拜登政府“聯(lián)盟制華”難如其愿

王輝

近年來，中美關(guān)系持續(xù)惡化，其主要原因是特朗普時期美國對華認(rèn)知與政策發(fā)生了較大變化。拜登上臺后，延續(xù)了特朗普時期的對華政策，“戰(zhàn)略競爭”成為其處理對華關(guān)系的基本框架。與特朗普的“美國優(yōu)先”和單邊主義不同，拜登政府對華政策強(qiáng)調(diào)意識形態(tài)因素和同盟伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的作用，以此與中國展開全面競爭。拜登政府通過慕尼黑安全會議、G7會議、北約峰會、美日印澳四國首腦峰會等多邊機(jī)制，以及美日、美韓“2+2”會議、美日首腦會晤等一系列雙邊機(jī)制，反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國對“民主國家”的“威脅”，以意識形態(tài)對抗和價值觀沖突凝聚對華戰(zhàn)略共識，呼吁“民主國家聯(lián)盟”共同應(yīng)對“中國威脅”。盡管拜登政府尚未出臺正式的對華戰(zhàn)略，但其“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略進(jìn)展迅速。美國對華戰(zhàn)略調(diào)整必將對中美關(guān)系和世界秩序產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。拜登政府的“聯(lián)盟制華”將如何演進(jìn)，將對中美關(guān)系和世界秩序產(chǎn)生怎樣影響？本文嘗試分析拜登政府的“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略及其局限性，進(jìn)而把握美國對華政策走向。

一、拜登政府“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略

拜登上臺后，在政府報(bào)告、國會法案、領(lǐng)導(dǎo)人講話中，不斷強(qiáng)調(diào)盟友和伙伴關(guān)系的重要性。美國強(qiáng)調(diào)對華戰(zhàn)略競爭是需要聯(lián)合盟友和伙伴國共同參與的“體系性”競爭。2021年，3月3日，在白宮《國家安全戰(zhàn)略過渡性指導(dǎo)方針》發(fā)布會上，國務(wù)卿布林肯發(fā)表對外政策演講，將中國視為“民主國家”的全面競爭對手，認(rèn)為中國是唯一有能力挑戰(zhàn)“一個穩(wěn)定而開放的國際體系”的國家。美國與之競爭最有效的途徑是重塑美國領(lǐng)導(dǎo)地位，致力于“加強(qiáng)我們的人民、經(jīng)濟(jì)和民主制度”，“與志同道合的民主國家共同塑造新的全球規(guī)范和協(xié)議，保護(hù)我們的集體安全、繁榮和生活方式”。4月21日，美國參議院外交關(guān)系委員會通過了《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，旨在支持政府在人權(quán)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向中國施壓，打擊“中國的全球影響力”。法案要求美國政府加強(qiáng)和深化其聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，優(yōu)先考慮印度—太平洋和歐洲地區(qū)，采取更多的雙邊和多邊合作舉措，促進(jìn)民主國家的共同利益和價值觀，與盟友共同對抗中國在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和地緣政治方面的挑戰(zhàn)。盡管法案還沒有經(jīng)總統(tǒng)簽署生效，但從側(cè)面反應(yīng)拜登“聯(lián)盟制華”政策的國內(nèi)基礎(chǔ)。從拜登上臺后的外交表現(xiàn)來看，強(qiáng)化與盟友和伙伴國家關(guān)系占據(jù)了其對華政策議程的核心。

