基于全生命周期視角的林業(yè)PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算分析

周小平

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051)

1 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算概念

2019年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《政府投資條例》第九條第一款已明確提出，政府采用資本金投入、直接投資方式投資的項(xiàng)目，按照相應(yīng)的規(guī)定及相關(guān)部門(mén)管理權(quán)限，應(yīng)審批項(xiàng)目單位(或建設(shè)單位)編制的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)[1]。同年7月國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)在《關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》[2]也進(jìn)一步明確按照《政府投資條例》規(guī)定，如果采用政府資本金投入的PPP項(xiàng)目，也必須實(shí)行審批制；同時(shí)也提出按照《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》規(guī)定，對(duì)實(shí)行核準(zhǔn)制、備案制的企業(yè)投資項(xiàng)目，如采用PPP融資模式的，必須嚴(yán)格論證PPP模式必要性和項(xiàng)目可行性[2]。因此，建設(shè)項(xiàng)目無(wú)論采用哪種投資管理方式，均需要嚴(yán)格依法依規(guī)履行項(xiàng)目決策程序，也就是說(shuō)PPP項(xiàng)目是需要進(jìn)行項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算的。財(cái)務(wù)測(cè)算分析是項(xiàng)目實(shí)施方案的重要內(nèi)容，為項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇，項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、項(xiàng)目合同體系的搭建等也是政府采購(gòu)社會(huì)資本標(biāo)的設(shè)置、合同談判簽約的依據(jù)。

值得注意的是，PPP項(xiàng)目在參與主體的多元性和運(yùn)作模式的復(fù)雜性導(dǎo)致了在進(jìn)行項(xiàng)目測(cè)算時(shí)還有其自身的鮮明特色，并集中體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算的主要內(nèi)容中，以下筆者就在工作、學(xué)習(xí)和實(shí)踐中對(duì)林業(yè)項(xiàng)目采用PPP融資模式的全項(xiàng)目生命周期視角下財(cái)務(wù)測(cè)算進(jìn)行分析和總結(jié)。

