前教育政府助學(xué)金，直到2019年區(qū)教育部門(mén)排查學(xué)籍時(shí)方才發(fā)現(xiàn)。 應(yīng)當(dāng)說(shuō)，各級(jí)政府部門(mén)在完善扶貧資金監(jiān)管、杜絕違法行為方面仍有完善的空間。

（三）目標(biāo)群體

目標(biāo)群體是公共政策所直接作用的對(duì)象。一項(xiàng)政策若要順利執(zhí)行，離不開(kāi)目標(biāo)群體的參與和認(rèn)同。棗莊市教育扶貧政策減輕了貧困群眾的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，改善了貧困地區(qū)的教學(xué)條件，提升了農(nóng)村貧困學(xué)校的教學(xué)水平，得到了貧困群眾的充分認(rèn)可。2020年，全市農(nóng)村貧困人口集中區(qū)域義務(wù)教育鞏固率達(dá)98%以上，學(xué)前三年教育毛入園率和高中階段毛入學(xué)率均達(dá)94%以上。然而，也有少部分群眾受“貧困文化”影響，對(duì)教育扶貧的重要意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為讓子女繼續(xù)接受教育是“浪費(fèi)時(shí)間”；部分貧困學(xué)生學(xué)習(xí)積極性較差，接受教育的態(tài)度并不積極。這些問(wèn)題都對(duì)教育扶貧政策的實(shí)施造成了一定影響。

（四）政策環(huán)境

環(huán)境因素，是指政策運(yùn)行進(jìn)程中所面對(duì)的影響執(zhí)行或者被執(zhí)行的因素，主要包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、文化環(huán)境等。良好的環(huán)境對(duì)于政策的順利執(zhí)行起著至關(guān)重要的作用。

1.政治環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧政策與中國(guó)共產(chǎn)黨“以人民為中心”的發(fā)展理念相契合，與“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)相適應(yīng)。而教育扶貧作為消除貧困的治本之策，是精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，得到了各級(jí)政府部門(mén)的大力支持。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境。近年來(lái)，隨著棗莊市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，各級(jí)政府的財(cái)政收入亦得以增加，在全市范圍內(nèi)配置扶貧資金的空間更大、能力更強(qiáng)。“十三五”期間，全市累計(jì)完成教育扶貧投資20余億元，發(fā)放助學(xué)金2.7億元，辦理助學(xué)貸款3.8億元，20余萬(wàn)人次貧困生得以受益。良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為棗莊市的教育扶貧工作提供了堅(jiān)實(shí)資金保障。

3. 社會(huì)環(huán)境。教育扶貧政策的實(shí)施同樣受到社會(huì)環(huán)境的影響。與城市學(xué)校相比，農(nóng)村學(xué)校的工作待遇與基礎(chǔ)設(shè)施都較差，增加了教育扶貧政策落地實(shí)施的難度。受社會(huì)環(huán)境影響，部分年輕教師往往將農(nóng)村學(xué)校作為“跳板”，難以真正扎根農(nóng)村；經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的城市教師同樣難以長(zhǎng)期在貧困學(xué)校任教。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，教育扶貧政策的實(shí)施雖縮小了城鄉(xiāng)教師水平的差距，但離實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均等化的目標(biāo)仍有很大空間。

4. 文化環(huán)境。在文化環(huán)境方面，部分貧困戶受“貧困文化”的影響，出現(xiàn)了“等靠要”“甘做貧困戶”等思想，脫貧意愿不強(qiáng)烈；部分貧困戶對(duì)于教育“拔窮根”、阻斷代際貧困的重要意義認(rèn)識(shí)不足；部分貧困生學(xué)習(xí)能力較差、學(xué)習(xí)熱情不高，不愿繼續(xù)接受教育。這些情況的出現(xiàn)一定程度上影響了實(shí)施教育扶貧政策的深入實(shí)施。

三、鞏固棗莊市教育扶貧成果的建議

通過(guò)史密斯模型對(duì)棗莊市教育扶貧政策的實(shí)施情況進(jìn)行分析，筆者認(rèn)為，棗莊市的教育扶貧政策在制定與監(jiān)管過(guò)程中存在不足，社會(huì)環(huán)境和文化環(huán)境因素亦給政策的深入實(shí)施帶來(lái)了阻力。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)于2020年取得全面勝利，棗莊市農(nóng)村工作的重點(diǎn)正逐步轉(zhuǎn)移到提升脫貧質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興上來(lái)。由此，本文運(yùn)用史密斯政策執(zhí)行模型對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下棗莊市鞏固教育扶貧成果提出建議：