在印太地區(qū)，美國以“四國安全對話”機(jī)制為核心強(qiáng)化對華同盟體系。2021年1月29日，總統(tǒng)國家安全顧問沙利文在美國和平研究所發(fā)表講話，提出“四國聯(lián)盟”將在美國應(yīng)對中國崛起和挑戰(zhàn)中起一個根本性的基石作用。3月12日，美日印澳“四國安全對話”舉行首次元首峰會，在聯(lián)合聲明中稱四國聯(lián)盟將“繼續(xù)優(yōu)先國際法在海洋領(lǐng)域的作用”，在東海和南海共同應(yīng)對“基于規(guī)則的海洋秩序遭到的挑戰(zhàn)”。與此同時，以四國安全合作為紐帶，恢復(fù)與強(qiáng)化雙邊同盟關(guān)系。2021年1月28日，拜登剛上臺伊始就與日本首相菅義偉通電話，重申對日本的安全承諾毫不動搖，包括明確美日安保條約第五款適用于尖閣群島（釣魚島）。3月13日，在中美阿拉斯加對話前，先舉行了美日和美韓的“2+2”會談，以此營造與盟友對華政策協(xié)調(diào)態(tài)勢。國防部長奧斯丁對記者表示訪問日本、韓國、印度三國的目的是加強(qiáng)美國的同盟和伙伴關(guān)系，以威懾中國或任何其他想要與美國較量的國家。3月16日，國務(wù)卿布林肯和國防部長奧斯丁與日本外務(wù)大臣茂木敏充和防衛(wèi)大臣岸信夫舉行美日同盟“2+2”會談，在會后的聯(lián)合聲明中稱，“中國的行為不符合現(xiàn)存國際秩序規(guī)范，構(gòu)成政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和技術(shù)挑戰(zhàn)”，美日兩國政府“反對在本區(qū)域內(nèi)對他方的脅迫與破壞穩(wěn)定行為”。4月16日，在美日首腦峰會后的新聞發(fā)布會上表示：“日本和美國是該地區(qū)兩個強(qiáng)大的民主國家，將致力于捍衛(wèi)推進(jìn)其共同的價值觀，包括人權(quán)和法治。美日承諾將共同應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)，在東海、南海以及朝鮮等問題上共同努力，確保未來的印太地區(qū)自由開放……如果臺灣海峽兩岸間爆發(fā)軍事沖突，日美兩國軍隊(duì)將就保衛(wèi)臺灣緊密合作?！痹诿理n關(guān)系方面，拜登政府對韓國施加影響，強(qiáng)調(diào)美日韓三國合作的重要性。3月17日，美韓“2+2”會晤后，美國向韓國承諾繼續(xù)提供核保護(hù)，表示鑒于朝鮮和中國發(fā)起前所未有的挑戰(zhàn)，美韓同盟從來沒有比現(xiàn)在更重要。4月2日，美日韓三方會談在馬里蘭州舉行，旨在擴(kuò)大與日、韓在關(guān)鍵問題上尤其是印太安全問題上合作。

在歐洲，拜登政府以“人權(quán)外交”凝聚對華戰(zhàn)略共識。2021年2月19日，拜登在線出席慕尼黑安全會議特別論壇時指出，美歐伙伴關(guān)系是應(yīng)對21世紀(jì)全球挑戰(zhàn)的基石。跨大西洋聯(lián)盟面臨的首要挑戰(zhàn)是大國競爭?！拔覀兣c中國的競爭是不同發(fā)展道路和治理模式的競爭。我們必須證明跨大西洋聯(lián)盟模式不是歷史遺跡，而是重振未來希望的唯一方式”，“我們必須共同為與中國的長期戰(zhàn)略競爭做準(zhǔn)備”。美歐必須一起努力捍衛(wèi)共同價值觀，一起共同抵制“中國政府的經(jīng)濟(jì)脅迫”。3月22日，美國智庫大西洋理事會發(fā)布《對華計(jì)劃：跨大西洋戰(zhàn)略競爭藍(lán)圖》報(bào)告，指出美國及其聯(lián)盟伙伴面臨中國帶來的自冷戰(zhàn)以來最為嚴(yán)峻的、影響深遠(yuǎn)的挑戰(zhàn)，可能導(dǎo)致全球“民主國家”的根本利益和重大利益遭受嚴(yán)重?fù)p失，呼吁美國政府與歐洲伙伴采取集體行動、與“志同道合”的亞洲國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，以形成與中國開展戰(zhàn)略競爭的統(tǒng)一策略。3月20日，國務(wù)卿布林肯訪問布魯塞爾時，提出“民主復(fù)興”是美國外交優(yōu)先事項(xiàng)，特別強(qiáng)調(diào)要在對華關(guān)系中捍衛(wèi)西方價值觀。有學(xué)者就此評論道，拜登政府此舉旨在修復(fù)特朗普時期受到嚴(yán)重沖擊的大西洋聯(lián)盟關(guān)系，突出對華政策中的人權(quán)、價值觀因素目的是為歐洲提供一個制約中國的理由，以“人權(quán)外交”為牽引，在臺灣、香港、新疆、西藏、南海等涉華問題上全面施壓，把中歐合作納入中美戰(zhàn)略博弈軌道。3月22日，歐盟外長會議以所謂“侵犯新疆人權(quán)”為借口對中國采取制裁措施，幾乎與英、美、加等國對華制裁措施同時發(fā)布，客觀上形成了西方聯(lián)合制華態(tài)勢。