2 財(cái)務(wù)測(cè)算的主要內(nèi)容

根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法與參數(shù)》中的規(guī)定，對(duì)政府主導(dǎo)模式下以及非PPP投資建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)分析，即首先識(shí)別“財(cái)務(wù)效益和費(fèi)用”，并進(jìn)行正確估算；在“財(cái)務(wù)效益和費(fèi)用”估算基礎(chǔ)上進(jìn)行財(cái)務(wù)分析(分融資前與融資后)與評(píng)價(jià)[3]。為便于理解，可概況為3項(xiàng)基本內(nèi)容。(1)基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的測(cè)算，包括項(xiàng)目建設(shè)投資估算、流動(dòng)資金(鋪底流動(dòng)資金)、建設(shè)期利息等，結(jié)合項(xiàng)目組織實(shí)施、建設(shè)進(jìn)度安排計(jì)劃，編制逐年投資使用計(jì)劃，設(shè)計(jì)合理的融資方案。在此基礎(chǔ)上進(jìn)行生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期各年的生產(chǎn)成本、總成本、產(chǎn)品收入以及利潤(rùn)的計(jì)算。(2)財(cái)務(wù)報(bào)表的編制。依據(jù)前面基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的計(jì)算結(jié)果進(jìn)行三大財(cái)務(wù)報(bào)表的編制，即利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表、項(xiàng)目現(xiàn)金流量表和資產(chǎn)負(fù)債表。在整個(gè)PPP項(xiàng)目中最為關(guān)鍵的是現(xiàn)金流量表。政府與社會(huì)資本方均關(guān)注項(xiàng)目流量表所反映出的項(xiàng)目收益情況及財(cái)務(wù)的生存能力，在PPP項(xiàng)目中現(xiàn)金流量表有4類(lèi)，即全投資現(xiàn)金流量表、項(xiàng)目自有資金(項(xiàng)目資本金)現(xiàn)金流量表、股東各方(投資各方)現(xiàn)金流量表以及項(xiàng)目財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表；而利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表主要是用來(lái)看當(dāng)年收益的狀況以及通過(guò)此表來(lái)計(jì)算所得稅、不同投資方(股東)的分配等信息；資產(chǎn)負(fù)債表揭示公司(企業(yè))一定時(shí)期的財(cái)務(wù)狀況，也是歸結(jié)和組織公司在某個(gè)時(shí)點(diǎn)上擁有什么權(quán)益、債務(wù)的總資產(chǎn)表達(dá)等式。(3)項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)分考慮資金時(shí)間價(jià)值的動(dòng)態(tài)指標(biāo)和不考慮資金時(shí)間價(jià)值的靜態(tài)指標(biāo)。動(dòng)態(tài)指標(biāo)一般為財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值和投資回收期等盈利能力指標(biāo)；以利息備付率、償債備付率、資產(chǎn)負(fù)債率、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率等指標(biāo)來(lái)反映項(xiàng)目?jī)攤芰?，通過(guò)計(jì)劃現(xiàn)金流量表來(lái)判斷項(xiàng)目是否有足夠的經(jīng)營(yíng)凈現(xiàn)金流量、各年累計(jì)盈余資金是否出現(xiàn)負(fù)值來(lái)分析財(cái)務(wù)生存能力，通過(guò)對(duì)這些指標(biāo)的評(píng)價(jià)和分析來(lái)評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可行性[3]。而PPP項(xiàng)目除了要進(jìn)行上述3項(xiàng)基本內(nèi)容外，還需進(jìn)行物有所值(VFM)和財(cái)政承受能力論證。其中PPP項(xiàng)目的物有所值(VFM)評(píng)價(jià)主要包括PPP值和PSC值，PSC值是公共部門(mén)比較值，是一個(gè)標(biāo)桿價(jià)格。而財(cái)政承受能力論證則重點(diǎn)圍繞項(xiàng)目實(shí)施前5年一般公共預(yù)算支出增長(zhǎng)率、運(yùn)營(yíng)期政府一般公共預(yù)算支出預(yù)測(cè)值、政府股權(quán)、補(bǔ)貼、自留風(fēng)險(xiǎn)等支出占政府年度一般公共預(yù)算支出的比率。物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證的結(jié)果將直接關(guān)系到項(xiàng)目是否能夠采用PPP模式，至此可以看出，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算主要內(nèi)容包括了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的計(jì)算、財(cái)務(wù)報(bào)表的編制、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的出具、物有所值評(píng)價(jià)(VFM)和財(cái)政承受能力論證5個(gè)方面。

3 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算

3.1 財(cái)務(wù)測(cè)算基礎(chǔ)及內(nèi)容

3.1.1測(cè)算基礎(chǔ)

根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)確定項(xiàng)目屬于政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)還是財(cái)政可行性缺口補(bǔ)貼，結(jié)合現(xiàn)行法律、法規(guī)、稅收政策以及價(jià)格政策等，對(duì)一系列財(cái)務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查、收集、梳理、預(yù)測(cè)等假設(shè)。

3.1.2測(cè)算內(nèi)容

1)總投資 來(lái)源為可研上的總投資，但注意需要計(jì)算建設(shè)期投資、使用者付費(fèi)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期的流動(dòng)資金(鋪底流動(dòng)資金)以及政府付費(fèi)項(xiàng)目(非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。投資在采購(gòu)社會(huì)資本階段可做動(dòng)態(tài)調(diào)整[4]。

2)融資計(jì)劃 根據(jù)總投資、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度(付費(fèi)進(jìn)度)，并按照資金來(lái)源(融資計(jì)劃)、借款本金和利息償還方式、借款期限、資金使用分年份進(jìn)行資金使用安排，編制全生命周期融資計(jì)劃表。

3)成本 根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)維護(hù)內(nèi)容分解經(jīng)營(yíng)成本以及運(yùn)維成本，總成本等于經(jīng)營(yíng)成本與折舊、攤銷(xiāo)、財(cái)務(wù)費(fèi)用[3]和林木營(yíng)造費(fèi)用之和。

4)利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表 運(yùn)營(yíng)期的效果用到的測(cè)算表為利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表，輔助表為收入稅金表。根據(jù)項(xiàng)目收入、成本及稅費(fèi)支出，計(jì)算項(xiàng)目利潤(rùn)總額、凈利潤(rùn)、未分配利潤(rùn)、息稅前利潤(rùn)及息稅折舊攤銷(xiāo)前利潤(rùn)[3]。

