企業(yè)養(yǎng)老保險制度歷史沿革及改進路徑探析

顧巖

[摘 ?要]隨著經(jīng)濟體制的改革，我國養(yǎng)老保險制度不斷發(fā)展完善。然而，受諸多因素影響，養(yǎng)老保險地區(qū)間負擔(dān)仍不均衡，存在養(yǎng)老金支付風(fēng)險。對此，從提高統(tǒng)籌層次、明確分擔(dān)責(zé)任、完善政策措施、規(guī)范管理服務(wù)等方面，提出應(yīng)對人口老齡化、確保企業(yè)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的相關(guān)對策。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老保險;統(tǒng)籌制度;歷史沿革

[中圖分類號]F842.6 ?[文獻標(biāo)識碼]A ?[文章編號]1672-2426（2021）05-0035-06

習(xí)近平總書記在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要完善覆蓋全民的社會保障體系，促進我國社會保障事業(yè)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。自2000年進入老齡社會以來，我國老齡化程度持續(xù)加深，給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來重大影響。僅從企業(yè)養(yǎng)老保險看，老齡化造成退休人員大量增加、撫養(yǎng)比逐年降低、養(yǎng)老金支付壓力不斷加大，迫切需要完善制度設(shè)計，提升統(tǒng)籌層次，在更大范圍實施基金調(diào)劑，化解養(yǎng)老金支付風(fēng)險，確保企業(yè)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展。

一、企業(yè)養(yǎng)老保險制度模式與中國實踐

（一）企業(yè)養(yǎng)老保險制度主要模式

社會保障制度的建立是工業(yè)發(fā)展和社會進步的體現(xiàn)，企業(yè)養(yǎng)老保險是社會保障的主要內(nèi)容。國際勞工組織于20世紀(jì)50年代初首次提出“社會保障”概念，將社會保障上升為世界各國共同追求的社會目標(biāo)。各國社會保障制度因其遵循的政治經(jīng)濟理論差別及其特有國情和歷史背景差異而各不相同，歸納起來主要有四種模式。一是源于福利經(jīng)濟學(xué)的福利國家型養(yǎng)老保險制度，典型代表是英國、瑞典等經(jīng)濟發(fā)達國家，養(yǎng)老保險基金由政府和企業(yè)負擔(dān)，個人不繳或繳納低標(biāo)準(zhǔn)保費，具有全民高福利特征。二是源于德國歷史學(xué)派和國家干預(yù)主義的自保公助型養(yǎng)老保險制度，典型代表是德國、美國、日本等工業(yè)化國家，企業(yè)和個人繳費與政府補助相結(jié)合，保障水平低于福利國家型，屬于有選擇性保障而非全民福利。三是儲蓄型養(yǎng)老保險制度，典型代表是新加坡、馬來西亞等以經(jīng)濟發(fā)展為中心的國家，由雇主和雇員繳費，政府不承擔(dān)任何責(zé)任，這種模式?jīng)]有互助共濟性。[1]四是源于馬克思主義關(guān)于社會保障學(xué)說的國家保險型養(yǎng)老保險制度，典型代表是蘇聯(lián)等實行計劃經(jīng)濟的社會主義國家，國家、企業(yè)負擔(dān)養(yǎng)老保險費，個人不繳納。我國的企業(yè)養(yǎng)老保險在計劃經(jīng)濟時期實行的就是這種制度模式，改革開放后，隨著經(jīng)濟體制改革，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度不斷完善。

（二）我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度發(fā)展

1949年以后，我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度不斷發(fā)展完善，經(jīng)歷了三個主要階段。

1.退休勞保制度階段。1951年，國家頒布《中華人民共和國勞動保險條例》，標(biāo)志我國企業(yè)養(yǎng)老保險制度構(gòu)建正式開端。當(dāng)時受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)影響，保障對象主要是企業(yè)職工，職工退休后由國家給予退職養(yǎng)老補助費。1958—1965年，國家細化勞動保險制度，企業(yè)按一定比例提取勞動保險基金，初步形成全國基金籌集、使用的制度。

2.企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革探索階段。1978年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》，恢復(fù)勞動保險制度。改革開放后，市場經(jīng)濟發(fā)展不平衡導(dǎo)致地區(qū)、行業(yè)差別分化，計劃經(jīng)濟體制下的退休勞保制度與形勢發(fā)展不相適應(yīng)。1978—1991年，各地探索退休費社會統(tǒng)籌，對勞動合同制工人實行養(yǎng)老保險制度。自此，企業(yè)養(yǎng)老保險制度開始由企業(yè)全包向企業(yè)和職工共同負擔(dān)轉(zhuǎn)變。