（一）完善政策制定機(jī)制

針對(duì)棗莊市教育主管部門(mén)在政策制定過(guò)程中暴露出的目標(biāo)過(guò)高問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)不斷完善政策制定機(jī)制，在制定政策的過(guò)程中牢固樹(shù)立理論與實(shí)踐相結(jié)合的觀念，一切從客觀實(shí)際出發(fā)，以群眾路線為指導(dǎo)，深入基層、深入實(shí)地、深入群眾進(jìn)行調(diào)查研究，廣泛征求各方意見(jiàn)，不唯書(shū)、不唯上、只唯實(shí)，如此方能使制定的政策符合客觀實(shí)際與事物規(guī)律，增強(qiáng)政策的執(zhí)行力。

（二）加強(qiáng)政策監(jiān)督力度

針對(duì)教育扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的虛報(bào)謊報(bào)、套取資金等違法違紀(jì)行為，政府部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大監(jiān)管力度，使政策真正惠及廣大人民群眾。首先，政府部門(mén)應(yīng)對(duì)資金的流動(dòng)與使用實(shí)行更為完善的管理，健全動(dòng)態(tài)跟進(jìn)式資金監(jiān)管機(jī)制，從制度上減少資金使用中的漏洞。其次，要不斷健全責(zé)任追究機(jī)制，將具體責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，加大對(duì)違法違規(guī)行為的查處與通報(bào)力度。第三，政府部門(mén)可探索通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，引入第三方監(jiān)督政策執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。最后，基層干部在執(zhí)行政策時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善政策的宣傳方式，針對(duì)目標(biāo)群體的個(gè)性化訴求進(jìn)行一對(duì)一宣講，使目標(biāo)群體對(duì)政策的把握更為清晰明確，盤(pán)活自下而上監(jiān)督的渠道。

（三）培養(yǎng)目標(biāo)群體教育觀念

如上文所述，貧困群體較低的素質(zhì)、狹隘的視野與落后的思想影響了其對(duì)教育扶貧政策的參與度與認(rèn)同度。因此，若要鞏固教育脫貧成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育振興，就必須從根本上破除貧困文化的束縛，提高已脫貧群眾接受教育的意愿。針對(duì)已脫貧的家庭，政府部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，引導(dǎo)其配合國(guó)家的教育工作。對(duì)于廣大農(nóng)村學(xué)生，政府部門(mén)和學(xué)校教師應(yīng)為他們樹(shù)立“知識(shí)改變命運(yùn)”的觀念，激發(fā)他們主動(dòng)求學(xué)的意愿，增強(qiáng)他們努力擺脫貧困、追求美好生活的信心，促使他們養(yǎng)成自強(qiáng)不息、勤奮刻苦的品質(zhì)，在潛移默化的教育中使廣大農(nóng)村群眾從政策的被動(dòng)接受者轉(zhuǎn)變?yōu)檎叩闹鲃?dòng)踐行者。

（四）改善政策執(zhí)行環(huán)境

針對(duì)農(nóng)村教師待遇較低、條件較差等環(huán)境問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村教師待遇，落實(shí)“縣管校聘”政策，提高鄉(xiāng)村教師在職稱評(píng)比、工資福利等方面的待遇（如將有農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷作為中高級(jí)教師評(píng)選的優(yōu)先條件），提高貧困地區(qū)教師的工作積極性。同時(shí)，針對(duì)城鄉(xiāng)教育水平差距較大的問(wèn)題，政府部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃，推動(dòng)城鄉(xiāng)教師合理流動(dòng)和對(duì)口支援，解決鄉(xiāng)村中小學(xué)教師結(jié)構(gòu)性缺員問(wèn)題（如要求城鎮(zhèn)向鄉(xiāng)村交流的教師中高級(jí)教師的比例不低于20%），從根本上改善鄉(xiāng)村教育政策的執(zhí)行環(huán)境，提升鄉(xiāng)村教師的吸引力。

五、總結(jié)

本文運(yùn)用史密斯模型對(duì)山東省棗莊市的教育扶貧政策的執(zhí)行情況進(jìn)行了分析，并對(duì)棗莊市在實(shí)施教育扶貧政策中出現(xiàn)的問(wèn)題提出了建議。文章認(rèn)為，棗莊市教育扶貧政策在政策協(xié)調(diào)、資源整合、目標(biāo)群體認(rèn)同等方面實(shí)施較好，但在政策目標(biāo)的合理性、政府監(jiān)管能力、目標(biāo)群體參與度等方面尚存不足，需通過(guò)完善政策制定機(jī)制、加強(qiáng)政策監(jiān)督力度、培養(yǎng)目標(biāo)群體教育觀念、改善政策執(zhí)行環(huán)境等措施不斷改進(jìn)。

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（作者簡(jiǎn)介：李嘉源，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)本科在讀，研究方向：行政管理）