5)現(xiàn)金流量表 根據(jù)項(xiàng)目收入、成本及稅費(fèi)支出，計(jì)算出項(xiàng)目的凈現(xiàn)金流，并以此計(jì)算出項(xiàng)目的收益情況、財(cái)務(wù)生存情況等[3]。

6)資產(chǎn)負(fù)債表 是國(guó)際上通用的財(cái)務(wù)報(bào)表，表中數(shù)據(jù)由其他報(bào)表直接或經(jīng)計(jì)算后引入，編制中應(yīng)自然實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)等于負(fù)債加所有者權(quán)益的平衡，也用來(lái)驗(yàn)證財(cái)務(wù)測(cè)算的準(zhǔn)確性[3-5]。

7)物有所值[6，7]PSC值(公共部門(mén)比較因子，它量化的是公共部門(mén)投資成本或效率)、PPP值(政府方的成本現(xiàn)值)。

8)財(cái)政承受論證[7]即財(cái)政支出責(zé)任測(cè)算論證。

3.2 工作實(shí)踐中財(cái)務(wù)測(cè)算要素表編制注意事項(xiàng)

1)在近幾年筆者接觸到的采用PPP進(jìn)行建設(shè)的林業(yè)項(xiàng)目以國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)、林業(yè)生態(tài)建設(shè)等項(xiàng)目為主，采用的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制大多為使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助，(特別是財(cái)政部財(cái)金〔2019〕10號(hào)頒布，使得政府付費(fèi)項(xiàng)目非常之少)，政府缺口補(bǔ)助周期長(zhǎng)達(dá)20～30年。因此，不能僅僅將財(cái)務(wù)測(cè)算作為項(xiàng)目實(shí)施的一個(gè)前提條件，而應(yīng)關(guān)注全生命周期的財(cái)務(wù)測(cè)算。

2)財(cái)務(wù)測(cè)算的前提是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確[4]，這就對(duì)工程咨詢(xún)單位所做的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告等項(xiàng)目前期工作提出了要求。當(dāng)然，財(cái)務(wù)測(cè)算不是簡(jiǎn)單的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搬運(yùn)，需要根據(jù)項(xiàng)目交易條件的設(shè)置、項(xiàng)目變動(dòng)等情況對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、加工。

3)要選取合適的盈利能力評(píng)價(jià)指標(biāo)及統(tǒng)計(jì)口徑，PPP項(xiàng)目一般投資規(guī)模都很大，加上林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)周期較長(zhǎng)、復(fù)雜度高，再加之社會(huì)資本的合作，所涉及的數(shù)據(jù)相比其他行業(yè)較大，設(shè)置合理的財(cái)務(wù)測(cè)算指標(biāo)以及統(tǒng)計(jì)口徑尤為重要。

4)由于PPP項(xiàng)目涉及到多個(gè)主體，在進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)應(yīng)厘清站在誰(shuí)的立場(chǎng)上討論。如果站在政府立場(chǎng)上，政府關(guān)注的問(wèn)題是財(cái)務(wù)測(cè)算是否合規(guī)、付費(fèi)金額是否合理、政府是否擔(dān)負(fù)得了這些付費(fèi)金額；如站在社會(huì)資本的角度，社會(huì)資本關(guān)心的問(wèn)題最主要的是實(shí)施項(xiàng)目是否可以獲利；站在銀行的角度，銀行最關(guān)心的問(wèn)題恐怕就是貸款是否能收回，雖然各方所關(guān)注的問(wèn)題不同，但是一個(gè)PPP項(xiàng)目要實(shí)施，肯定要兼顧各方的核心需求，財(cái)務(wù)測(cè)算模型的正確性、財(cái)務(wù)方案的規(guī)范性、財(cái)務(wù)生存能力、財(cái)務(wù)償債能力、財(cái)務(wù)獲利能力等分析計(jì)算是非常非常重要的。

5)在做測(cè)算時(shí)，是對(duì)未來(lái)的判斷及估算。所以這種測(cè)算是假設(shè)所有條件都不是動(dòng)態(tài)變化的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，但實(shí)際中未來(lái)一定會(huì)發(fā)生變化的，雖然無(wú)法做到對(duì)未來(lái)變化的準(zhǔn)確預(yù)估，但可通過(guò)調(diào)價(jià)方式、增加通貨膨脹率、敏感性分析等手段來(lái)對(duì)財(cái)務(wù)測(cè)算做出調(diào)整。