3.企業(yè)養(yǎng)老保險制度全面建立階段。1991年，國務(wù)院改革企業(yè)養(yǎng)老保險制度，實行個人繳費。1995年，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，建立個人賬戶。1997年，國務(wù)院在全國統(tǒng)一企業(yè)和個人繳費比例、個人賬戶規(guī)模、養(yǎng)老金計發(fā)辦法。2001—2003年，國務(wù)院在遼寧開展完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點，進一步完善企業(yè)養(yǎng)老保險制度，調(diào)整繳費比例、個人賬戶規(guī)模和退休人員基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，全面做實個人賬戶基金，使“統(tǒng)賬結(jié)合”真正實現(xiàn)了由“現(xiàn)收現(xiàn)付制”向“部分積累制”的根本轉(zhuǎn)變。[2]2011年7月，《中華人民共和國社會保險法》實施，自此，企業(yè)養(yǎng)老保險制度正式納入法制化軌道。

建立中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制下的企業(yè)養(yǎng)老保險制度，是我國社會保障制度的重大變革，對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有重大意義。國家統(tǒng)一企業(yè)養(yǎng)老保險基金管理，由過去企業(yè)、行業(yè)內(nèi)部保障轉(zhuǎn)為社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度，從計劃經(jīng)濟下的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榛鸩糠址e累制，有效適應(yīng)了人口老齡化對養(yǎng)老保險基金日益增長的需求和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、就業(yè)方式多元化帶來的勞動力跨行業(yè)跨地區(qū)加速流動，為深化企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革奠定了堅實基礎(chǔ)。[3]

二、企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的建立與成效

（一）中央調(diào)劑制度的建立與成效

黨的十八大提出要實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，黨的十九大提出盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標(biāo)任務(wù)。由于各省區(qū)市之間企業(yè)養(yǎng)老保險基金收支結(jié)余不平衡，同步落實規(guī)范完善的省級統(tǒng)籌制度、一步到位實現(xiàn)全國統(tǒng)籌難度較大。2018年，國務(wù)院先行建立企業(yè)養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，以此推動各地提高企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層級，進而逐步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。制度中規(guī)定，中央調(diào)劑比例以3%為起步點，每年提高0.5%，到2022年達到5%為止。中央調(diào)劑制度是均衡全國地區(qū)間基金負擔(dān)的有效手段，基金抗風(fēng)險能力得到整體提高。

中央調(diào)劑金由各省份上解的資金構(gòu)成，各省份按照職工平均工資的90%和在職應(yīng)參保人數(shù)為基數(shù)乘以上解比例;以收定支，以全國離退休人均撥付定額和核定后各省離退休人數(shù)為基準(zhǔn)確定下?lián)芙痤~。截至2020年末，基金中央調(diào)劑比例已經(jīng)提高到4%，全年跨省調(diào)劑基金規(guī)模已經(jīng)達到1768億元，廣東、北京、福建、江蘇、浙江、上海、山東等7個省市為基金凈上繳，云南、貴州、西藏3個省區(qū)為基金上繳下?lián)艹制剑溆?2個省區(qū)市（含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團）凈受益，東北地區(qū)和湖北省受益最大，其中遼寧、黑龍江兩省占全部受益金額的比重接近60%。調(diào)劑后剩余的基金缺口由地方政府承擔(dān)，調(diào)劑制度的實施極大緩解了缺口省份基金支付壓力，確保了養(yǎng)老金發(fā)放，保障了制度穩(wěn)定運行。