拜登政府尋求盟友與伙伴的支持，共同協(xié)調(diào)“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略具有其深刻的國內(nèi)外背景。首先，美國內(nèi)部的政治危機(jī)。中美戰(zhàn)略競爭不僅是經(jīng)濟(jì)、軍事等物質(zhì)力量對比的變化，更是雙方發(fā)展模式、治理能力、國際地位和威望的再分配。2020年全球疫情暴發(fā)后，疫情帶來的經(jīng)濟(jì)停滯、貧困加劇、種族主義、民粹主義崛起，使美國陷入重重危機(jī)當(dāng)中。疫情的治理對美國民主制度與價值體系提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。與此形成鮮明對比的是，中國應(yīng)對疫情方面展示了強(qiáng)大的國家治理能力。中美意識形態(tài)和政治制度的差異，決定了美國對中國偏見根深蒂固。疫情沖擊下，強(qiáng)化了美國對中國模式對民主國家構(gòu)成挑戰(zhàn)的認(rèn)知。

其次，恢復(fù)美國的國際領(lǐng)導(dǎo)地位。保持西方聯(lián)盟體系和維護(hù)“西方自由主義”秩序始終是70年來美國外交政策的基石。特朗普政府采取“美國利益優(yōu)先”與單邊主義外交政策，弱化了外交中的價值觀因素并與盟友產(chǎn)生嚴(yán)重摩擦，嚴(yán)重?fù)p害了西方同盟伙伴關(guān)系和美國的領(lǐng)導(dǎo)地位。歐洲盟友認(rèn)為美國放棄了“世界自由主義秩序監(jiān)護(hù)人”角色，引發(fā)聯(lián)盟體系內(nèi)部對集體身份與價值共識的深刻質(zhì)疑。為維護(hù)和恢復(fù)西方“自由主義”秩序，美國需要與具有共同的政治制度和價值觀的同盟伙伴聯(lián)合。拜登強(qiáng)化同盟關(guān)系既源于對華戰(zhàn)略競爭需求，也出于對盟友與伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的修復(fù)和“重塑國際影響力”的考慮。

第三，“聯(lián)盟制華”存在一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。除了擁有所謂民主、自由價值觀等共同的意識形態(tài)外，日本、韓國、澳大利亞以及北約成員國與美國存在著諸多共性。在地緣政治方面，亞洲盟友對中國崛起存在疑慮，以抑制中國影響力為目標(biāo);在安全上，它們自身安全能力不足，希望強(qiáng)化與美國在軍事與安全方面的合作。對歐洲國家而言，中國所在的太平洋和印度洋地區(qū)是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的地區(qū)，對歐洲具有重大戰(zhàn)略意義。至少就經(jīng)濟(jì)層面而言，強(qiáng)化與美國合作是相關(guān)歐洲國家現(xiàn)實(shí)政治、經(jīng)濟(jì)利益的需要。這種內(nèi)在共性為美國推行“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略提供了機(jī)遇。

二、“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略的影響與局限

盡管仍存在相當(dāng)不確定性，但美國“聯(lián)盟制華”不可避免對中美關(guān)系和地區(qū)安全局勢產(chǎn)生負(fù)面影響。2021年3月18日至19日，中美在阿拉斯加安克雷奇舉行高層戰(zhàn)略對話，人們普遍認(rèn)為是“重啟”中美關(guān)系的重要機(jī)遇。然而安克雷奇會議爆發(fā)激烈沖突表明，中美關(guān)系短期內(nèi)不會改善，雙方摩擦不可避免。在印太地區(qū)，中國與日本、澳大利亞、印度關(guān)系均處于緊張狀態(tài)。2020年加勒萬河谷事件后，印度強(qiáng)化與美國安全合作制約中國的意圖明顯。到目前為止，拜登政府推行“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略并未產(chǎn)生新的安全與經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，但美國以四國機(jī)制為核心的印太戰(zhàn)略推進(jìn)態(tài)勢明顯，四國聯(lián)合對華的政治意愿明顯增強(qiáng)。