4 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)主要指標(biāo)

PPP項(xiàng)目中財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是內(nèi)部收益率、凈現(xiàn)值和投資回收期等。

4.1 內(nèi)部回報(bào)率(收益率)

內(nèi)部回報(bào)率(IRR)[3，8]是一個(gè)引入了時(shí)間價(jià)值的項(xiàng)目投資獲利能力。也可以理解為項(xiàng)目占用的未收回資金的獲利能力。PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率包括項(xiàng)目?jī)?nèi)部收益率、項(xiàng)目資本金內(nèi)部收益率及股東投資內(nèi)部收益率等。

1)項(xiàng)目投資內(nèi)部回報(bào)率[3]：即不考慮資金來(lái)源渠道，項(xiàng)目自身的盈利能力。

2)項(xiàng)目資本金(自有資金)內(nèi)部回報(bào)率[3]：在確定融資方案的基礎(chǔ)上，通過(guò)項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表來(lái)衡量項(xiàng)目收益水平情況，來(lái)反映項(xiàng)目資本金的獲利能力。

3)股東投資內(nèi)部回報(bào)率(投資各方內(nèi)部回報(bào)率)[3]：在股東投資(投資各方)方案的基礎(chǔ)上，通過(guò)股東各方現(xiàn)金流量表計(jì)算來(lái)反映各股東的真實(shí)收益水平。

PPP項(xiàng)目的主要參與方為政府和社會(huì)資本兩類(lèi)主體，選用哪類(lèi)內(nèi)部收益率作為其決策參考依據(jù)，應(yīng)根據(jù)自身的投資角度進(jìn)行選取。

4.2 財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值(NPV)和折現(xiàn)率(Ic)

財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值(NPV)是根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，選擇一個(gè)合理、既定的折現(xiàn)率(基準(zhǔn)收益率)計(jì)算的現(xiàn)值之和[3]。

4.3 投資回收期[3]4.3.1 靜態(tài)投資回收期

靜態(tài)投資回收期即為不考慮資金時(shí)間價(jià)值的以項(xiàng)目?jī)羰找媸栈仨?xiàng)目投資所需要的時(shí)間。可借助項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表計(jì)算得到。

4.3.2動(dòng)態(tài)回收期

動(dòng)態(tài)投資回收期是考慮了資金時(shí)間價(jià)值的以項(xiàng)目?jī)羰找媸栈仨?xiàng)目投資所需要的時(shí)間。

5 物有所值(VFM)評(píng)價(jià)分析

5.1 基本概念

物有所值(VFM)評(píng)價(jià)[9]主要用于回答當(dāng)?shù)卣欠襁m合采用PPP模式，用以判斷本項(xiàng)目是否適合采用PPP模式進(jìn)行實(shí)施。物有所值評(píng)價(jià)分定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)[9]。定性評(píng)價(jià)是選取一系列評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)邀請(qǐng)專(zhuān)家，組織專(zhuān)家以打分方式對(duì)VFM進(jìn)行論證，指標(biāo)選取可根據(jù)財(cái)金[2015]167號(hào)文(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“167號(hào)文”)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際來(lái)合理確定。物有所值定量分析可通過(guò)公共部門(mén)參照標(biāo)準(zhǔn)(PSC值)與PPP進(jìn)行比較，政府通過(guò)PSC值這個(gè)標(biāo)桿來(lái)確定PPP模式是否更物有所值。物有所值定性評(píng)價(jià)比較簡(jiǎn)單，容易理解，財(cái)政部“167號(hào)文”已給出比較詳細(xì)的解釋及方法，在此筆者著重介紹定量評(píng)價(jià)方法。

5.2 物有所值評(píng)價(jià)

核心是通過(guò)比較PSC值和PPP值來(lái)判斷是否通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)。

1)PSC值

PSC值為公共部門(mén)比較基準(zhǔn)值(或比較因子)的簡(jiǎn)稱(chēng)，即傳統(tǒng)模式下，在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本通過(guò)資金折現(xiàn)后的現(xiàn)值。

2)PPP值

PPP值為當(dāng)項(xiàng)目采用PPP模式時(shí)在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)政府方凈成本通過(guò)資金折現(xiàn)后的現(xiàn)值。

