污水處理PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范

◎ 文 《法人》特約撰稿 尚鑫

城鎮(zhèn)污水處理，與生態(tài)環(huán)境以及人們的生活息息相關(guān)。目前，PPP（政府和民營(yíng)企業(yè)合作模式）項(xiàng)目是處理城鎮(zhèn)污水的主要方式。經(jīng)對(duì)相關(guān)城鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，該類PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段在政府履約付費(fèi)、運(yùn)維績(jī)效考核、進(jìn)水水質(zhì)水量、資產(chǎn)移交等方面存在程度不同的法律風(fēng)險(xiǎn)。

政府履約付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》，PPP項(xiàng)目政府付費(fèi)從一般公共預(yù)算列支。因此，地方政府履約能力和誠(chéng)信水平對(duì)于PPP項(xiàng)目收益至關(guān)重要。

根據(jù)財(cái)政部官方網(wǎng)站資料，2019年，地方一般公共預(yù)算收入175491.92億元，其中，本級(jí)收入101076.82億元，增長(zhǎng)3.2%；地方一般公共預(yù)算支出203758.87億元，增長(zhǎng)8.5%。2020年，地方一般公共預(yù)算收入183439.14億元，其中，本級(jí)收入100123.84億元，下降0.9%；地方一般公共預(yù)算支出210492.46億元，增長(zhǎng)3.3%。可見，地方一般公共預(yù)算支出大于收入，并且持續(xù)推高，加大了地方政府履約付費(fèi)的壓力。

CFP

實(shí)踐中，PPP合同中往往約定項(xiàng)目總投資額最終以政府方委托的審計(jì)機(jī)構(gòu)決算審計(jì)值為準(zhǔn)，政府委托審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的電力成本、人工成本等進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。如果上述審計(jì)中，政府壓低項(xiàng)目總投資額或運(yùn)營(yíng)成本，必將影響項(xiàng)目收益。

此外，多數(shù)PPP項(xiàng)目合作周期一般為10到30年，社會(huì)資本方與政府合作關(guān)系、地方主管負(fù)責(zé)人崗位調(diào)換等因素，也可能對(duì)項(xiàng)目造成影響。

運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)主要包括如下方面：

績(jī)效考核體系設(shè)置過(guò)于嚴(yán)苛。財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）規(guī)定“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”。如果可用性付費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤比例過(guò)高，則意味著即使工程建設(shè)完工但由于績(jī)效考核不達(dá)標(biāo)，也將影響工程收益。

績(jī)效考核結(jié)果與違約責(zé)任掛鉤。岳陽(yáng)某污水處理項(xiàng)目PPP實(shí)施方案規(guī)定，出水水質(zhì)績(jī)效考核超標(biāo)，政府方不支付當(dāng)日污水處理服務(wù)費(fèi)，且社會(huì)資本方應(yīng)支付違約金。該項(xiàng)目實(shí)施方案“績(jī)效考核”中也曾規(guī)定，“在項(xiàng)目合作期滿時(shí)，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行移交考核，市住建局有權(quán)根據(jù)考核結(jié)果確定是否提取履約保函”。我們理解績(jī)效考核與違約責(zé)任、履約保函法律屬性不同，政府方根據(jù)績(jī)效考核扣分情況扣減污水處理服務(wù)費(fèi)，同時(shí)又據(jù)此追究違約責(zé)任、提取履約保函，相當(dāng)于對(duì)項(xiàng)目公司處罰了兩次，加重了項(xiàng)目公司的責(zé)任。

對(duì)受托運(yùn)營(yíng)公司運(yùn)營(yíng)質(zhì)量監(jiān)控不到位。由于城鎮(zhèn)污水處理投資額巨大，有的項(xiàng)目公司不可避免地需要委托其他公司運(yùn)維。但是，根據(jù)PPP合同，績(jī)效考核的責(zé)任主體為項(xiàng)目公司。因此，若對(duì)受托運(yùn)營(yíng)公司監(jiān)控不到位，未通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)合同有效督促其確保污水廠運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、轉(zhuǎn)移績(jī)效考核風(fēng)險(xiǎn)，受托運(yùn)營(yíng)公司發(fā)生績(jī)效考核扣分情形，項(xiàng)目公司應(yīng)就此向政府方承擔(dān)責(zé)任。