2021年4月，法國宣布加入印度在2019年提出的印太倡議，派出航母“戴高樂號”進(jìn)入印度洋參與同印度的聯(lián)合演習(xí)。英國、德國政府也相繼加入南?！白杂珊叫小毙袆印?月19日，歐盟理事會發(fā)布“歐洲與印太地區(qū)合作戰(zhàn)略”，提出歐盟希望在印太地區(qū)拓展各領(lǐng)域合作，加強(qiáng)與印日澳等國間的合作，強(qiáng)化歐盟在印太地區(qū)的投入與行動。盡管沒有提及中國，但著重強(qiáng)調(diào)對“人權(quán)的普遍性”與航海自由問題的關(guān)注，明顯迎合了拜登政府的對華戰(zhàn)略需求。2021年3月，歐盟以所謂新疆人權(quán)問題為由制裁中國，引發(fā)了中國的反制裁行動。5月4日，歐盟委員會宣布暫停推動批準(zhǔn)中歐投資協(xié)定。

盡管美國的“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略短期內(nèi)進(jìn)展迅速，但中國崛起本質(zhì)上是內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的結(jié)果，外部“極限施壓”不能從根本上改變中國發(fā)展的趨勢。長期來看，拜登政府的聯(lián)盟制華政策將受到一系列內(nèi)外因素的制約。首先，美國國內(nèi)議程的制約。中美戰(zhàn)略競爭很大程度上是國家治理能力和治理體系的競爭，競爭的結(jié)果很大程度上取決于雙方能否成功解決內(nèi)部問題。拜登政府要想成功應(yīng)對來自中國的挑戰(zhàn)，歸根結(jié)底還得靠自身實(shí)力的修復(fù)。對于中美間貿(mào)易逆差，美國堅(jiān)持認(rèn)為是中國不公平的貿(mào)易行為所導(dǎo)致，而不是產(chǎn)品比較優(yōu)勢和供應(yīng)鏈效率的結(jié)果，一直拒絕承認(rèn)自身問題。特朗普政府抗疫不力重創(chuàng)了民眾對政府的信任與國際形象，疫情導(dǎo)致的失業(yè)和經(jīng)濟(jì)蕭條加劇了美國社會和種族矛盾?？箵粢咔?、振興經(jīng)濟(jì)和應(yīng)對氣候變化是拜登政府面臨的緊迫議題。美國政府能否持續(xù)推進(jìn)“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略，很大程度上取決于美經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、疫情防控效果以及美國產(chǎn)業(yè)、科技在全球產(chǎn)業(yè)鏈中地位的提升。

中美不可能完全“脫鉤”。經(jīng)過40多年的發(fā)展，中美處于一種既相互依存又在安全、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、意識形態(tài)等方面存在分歧的復(fù)雜關(guān)系中。這意味著美國在處理伊朗核問題、朝核問題、氣候治理等問題上都需要與中國合作。中國在全球生產(chǎn)鏈中的重要地位以及美國對華戰(zhàn)略需求，拜登政府與中國“全面脫鉤”代價高昂并且結(jié)果難料。美國“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略終歸要受制于中國與世界經(jīng)濟(jì)高度融合的現(xiàn)實(shí)。拜登在參加慕尼黑安全會議特別論壇時表示，美國對打“新冷戰(zhàn)”不感興趣，美國不想造成東西方對抗的局面，也不想制造沖突，“我們不能也決不會回到冷戰(zhàn)時期那種對立僵局中，與中國競爭并不妨礙中美在重大問題上的合作”。

同盟體系內(nèi)部存在利益分歧。盡管美國的盟友對中國的崛起感到擔(dān)憂，但各國在軍事安全、經(jīng)貿(mào)、技術(shù)等領(lǐng)域存在不對稱的利益與優(yōu)先事項(xiàng)。在印太地區(qū)，盡管四方聯(lián)盟具有共同戰(zhàn)略利益，但四國印太戰(zhàn)略的構(gòu)想和目標(biāo)并不完全一致。同時四國也是彼此的經(jīng)濟(jì)競爭對手。對印度而言，雖然借重四國機(jī)制平衡中國的意圖明顯，但不會輕易放棄大國平衡和不結(jié)盟政策。對歐洲國家而言，“聯(lián)歐制華”在地緣政治層面的動機(jī)不足。美國將中國視為“最嚴(yán)峻的戰(zhàn)略競爭對手”，歐洲國家并不認(rèn)為中國崛起是軍事性質(zhì)的。中國給歐洲帶來的挑戰(zhàn)主要是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面，并未將中國崛起視為歐洲安全方面的挑戰(zhàn)。以德國為代表的歐洲國家支持中國的多邊主義，反對歐盟在對華關(guān)系上緊跟美國的步伐。2021年3月，德國總理默克爾公開表示，雖然德國、歐盟和美國具有相同的價值觀，是數(shù)十年來患難與共的北約盟友，但這并不代表德國和歐盟在所有問題上與白宮保持絕對一致。這意味著美國不能指望在所有領(lǐng)域政策主張都能得到歐洲國家的完全支持。歐美在對華政策上的合作將更多是議題式而非聯(lián)盟式的全面合作。大西洋兩岸國家現(xiàn)實(shí)利益的差異，決定了歐洲與美國遏制中國的意愿與強(qiáng)度不同。