（二）省級統(tǒng)籌制度的建立與成效

2019年以來，按照國務(wù)院部署要求，各省區(qū)市結(jié)合實際推動建立規(guī)范的企業(yè)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。以筆者所在的遼寧為例，遼寧于2020年7月1日啟動實施基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支的省級統(tǒng)籌。遼寧省級統(tǒng)籌的主要成效是實現(xiàn)省級層面統(tǒng)一的制度體系和管理模式。一是省級統(tǒng)籌制度實施后，基金實行統(tǒng)收統(tǒng)支，基金由省級集中管理，收支兩條線全額繳撥，全省包括保費征繳收入在內(nèi)的全部基金收入全額歸集至省級專戶，全省養(yǎng)老金支出由省級撥付到市級經(jīng)辦機構(gòu)發(fā)放?；鹗〖夘A(yù)算管理，省級編制全省基金預(yù)算，充分考慮預(yù)算年度內(nèi)全省人員、工資水平及增長等因素合理確定基金預(yù)算收入，按照規(guī)定的項目標(biāo)準(zhǔn)和年度內(nèi)政策性調(diào)整等確定預(yù)算支出。對基金缺口實行省市分擔(dān)機制，基金缺口由省、市按一定比例合理分擔(dān)，市級分擔(dān)資金按季度均衡上解。二是全省政策進一步規(guī)范，明確參保對象范圍，取消參保人員城鄉(xiāng)戶籍限制;單位費率降至16%，以全口徑城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員平均工資作為核定繳費基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn);保費均由稅務(wù)部門征收;待遇項目全省一致;養(yǎng)老金計發(fā)采用過渡辦法，不再將在崗職工平均工資作為計發(fā)參數(shù)。信息系統(tǒng)省級集中，改變過去市級分散建設(shè)信息系統(tǒng)、分散管理信息數(shù)據(jù)的模式，由省級建設(shè)覆蓋全省的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，同時建立省級集中的養(yǎng)老保險數(shù)據(jù)庫，全面、實時支持各地養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)經(jīng)辦、財務(wù)管理、基金及業(yè)務(wù)監(jiān)管。經(jīng)辦服務(wù)全面規(guī)范，實施與省級統(tǒng)籌相適應(yīng)的經(jīng)辦服務(wù)工作規(guī)程，以信用管理為主線，對參保登記、待遇計發(fā)、個人權(quán)益管理、基金財務(wù)、稽核、統(tǒng)計、信息、檔案等全過程、各環(huán)節(jié)一一作出明確規(guī)定，實行標(biāo)準(zhǔn)化管理。三是考核獎懲形成機制，把政策執(zhí)行、基金收支管理等重點工作上升到省對市績效考評體系，把政策執(zhí)行、預(yù)算執(zhí)行、財政投入、參保繳費、待遇計發(fā)、信息系統(tǒng)建設(shè)、經(jīng)辦流程規(guī)范、基金監(jiān)管管理等納入考核范圍，對超收節(jié)支給予一定比例獎勵，進一步壓實各市黨委、政府責(zé)任。

三、企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度構(gòu)建中面臨的主要問題及成因

（一）面臨的主要問題

目前看，中央調(diào)劑制度和省級統(tǒng)籌制度運行總體平穩(wěn)，但基金中長期可持續(xù)能力不足、地區(qū)間矛盾凸顯，有的省份基金面臨穿底，有的省份已經(jīng)穿底，養(yǎng)老金支付風(fēng)險依然存在。財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年，我國企業(yè)養(yǎng)老保險基金總收入3.8萬億元，比2018年增長1.6%;總支出3.5萬億元，比2018年增長10.2%，基金結(jié)余5.1萬億元。從全國看，基金總支出增速遠大于總收入增速，剔除財政補貼收入后，2019年企業(yè)養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收支差為-2620億元，一定程度上而言，制度的平穩(wěn)運行主要是依賴財政的投入。實行中央調(diào)劑前，廣東、北京、江蘇等20個省區(qū)市企業(yè)養(yǎng)老保險基金當(dāng)期有結(jié)余，遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等10個省區(qū)及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團當(dāng)期收不抵支，黑龍江早已“基金穿底”。隨著老齡化進程進一步加快，全國撫養(yǎng)比下降加速，企業(yè)養(yǎng)老保險支付壓力不斷提升。中國社科院相關(guān)研究結(jié)果表明，如果當(dāng)前制度模式不作調(diào)整，預(yù)計全國2028年將首次出現(xiàn)赤字，2035年累計結(jié)余將耗盡。[4]17-18

（二）成因分析

我國養(yǎng)老金缺口隨著時間推移逐年加大，是歷史因素、現(xiàn)實因素等多方面因素影響的結(jié)果。

1.歷史因素

（1）建立統(tǒng)一制度前已退休、未繳費人員多。1997年，國家建立統(tǒng)一的企業(yè)養(yǎng)老保險制度時，將已經(jīng)退休的人員直接納入到制度內(nèi)，并發(fā)放養(yǎng)老金。以遼寧為例，由于歷史上產(chǎn)業(yè)工人隊伍大，造成離退休人員數(shù)量多，1997年統(tǒng)一制度時直接納入養(yǎng)老金發(fā)放范圍的離退休人員達到232萬人，占全國離退休人員總數(shù)的9.5%，這部分人歷史上沒有繳費，直接由當(dāng)期征收的基金支付養(yǎng)老金，目前這部分“老人”仍有100萬人[5]，直接增加了基金支付壓力。