進(jìn)水水質(zhì)水量不達(dá)標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

政府在PPP項(xiàng)目合同中往往對(duì)進(jìn)水水質(zhì)、水量有明確要求，如果不達(dá)標(biāo)將影響績(jī)效考核結(jié)果、項(xiàng)目收益，損害運(yùn)營(yíng)設(shè)備，甚至還可能造成污染事故。在污水管網(wǎng)收集率高、不存在工業(yè)污水排入且雨污分流的前提下，污水處理廠的進(jìn)水水質(zhì)、進(jìn)水水量容易滿足要求。但根據(jù)相關(guān)項(xiàng)目公司介紹，進(jìn)水水質(zhì)、進(jìn)水水量不達(dá)標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)也較為普遍，主要包括進(jìn)水水質(zhì)濃度低、工業(yè)污水排入污水處理廠、進(jìn)水水量不足、進(jìn)水水量超標(biāo)等。

在某地污水處理項(xiàng)目中，政府在PPP項(xiàng)目合同中要求污水處理廠進(jìn)水COD濃度不得低于132mg/l，但由于管網(wǎng)存在雨污合流，進(jìn)水COD平均在100mg/l左右，長(zhǎng)期低于進(jìn)水濃度指標(biāo)要求。同時(shí)，有的項(xiàng)目存在排水服務(wù)范圍超出公司建設(shè)范圍，屬于服務(wù)范圍外的外來(lái)水，該區(qū)域水質(zhì)濃度無(wú)法受控，很大程度上影響了該廠進(jìn)水水質(zhì)濃度達(dá)標(biāo)。

實(shí)踐中，有的工業(yè)企業(yè)偷排工業(yè)污水，但當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門行政監(jiān)督不到位，未對(duì)工業(yè)污水排放進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)，導(dǎo)致工業(yè)污水排入管網(wǎng)。由于工業(yè)污水與城鎮(zhèn)污水處理工藝不同，這將影響項(xiàng)目公司出水水質(zhì)考核，甚至造成環(huán)境污染；同時(shí)，工業(yè)污水進(jìn)入污水處理廠還將對(duì)運(yùn)行設(shè)備造成一定損害。

再生水廠污水進(jìn)水口

對(duì)于廠網(wǎng)一體化的項(xiàng)目，雖然對(duì)管網(wǎng)區(qū)域覆蓋率和污水收集率進(jìn)行了預(yù)設(shè)，但實(shí)際污水收集情況可能達(dá)不到設(shè)計(jì)水平。在蕪湖和岳陽(yáng)的污水處理廠，我們均發(fā)現(xiàn)進(jìn)水水量不足的情形。由于項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)收益與污水處理量往往存在正比例關(guān)系，進(jìn)水水量長(zhǎng)期不足必將影響項(xiàng)目公司收益。

與進(jìn)水水量不足的情形相反，有些污水處理廠在某些時(shí)間段內(nèi)還存在進(jìn)水水量超標(biāo)的問(wèn)題。例如蕪湖某污水廠受汛期及雨污混接影響，在七八月份均存在水量超標(biāo)情形。進(jìn)水水量超標(biāo)將在一定程度上影響污水處理廠出水考核達(dá)標(biāo)，并且還易造成設(shè)備損耗。

資產(chǎn)移交法律風(fēng)險(xiǎn)

污水處理PPP項(xiàng)目包中存在大量存量污水處理廠。這就存在向項(xiàng)目公司正向移交的問(wèn)題；同時(shí)，按照合同約定，無(wú)論是存量還是新建污水廠，特許經(jīng)營(yíng)期滿，項(xiàng)目公司也面臨向政府反向移交的問(wèn)題。

存量資產(chǎn)移交主要面臨如下法律風(fēng)險(xiǎn)：首先，存量資產(chǎn)評(píng)估受政府主導(dǎo)，其利用PPP項(xiàng)目將不良資產(chǎn)、債務(wù)、補(bǔ)償?shù)雀哳~溢價(jià)納入PPP項(xiàng)目包，社會(huì)資本方無(wú)法有效干預(yù)。其次，存量資產(chǎn)權(quán)屬?gòu)?fù)雜，項(xiàng)目落地后政府方無(wú)法及時(shí)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，移交遲延將影響到項(xiàng)目公司收益。再次，存量資產(chǎn)涉及職工安置問(wèn)題，如處理不好，很有可能形成勞動(dòng)爭(zhēng)議。

反向移交須PPP項(xiàng)目合作期滿進(jìn)行，可能存在如下風(fēng)險(xiǎn)隱患：一是PPP合同對(duì)移交事宜約定不完善，資產(chǎn)反向移交時(shí)可能產(chǎn)生法律糾紛或權(quán)利瑕疵；二是設(shè)備設(shè)施未按照PPP合同要求進(jìn)行更新重置，難以繼續(xù)正常使用；三是委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目中，受托運(yùn)營(yíng)單位隱瞞或提供虛假的移交材料。

PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防范

選擇財(cái)承優(yōu)質(zhì)地區(qū)項(xiàng)目、多措并舉降低政府履約風(fēng)險(xiǎn)。第一，選擇潛在PPP項(xiàng)目時(shí)，核實(shí)地方政府一般公共預(yù)算財(cái)政收支實(shí)際情況，借助中介機(jī)構(gòu)客觀分析地方政府財(cái)政承受能力論證數(shù)據(jù)是否明顯偏離合理范圍、是否存在歷史違約等情形。確保項(xiàng)目納入財(cái)政部綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)后再進(jìn)行正式投標(biāo)，并積極推動(dòng)納入發(fā)改委在線審批監(jiān)管平臺(tái)。第二，根據(jù)預(yù)算法先有預(yù)算、后有支出的規(guī)定，督促地方政府切實(shí)將PPP項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助等支付責(zé)任納入政府年度財(cái)政預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，確保其按約及時(shí)、足額向項(xiàng)目公司付費(fèi)并明確相應(yīng)違約責(zé)任。第三，PPP項(xiàng)目合同中約定政府延遲付費(fèi)違約責(zé)任，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期的項(xiàng)目，按月實(shí)時(shí)更新應(yīng)收賬款財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，相關(guān)單位積極做好催收。第四，積極探索EOD+PPP模式，擴(kuò)大市場(chǎng)付費(fèi)來(lái)源，協(xié)助地方政府廣開財(cái)路，降低政府履約付費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。第五，符合條件的PPP項(xiàng)目，通過(guò)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs），有效盤活投資形成的存量資產(chǎn)，引入公募基金投資者，提高政府方違約成本，倒逼政府依法依約誠(chéng)信付費(fèi)。

多管齊下提升進(jìn)水水質(zhì)、完善合同規(guī)避相應(yīng)責(zé)任。一是加強(qiáng)污水收集管網(wǎng)摸排和高質(zhì)量建設(shè)新建管網(wǎng)，對(duì)滲漏缺失部分管網(wǎng)進(jìn)行改造，以保證城鎮(zhèn)污水收集率。二是加強(qiáng)對(duì)不屬我方管理范圍但連接我方污水處理廠的管網(wǎng)水質(zhì)水量檢測(cè)。三是建立水質(zhì)檢測(cè)常態(tài)機(jī)制。及時(shí)掌握水質(zhì)信息，對(duì)進(jìn)水水質(zhì)異常情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，并與當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門加強(qiáng)溝通，及時(shí)將上游污水情況向當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門匯報(bào)。四是PPP合同中完善進(jìn)水超標(biāo)的免責(zé)和保護(hù)條款。五是合同條款中設(shè)置進(jìn)水保底水量。六是進(jìn)水超額水量付費(fèi)與設(shè)計(jì)范圍內(nèi)水量付費(fèi)方式進(jìn)行不同約定，如長(zhǎng)期超標(biāo)可考慮擴(kuò)建污水處理廠。

扎實(shí)做好存量資產(chǎn)移交、妥善安置職工規(guī)避勞動(dòng)爭(zhēng)議。關(guān)于正向移交存量資產(chǎn)，第一，做好存量資產(chǎn)盡調(diào)，對(duì)政府付費(fèi)情況、對(duì)外抵押擔(dān)保、或有負(fù)債、爭(zhēng)議糾紛等法律風(fēng)險(xiǎn)事先排查，制定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施。第二，為避免政府移交存量資產(chǎn)遲延影響項(xiàng)目公司收益，合同條款明確政府移交存量資產(chǎn)遲延時(shí)，項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)該存量資產(chǎn)的期限應(yīng)予順延。第三，對(duì)存量資產(chǎn)人員情況充分盡調(diào)，核實(shí)原單位是否存在拖欠職工工資和欠繳社保，欠繳費(fèi)用應(yīng)有原單位承擔(dān)。第四，與政府方就職工安置方案事先達(dá)成共識(shí)，在相關(guān)法律文件中明確責(zé)任主體、錄用方式。

關(guān)于反向移交存量資產(chǎn)：一是在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中明確轉(zhuǎn)讓的前提條件，移交前進(jìn)行自評(píng)，按照約定條件進(jìn)行移交。二是新建項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，嚴(yán)格控制建設(shè)質(zhì)量，合理使用修繕運(yùn)營(yíng)設(shè)備，確保反向移交時(shí)資產(chǎn)質(zhì)量及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)，能夠繼續(xù)使用。三是確保污水處理廠職工數(shù)量與其規(guī)模相匹配，避免招錄過(guò)多職工。反向移交前，與政府方妥善制定職工安置方案、明確安置責(zé)任主體。