三、拜登政府“聯(lián)盟制華”戰(zhàn)略前景

當(dāng)今世界正在發(fā)生深刻變化，中美戰(zhàn)略博弈將更加復(fù)雜?？梢灶A(yù)料，美國推動“民主國家聯(lián)盟”與中國的政治制度和意識形態(tài)之爭不可避免，在涉港、涉疆、涉藏等問題上將持續(xù)向中國施壓，雙方在經(jīng)貿(mào)、科技、金融、安全領(lǐng)域競爭將更加激烈。未來，在美日印澳四國對話機(jī)制的引導(dǎo)和歐洲的印太戰(zhàn)略的助推下，美國對華同盟伙伴體系存在擴(kuò)大的可能。推動建立不同議題上形成“排他性的多邊主義”協(xié)調(diào)機(jī)制，包括推動將中國排除在外的多邊經(jīng)貿(mào)合作安排，將中美競爭因素嵌入全球治理機(jī)制，通過規(guī)則制定和議程設(shè)置限制中國，阻撓中國的“一帶一路”以及其他的雙邊、多邊合作倡議等。中國將面臨一個更加復(fù)雜和危險的世界，必須具有對變化做出及時適應(yīng)性調(diào)整的能力。

首先，中國要避免與美國針對第三方展開意識形態(tài)領(lǐng)域的競爭，避免形成針鋒相對的同盟體系。歷史證實(shí)，大國關(guān)系最不穩(wěn)定的時期是在競爭的早期階段。中美競爭將是一個長期緩慢的過程，只有通過危機(jī)中的互動，雙方的底線才會變得清晰，中美關(guān)系才能逐步穩(wěn)定，雙方基于利益的合作才能逐步推進(jìn)。在當(dāng)今的國際政治環(huán)境中，在沒有迫在眉睫大規(guī)模戰(zhàn)爭威脅情況下，建立對抗性軍事聯(lián)盟的可能性不大。其次，中國繼續(xù)加大改革開放力度，引導(dǎo)中美競爭走向良性。中美惡性競爭，只會加劇敵意，最終導(dǎo)致兩敗俱傷。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國在國際上需要一定的市場空間支撐經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展?？梢酝ㄟ^貿(mào)易和投資領(lǐng)域的制度性安排，進(jìn)一步深化國際經(jīng)貿(mào)合作。印太地區(qū)多數(shù)國家在經(jīng)濟(jì)上高度依賴中國，對美國意識形態(tài)凌駕于現(xiàn)實(shí)利益之上的政策并無興趣。這些國家制定對華政策的基礎(chǔ)是基于現(xiàn)實(shí)利益而不是價值觀考慮。它們不愿在中美之間選邊站，普遍希望中美停止戰(zhàn)略競爭。第三，強(qiáng)化國際組織和多邊機(jī)構(gòu)的作用。中國可以在聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、二十國集團(tuán)等多邊機(jī)構(gòu)框架內(nèi)與美國開展競爭，推進(jìn)區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）、上海合作組織、中非合作論壇、中歐“17+1”合作機(jī)制、“一帶一路”倡議下的經(jīng)濟(jì)合作。長遠(yuǎn)來看，中美戰(zhàn)略博弈很大程度上塑造著新的世界政治經(jīng)濟(jì)秩序，中美兩國都需要確立一個新的穩(wěn)定關(guān)系的框架。

（作者系國際關(guān)系學(xué)院國際政治系副主任，教授）

責(zé)任編輯：彭安玉