5.3 物有所值定量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

比較PSC值和PPP值兩個(gè)成本費(fèi)用大小后得出：

1)PSC值-PPP值≥0：表明通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)。

2)PSC值-PPP值<0：表明未通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)。

無(wú)論是PSC值還是PPP值都是凈現(xiàn)值，兩者測(cè)算的角度都是站在政府方的角度進(jìn)行測(cè)算的。

5.4 PSC值和PPP值的計(jì)算

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金[2015]21號(hào))(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“21號(hào)文”)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行測(cè)算。

5.4.1PSC值的計(jì)算

PSC值=初始PSC值+競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值+可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本+自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。

例如，某縣一國(guó)家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)，假定運(yùn)營(yíng)成本考慮PPP 模式與 PSC 模式保持一致。項(xiàng)目總投資為 162 589.68 萬(wàn)元，項(xiàng)目采用BOT模式建設(shè)，項(xiàng)目公司中政府占股30%，社會(huì)資本占股 70%；折現(xiàn)率假定在同期地方政府債券收益率基礎(chǔ)上上浮至7%。合作期限30年，建設(shè)期8年。政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本包括政府按比例承擔(dān)的法律、政策等所支出的成本。

1)初始PSC值計(jì)算

①建設(shè)成本：本項(xiàng)目總投資為 162 589.68 萬(wàn)元，折現(xiàn)值為 127 446.43 萬(wàn)元。

②運(yùn)營(yíng)成本：主要包括材料費(fèi)用、人工費(fèi)用、管理費(fèi)用以及銷(xiāo)售費(fèi)用，折現(xiàn)值為 81 325.52 萬(wàn)元。

③運(yùn)營(yíng)收入：項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收入為木材和薪材收入，運(yùn)營(yíng)收入的折現(xiàn)值為 41 137.08 萬(wàn)元。

根據(jù)上述結(jié)果，初始 PSC 值為 167 634.87 萬(wàn)元。

2)競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值計(jì)算

項(xiàng)目是可行性缺口補(bǔ)助的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值主要為增值稅及附加和所得稅。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，免征增值稅和所得稅，故競(jìng)爭(zhēng)性中立調(diào)整值的折現(xiàn)值為0萬(wàn)元。

3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本

綜合項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，計(jì)算得出本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的折現(xiàn)值為 22 639.39 萬(wàn)元。

綜上所述，項(xiàng)目PSC值=167 634.87+0+22 639.39=190 274.26(萬(wàn)元)

5.4.2PPP值的計(jì)算

PPP值即各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值。

1)股權(quán)投資計(jì)算：政府方出資代表以30%的股權(quán)比例出資，出資金額為 9 755.38 萬(wàn)元，股權(quán)投資支出折現(xiàn)值為 7 646.79 萬(wàn)元。

2)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼：本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼為政府每年支付的可行性缺口補(bǔ)助，折現(xiàn)值為 13 1577.40 萬(wàn)元。

3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)：風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出責(zé)任PPP模式下，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)支出責(zé)任為傳統(tǒng)采購(gòu)模式下自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本。

按照股權(quán)比例，可轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本占全部風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本的70%，自留風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本占30%。

計(jì)算得出政府風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出成本的折現(xiàn)值為 6 791.82 萬(wàn)元。

4)配套投入：項(xiàng)目的政府方無(wú)配套投入。

綜上所述，PPP值=股權(quán)投資+運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼+風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)+配套投入=146 016.001 萬(wàn)元。

5)物有所值定量分析結(jié)論：綜合上述PSC值和PPP值的分析，計(jì)算得到項(xiàng)目全生命周期PSC值和PPP值，并進(jìn)行分析比較。PSC值>PPP值，項(xiàng)目通過(guò)物有所值論證。

6 財(cái)政承受能力論證[5，7，10]

財(cái)政承受能力論證主要是回答當(dāng)?shù)禺?dāng)前財(cái)政是否負(fù)擔(dān)得起該P(yáng)PP項(xiàng)目。通過(guò)準(zhǔn)確識(shí)別以及測(cè)算擬建PPP項(xiàng)目的各種財(cái)政責(zé)任支出，評(píng)估、判斷擬建PPP項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)禺?dāng)前、將來(lái)各年財(cái)政支出的影響情況，為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