（2）中央直屬企業(yè)養(yǎng)老保險交由地方管理進一步加重地方支付壓力。1998年，國務(wù)院決定，中央行業(yè)企業(yè)養(yǎng)老保險由原來行業(yè)自建統(tǒng)籌調(diào)整為地方管理，參加地方企業(yè)養(yǎng)老保險，由地方支付養(yǎng)老金。以遼寧省為例，當(dāng)年接收10個行業(yè)離退休人員45萬人，此后，隨著職工人數(shù)較大的行業(yè)企業(yè)陸續(xù)破產(chǎn)，在職參保職工銳減，退休人員劇增，行業(yè)企業(yè)基金收支差快速增加，目前，遼寧省行業(yè)企業(yè)撫養(yǎng)比降至0.93∶1，養(yǎng)老金缺口全部由遼寧省自行負擔(dān)，給地方財政帶來巨大支付壓力。

（3）法定退休年齡偏低，繳費年限過短。我國現(xiàn)行法定退休年齡為：男性60歲退休，女性工人50歲退休，女性干部55歲退休。從國際上看，發(fā)達國家退休年齡普遍較高，美國、德國、英國、意大利、西班牙等國家退休年齡基本都在65歲左右。同時，我國社會保險法規(guī)定，參保職工達齡退休時累計繳費滿15年即可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。根據(jù)國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)，2019年，我國居民人均預(yù)期壽命77.3歲。以女性自由職業(yè)者為例，以某省2019年全口徑平均工資6.3萬元為基數(shù)，按20%的繳費比例履行繳費義務(wù)15年，總繳費（不含利息、未考慮工資增長）19萬元;50歲退休后，以月養(yǎng)老金1175元（不含以后每年待遇調(diào)整）、預(yù)期余命27.3年計算，總領(lǐng)取額38.5萬元，總領(lǐng)取額遠大于其總繳費額。

2.現(xiàn)實因素

（1）人口老齡化持續(xù)加劇。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國60歲以上老齡人口2.64億人，占總?cè)丝?8.7%，10年間老年人口比重增加5.44%。有17個省份老齡人口比重超過全國平均水平，東北三省是老齡化最嚴(yán)重的地區(qū)，遼寧、吉林、黑龍江60歲以上老年人口占總?cè)丝诒戎胤謩e為25.72%、23.06%、23.22%，按照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)進入深度老齡化社會。應(yīng)對人口老齡化問題是當(dāng)前企業(yè)養(yǎng)老保險制度面臨的最大挑戰(zhàn)。

（2）參保撫養(yǎng)比低。2019年，全國參加企業(yè)養(yǎng)老保險離退休人數(shù)10396萬人，在職參保職工人數(shù)27509萬人，撫養(yǎng)比2.65∶1，較2010年（3.07∶1）下降0.42個點。從各省情況看，最高廣東6.4∶1，其次福建5.58∶1，北京5.19∶1，東北地區(qū)墊底，撫養(yǎng)比分別是：遼寧1.5∶1、內(nèi)蒙古1.49∶1、吉林1.3∶1、黑龍江1.27∶1。東北地區(qū)撫養(yǎng)比低的一個重要原因是，作為老工業(yè)基地，其前期城鎮(zhèn)化率較高。以遼寧為例，新中國成立初期全國城鎮(zhèn)化率不到15%，當(dāng)時遼寧就已經(jīng)達到30%以上，當(dāng)年大量產(chǎn)業(yè)工人目前都已達到退休年齡。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2019年，遼寧省參保離退休人數(shù)達到723.6萬人，占全國的7%，撫順、丹東兩市撫養(yǎng)比接近1∶1。

（3）退休人員養(yǎng)老金水平連年大幅提高。從2005年開始，國家大幅度提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金水平，至2020年已經(jīng)連續(xù)調(diào)整16年，這期間，2015年之前歷年調(diào)整幅度較高，年均10%左右，2016年以后，國家綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展各方面因素，確定養(yǎng)老金調(diào)整幅度為年均5%左右。對于因提高養(yǎng)老金水平而增加的支出，中央財政按照40%進行補助，其余60%由地方自行負擔(dān)。

