縣級政府過度舉債真相

│文 本刊全媒體記者 許然

還未到年關，河南省信陽市商城縣的10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因為被登報催債而緊張起來。

7月9日當天，信陽市商城縣城市建設投資發(fā)展有限公司（以下簡稱“商城縣城投公司”）在《信陽晚報》上發(fā)布了一則催收公告，上面列出了伏山鄉(xiāng)、長竹園鄉(xiāng)、原武橋鄉(xiāng)等10個欠債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。最大的一筆欠債數(shù)額是58萬余元，最少的一筆是2254元。

除了10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，被催債的還包括10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政所，4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出所及個別企業(yè)。催債公告顯示，2018年中國農(nóng)業(yè)銀行信陽支行依法把上述債權轉讓給了該公司。

公開資料顯示，商城縣城投公司是商城縣財政局下屬企業(yè)——商城縣金財發(fā)展投資運營集團有限公司的全資子公司。對于發(fā)布這一公告，該公司稱，自己也是無奈之舉，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所欠的債務時間較長，最長的有幾十年了。催收公告刊發(fā)前，我們曾多次催收無果。”

盲目舉債的沖動與被動

“基層債務壓力大是一個普遍現(xiàn)象，存在幾十年前的債務比較常見?！蔽髂夏车剜l(xiāng)鎮(zhèn)財政所所長王云川告訴記者。梳理各地舉債事由，記者發(fā)現(xiàn)，通過舉債來發(fā)展基礎設施、搞民生建設，是地方政府的慣用方式。

“通過舉債來加快發(fā)展，并不是一件壞事。”在財經(jīng)專家賈康看來，在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家，地方政府舉債很普遍。

“沒有錢怎么辦？借！”珠海市委原書記梁廣大回憶，1983年他剛到珠海時，中央分3年給了2700萬元特區(qū)開辦費，特別缺乏資金。于是他帶著5家銀行的行長去北京求助，找銀行借了兩個多億。

從1983年到1998年，在梁廣大主政珠海期間，大搞基礎設施建設，舉債投資了珠海國際機場、伶仃洋大橋等大項目，為此后珠海經(jīng)濟的騰飛奠定了基礎。在梁廣大離任時，這些企業(yè)、基礎設施以及政府資源，審計評定的價值為2000多億元。

不過，有的地方大規(guī)模盲目舉債，在給地方帶來短暫發(fā)展的同時，也給地方財政增加了沉重包袱。

“小縣也可以大作為，窮縣也可以快發(fā)展?！焙鲜∪瓿强h的基礎設施建設曾得到時任市級領導的夸贊。當時，尚是國家級貧困縣的汝城縣，花了4800萬元修廣場，6株銀杏樹就花了285萬元，8根圖騰石柱花了120萬元。

2018年，汝城縣大規(guī)模舉債修建大批“形象工程”被曝光，該縣相關負責人回應“，我們的規(guī)劃有些超前，政績觀有偏差，但城市面貌越落后，越?jīng)]有人投資?！苯刂?018年10月，汝城債務總額約為95億元。由于這一負債率達到151%，高居湖南各縣之首，2018年湖南省將該縣政府性債務風險預警為紅色警告地區(qū)，進行重點監(jiān)控。

湖南省汝城縣舉債修建的愛蓮廣場。

貴州省黔南州獨山縣則存在更大規(guī)模的盲目舉債。為完善基建，獨山縣委原書記潘志立自2010年上任后，盲目融資舉債近400億元，導致地方債務風險突出，大量工程爛尾。特別是斥資兩億元修建的“天下第一水司樓”，早已淪為爛尾樓。

在相關專家看來，獨山縣的債務問題在有的地方也存在。為償還債務，一些地方政府寄希望于賣地還賬，高價出讓土地，助推了房價上揚。最終，為此買單的仍是民眾。

一些地方舉債促發(fā)展的背后，往往是在打“舉債出政績”的“小算盤”。西南某地一名縣處級干部表示，在一些干部眼中，對政績的考核主要在于GDP增速以及各類工程建設項目。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水向記者分析，一旦轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟快速增長，會給當?shù)卣凸賳T帶來多重收益：更多的財政收入，更高的晉升概率，以及更多的尋租空間。

事實上，地方政府舉債也不是完全為了政績，有時候也是種無奈之舉。在一些專家看來，地方政府在民生保障項目、公共投資項目甚至國有企業(yè)的發(fā)展等多方面，都肩負著一定的政治責任。這導致很多地方政府的財政收支經(jīng)常出現(xiàn)不平衡，入不敷出。

另外，地方政府舉債，也與一些金融機構的推波助瀾有關。財政部曾在一份報告中提到，由于政府背景項目融資規(guī)模大，利率彈性小，容易快速提升單位經(jīng)營業(yè)績和個人績效獎勵，一些金融機構對這類項目趨之若鶩，放松風險管控要求，大量違規(guī)提供融資。甚至有一些中央企業(yè)向金融機構融資后，通過合同約定由地方政府回購或保證最低收益等方式，參與地方政府項目建設，助推地方政府變相舉債。

地方債的“隱身衣”