具體識(shí)別的政府財(cái)政支出責(zé)任有4個(gè)方面，即股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的測(cè)算值以及為實(shí)施擬建項(xiàng)目的配套投入等。注意這幾項(xiàng)支出均指的是站在政府角度進(jìn)行的測(cè)算，此外，財(cái)政承受論證還需要對(duì)領(lǐng)域、行業(yè)平衡性的評(píng)估做出論證。

6.1 財(cái)政支出測(cè)算方法[7]

財(cái)政支出責(zé)任主要包括地方政府股權(quán)投資、當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)數(shù)額、配套的投入等。財(cái)政支出(承受)能力的測(cè)算簡(jiǎn)單理解就是每一年度當(dāng)?shù)厝縋PP項(xiàng)目政府累計(jì)支出除以當(dāng)?shù)匾话愎差A(yù)算支出的一個(gè)比例值，這個(gè)比例值假如在10%范圍(含10%)，表明該項(xiàng)目通過(guò)財(cái)政承受能力論證。

PPP項(xiàng)目中，財(cái)政支出測(cè)算方法以及計(jì)算公式“21號(hào)文”中有詳細(xì)的計(jì)算公式，在此不贅述，僅對(duì)“21號(hào)文”中涉及到的一些比例、指標(biāo)提出一些個(gè)人粗淺的看法與理解。

1)合理利潤(rùn)率如何確定

“21號(hào)文”中給出了合理利潤(rùn)率的確定方法，從財(cái)務(wù)角度理解分析，合理利潤(rùn)率就是內(nèi)部回報(bào)率的概念，考慮稅費(fèi)支出影響，又分為稅前與稅后內(nèi)部回報(bào)率。因此，商業(yè)銀行利率的變化及稅費(fèi)的考慮均將影響合理利潤(rùn)率的確定，進(jìn)而導(dǎo)致合理利潤(rùn)率的變化對(duì)計(jì)算營(yíng)業(yè)期政府補(bǔ)貼支出有著直接影響，這就要求咨詢(xún)?nèi)藛T要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際選用合理的利潤(rùn)率。

2)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出

這是一項(xiàng)非常重要的支出，主要用于補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)期的全部投資和當(dāng)年的運(yùn)營(yíng)成本，減掉當(dāng)年使用者付費(fèi)數(shù)額。如果嚴(yán)格按照“21號(hào)文”中的公式，公式是基于項(xiàng)目公司收入前低后高的現(xiàn)金流走向，導(dǎo)致實(shí)際中很多社會(huì)資本無(wú)法接受按照“21號(hào)文”中的公式計(jì)算出來(lái)的補(bǔ)貼金額，根據(jù)資金時(shí)間價(jià)值原理，可以用算出一條平滑的現(xiàn)金流入(如可以用“年金法[5]”)來(lái)替代政府付給項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出數(shù)額

“21號(hào)文”中的公式給出了測(cè)算方法，就是基于情景假設(shè)算出每一種情景出現(xiàn)的概率及支出數(shù)額，然后加權(quán)得出這項(xiàng)的結(jié)果，現(xiàn)實(shí)中也可以相對(duì)簡(jiǎn)化測(cè)算，根據(jù)即有類(lèi)似項(xiàng)目確定概率風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)后便可計(jì)算出風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出。

4)財(cái)政承受能力論證需要編制資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表

目前許多咨詢(xún)機(jī)構(gòu)對(duì)編制資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表不夠重視，在出具的財(cái)政承受能力論證報(bào)告中幾乎不談及。其實(shí)在做財(cái)政承受能力論證過(guò)程中，這兩個(gè)報(bào)表極為重要，編制規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表及現(xiàn)金流量表，可對(duì)當(dāng)前地方政府債務(wù)進(jìn)行有效甑別，測(cè)算未來(lái)現(xiàn)金流量和償債能力。假如忽視這方面的基礎(chǔ)工作，財(cái)政承受能力論證是難以開(kāi)展或可能流于形式。