四、完善企業(yè)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌制度的對策

應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)、化解養(yǎng)老金支出風(fēng)險是系統(tǒng)工程，必須從加快制度改革、優(yōu)化頂層設(shè)計、全面規(guī)范管理等方面入手，加快推進企業(yè)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)保障企業(yè)養(yǎng)老保險制度長期平穩(wěn)運行。[6]

（一）實行基金統(tǒng)收統(tǒng)支的全國統(tǒng)籌模式

在全國范圍內(nèi)基金統(tǒng)一上解、統(tǒng)一支付。在全國統(tǒng)籌起步階段，本著先易后難的原則，可以設(shè)置合理的過渡期，先實行統(tǒng)籌基金全國預(yù)算管理、中央調(diào)劑，適當(dāng)均衡各地養(yǎng)老保險負擔(dān);同時，在全國范圍內(nèi)逐步將政策、經(jīng)辦規(guī)程、信息系統(tǒng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。條件成熟后，中央再對統(tǒng)籌基金實行統(tǒng)收統(tǒng)支，完全實現(xiàn)各地企業(yè)養(yǎng)老保險合理均衡負擔(dān)，促進制度更加平穩(wěn)運行。

（二）設(shè)置3年到5年的統(tǒng)收統(tǒng)支過渡期

按當(dāng)前制度設(shè)計，隨著時間推移，將有更多省份面臨基金結(jié)余耗盡的困境，造成地方財政負擔(dān)加重，影響地方經(jīng)濟社會發(fā)展，因此，全國統(tǒng)收統(tǒng)支是解決地區(qū)間養(yǎng)老保險負擔(dān)不均衡的治本之策?，F(xiàn)行的中央調(diào)劑模式只是過渡辦法，長期實施容易導(dǎo)致基金結(jié)余省缺乏基金征繳和管理的動力。設(shè)置3年到5年的過渡期，可以充分檢驗省級統(tǒng)籌運行成果，掌握各省情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，制定更加穩(wěn)妥的全國統(tǒng)收統(tǒng)支方案。

（三）厘清中央地方分擔(dān)責(zé)任

全國統(tǒng)籌后中央和地方政府的責(zé)任分擔(dān)是核心。從省級統(tǒng)籌經(jīng)驗看，與地方財力相適應(yīng)的分擔(dān)，有助于制度執(zhí)行。全國統(tǒng)籌后，在全國基金當(dāng)期總收入大于基金總支出的情況下，基金缺口省份當(dāng)期不參與分擔(dān);在全國基金收支出現(xiàn)缺口的情況下，實行中央和省級政府責(zé)任分擔(dān)，科學(xué)合理確定各省分擔(dān)比例。

（四）在國家層面建立績效考核機制

實行全國統(tǒng)籌必須充分發(fā)揮地方政府責(zé)任，嚴(yán)防“卸包袱”思想，建立全國績效考核機制、激勵并約束地方政府責(zé)任與行為尤為重要。中央政府對預(yù)算內(nèi)基金收支實行兜底保障，地方政府因當(dāng)期基金征收未完成預(yù)算計劃造成短收、非政策性增加支出等自身原因造成的資金缺口，由地方自行承擔(dān)，國家不予承擔(dān)。

（五）實施更加積極的、有利于制度可持續(xù)發(fā)展的政策措施

盡快啟動、穩(wěn)步推進漸進式延長退休年齡，制定符合適齡勞動力工作年限的最低繳費年限，確保社會保險權(quán)利義務(wù)相匹配。擴大企業(yè)養(yǎng)老保險制度覆蓋面，徹底打破城鄉(xiāng)居民參保戶籍限制，以農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員為重點，把新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)和新就業(yè)形態(tài)納入企業(yè)養(yǎng)老保險范圍，努力推動制度全覆蓋。

（六）建立全國集中的企業(yè)養(yǎng)老保險經(jīng)辦服務(wù)信息系統(tǒng)

將現(xiàn)有的全國各級社會保險經(jīng)辦服務(wù)信息系統(tǒng)融為一體，國家、省、市上下銜接互通，實行大數(shù)據(jù)管理、全國業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動，全面打造標(biāo)準(zhǔn)化社會保險業(yè)務(wù)平臺，以此為依托，實行全國基金運行監(jiān)測、分析、預(yù)警，為企業(yè)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌和制度安全穩(wěn)定運行提供技術(shù)支撐。[7]

參考文獻：

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責(zé)任編輯 ?邢軍偉