對于地方政府來說“，地方債”既是地方發(fā)展的關鍵詞，也是敏感詞，地方債的過度膨脹可能引發(fā)系統(tǒng)性金融風險。

中央曾明確提出，嚴控地方政府債務增量，終身問責、倒查責任。一些地方為了控制債務增量，不惜違法違規(guī)舉債或變相舉債，給地方債穿了件“隱身衣”。

這些違規(guī)舉債行為有多種表現(xiàn)，其中之一就是以公益性資產(chǎn)作為抵押物向地方平臺借款。記者了解到，近年來地方政府借醫(yī)院、自來水廠融資的方式較為常見。

去年12月，廣西欽州市財政局披露了下轄靈山縣違規(guī)舉債問題。2017年12月至2019年4月期間，靈山縣通過自來水廠、公立醫(yī)院等企事業(yè)單位以公益性資產(chǎn)融資租賃方式違規(guī)舉債，用于市政基礎設施建設。

向地方國企違規(guī)借款是另一種常見的違規(guī)舉債方式。據(jù)相關通報，2017年8月至2018年3月，延安市新區(qū)管理委員會從該區(qū)投資開發(fā)建設有限公司等單位借款11.18億元，統(tǒng)籌用于延安新區(qū)基礎設施建設、道路工程等支出，截至2018年5月，形成政府隱性債務11.18億元。

有的地方以政府購買服務為名，形成隱性債務。根據(jù)審計署2018年通報的案例，在由銀川市西夏區(qū)打造的總投資近25億元的特色小鎮(zhèn)項目中，通過違規(guī)舉債獲得的資金就高達19.65億元。原來，該區(qū)與項目承建企業(yè)簽署了政府購買服務協(xié)議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

另外，有的地方瞄準金融扶貧政策，將非貧困村的美麗鄉(xiāng)村建設項目包裝為貧困村提升項目，偽造“十三五”扶貧攻堅規(guī)劃項目的證明，向金融機構獲得貸款。甚至有地方以失地農(nóng)民名義向金融機構貸款，用于繳納應由政府支付的拆遷安置社保費用，并承諾貸款本息由政府納入財政預算，形成政府隱性債務。

據(jù)專業(yè)人士分析，當?shù)卣倪@些舉債行為違反了《預算法》中“發(fā)行地方政府債券是地方政府唯一合法舉債方式”的規(guī)定。

但地方政府發(fā)行債券籌集資金的總額面臨著《預算法》的制約。地方政府如果想在短期內(nèi)快速實現(xiàn)經(jīng)濟增長，對隱性債務的依賴就會不斷增加，違規(guī)舉債或變相舉債的行為也就不難理解了。

舉債容易，化債難

由于償債能力有限，一些地方政府只能通過舉借新債償還舊債，或者加大土地出讓力度，抑或采用債務延期或重整的方式，化解債務風險。

貴州省黔南州獨山縣“天下第一水司樓”,如今已成爛尾樓。

不過，這也容易將地方經(jīng)濟拖入“越?jīng)]錢越舉債，越舉債越欠債，越欠債越?jīng)]錢”的惡性循環(huán)。

就在前幾年，因為拖欠數(shù)億元款項，寧夏永寧縣政府被曝光。拖欠這筆款項的起因是，該縣在2015年初實施了“道路暢通工程”。這一工程在該年底順利完工后，工程承建方卻開始了討債之路。

經(jīng)審計，該項目款項最終確定為6.15億元。直到2018年，承建方只收到了該縣政府支付的2.24億元左右，還有3.91億元沒有拿到。

隨著時任主要領導的更替，還錢成了件難事。對于欠債，該縣縣委辦公室主任張樂說，“這事是時任錢書記、李縣長在的時候搞的，當時說白了就沒考慮錢的事”。

因被債主催債或起訴，一些地方政府甚至被稱為“老賴政府”。2017年，因拖欠相關建筑公司工程款，拒不履行已生效判決，江西奉新縣政府被法院納入失信執(zhí)行人名單。

“舉債容易，化債難?！鼻f德水認為，以上種種行為不僅破壞了基層政府形象，也易引發(fā)社會不穩(wěn)定事件。

為規(guī)范地方政府舉債行為，2017年7月召開的第五次全國金融工作會議提出，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。

實質性的問責是從2017年開始。當時，重慶市黔江區(qū)財政局違法違規(guī)舉債擔保了3個項目，涉及總金額2.75億元。對此事負有直接責任的財政局局長盧某被撤職，這件事開了違規(guī)舉債問責的先河。此后財政部又陸續(xù)公布了多份問責處置結果，涉及山東、河南、湖北等10余個省份。去年6月，財政部長劉昆在全國財政廳（局）長座談會上再次強調，對不重視風險、繼續(xù)違法違規(guī)新增隱性債務的地方，要嚴肅查處問責。

值得注意的是，目前對于責任人的問責多停留在誡勉、警告、通報批評，鮮有行政撤職、行政降級的處分。

“當前對于違規(guī)舉債行為的問責有些‘高舉輕落’。”在莊德水看來，對相關責任人要打準板子，通過更加嚴厲的問責，比如降級、撤職等方式，來使地方官員樹立正確的政績觀。其次還需要強化對金融體系的監(jiān)管，避免一些金融資源過度流向地方政府甚至為其違規(guī)舉債進行擔保，甚至背書。

截至7月12日下午，據(jù)商城縣城投公司相關人員透露，在催收公告刊發(fā)后，已有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動了解情況，但還沒有一家單位主動還債。