5)流動(dòng)資金

目前在林業(yè)PPP項(xiàng)目的“兩評(píng)”報(bào)告中幾乎不對(duì)流動(dòng)資金做出反映，這個(gè)現(xiàn)象是不合適的。項(xiàng)目總投資中包括建設(shè)投資，同時(shí)也包括流動(dòng)資金(或鋪底流動(dòng)資金)，雖然流動(dòng)資金使用于營(yíng)運(yùn)期中，但是前期融資中假如不給予考慮這筆資金(鋪底流動(dòng)資金)，將會(huì)造成PPP建設(shè)雙方這一塊資金到底由哪方來(lái)出的問(wèn)題，影響雙方股權(quán)準(zhǔn)確性、客觀性，建議流動(dòng)資金，特別是鋪底流動(dòng)資金應(yīng)在PPP項(xiàng)目總投資中考慮進(jìn)去。這樣也能為編制現(xiàn)金流量表、資產(chǎn)負(fù)債表中的相關(guān)數(shù)據(jù)提供依據(jù)，避免報(bào)表編制中科目的缺失現(xiàn)象發(fā)生。

6.2 案例

用一個(gè)例子來(lái)說(shuō)明財(cái)政承受能力論證是怎樣進(jìn)行的(表1)。

表1 某市生態(tài)治理PPP項(xiàng)目概況

1)股權(quán)投資支出：項(xiàng)目資本金×當(dāng)?shù)卣荚擁?xiàng)目股權(quán)比例=20 000×0.1 =2 000(萬(wàn)元)

2)營(yíng)運(yùn)期政府當(dāng)年運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出數(shù)額：按“21號(hào)文”政府付費(fèi)公式計(jì)算，結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)補(bǔ)貼支出

3)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出：項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配情況為：政府需要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)包括政策變動(dòng)、建設(shè)地質(zhì)條件、場(chǎng)地可及性及文物保護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，在項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)期政府和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)由通貨膨脹等引起的項(xiàng)目公司收益風(fēng)險(xiǎn)。

通過(guò)分析，其中政策變動(dòng)、建設(shè)地質(zhì)條件和不可抗力發(fā)生的概率低，可忽略不計(jì)。由于生態(tài)治理服務(wù)費(fèi)將根據(jù)營(yíng)運(yùn)維護(hù)期間的通貨膨脹情況進(jìn)行調(diào)整，調(diào)價(jià)周期為3年，本項(xiàng)目約定調(diào)價(jià)從2021年開(kāi)始，通貨膨脹率為2%，本項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出如表3所示。

表3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

4)配套支出責(zé)任：本項(xiàng)目的配套支出已在總投資中給予考慮，項(xiàng)目不再考慮額外的配套支出責(zé)任。

綜上所述，項(xiàng)目政府支出責(zé)任如表4所示。

表4 項(xiàng)目政府支出責(zé)任

5)財(cái)政支出預(yù)測(cè)：通過(guò)對(duì)該市2010—2014年一般公共財(cái)政預(yù)算調(diào)查，得出全市公共財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)率為8.5%，本著略有保守原則，本項(xiàng)目公共財(cái)政預(yù)算增長(zhǎng)率按6%計(jì)算。2014年一般公共財(cái)政預(yù)算值為174.5億元。

從表5可見(jiàn)，合作期內(nèi)政府付費(fèi)占該市一般公共預(yù)算比例均未超過(guò)1%，而且本項(xiàng)目是全市第一個(gè)PPP項(xiàng)目，并且無(wú)其他存量PPP項(xiàng)目，因此本項(xiàng)目可以通過(guò)財(cái)政承受能力論證，并可為其他項(xiàng)目留出空間。

表5 PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證

7 結(jié)語(yǔ)

PPP咨詢(xún)項(xiàng)目的是近年來(lái)大規(guī)模出現(xiàn)的咨詢(xún)業(yè)務(wù)，PPP模式項(xiàng)目具有參與方眾多、項(xiàng)目實(shí)施周期長(zhǎng)、合同結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，項(xiàng)目整個(gè)階段，如項(xiàng)目決策期、可行性研究期、產(chǎn)品定價(jià)、利益分配等對(duì)工程咨詢(xún)方提出了很高的要求，對(duì)于從事林業(yè)工程咨詢(xún)的工作者需要學(xué)習(xí)和更新更多的知識(shí)，創(chuàng)新突破，不斷提高認(rèn)知水平和業(yè)務(wù)能力，以適應(yīng)工程咨詢(xún)業(yè)務(wù)的需要。