政府采購將迎變革

◎ 文 《法人》特約撰稿 劉愛君

2020東京奧運會，中國體育代表團首次聘請了外部法律顧問隨團出征，這一舉措也是近年來政府采購法律服務(wù)，包括政府購買法律專項服務(wù)迅猛發(fā)展的一個縮影。同時，也是法律服務(wù)機構(gòu)從過去作為政府采購、招投標(biāo)活動的第三方服務(wù)者身份，向政府采購（購買）法律服務(wù)供應(yīng)商身份的一次華麗轉(zhuǎn)身。

政府采購包含政府購買服務(wù)

資料顯示，我國服務(wù)類政府采購規(guī)模于2018年達(dá)到高峰，為12081.9億元，占全國政府采購規(guī)模的33.7%，超過貨物類占比，增幅為35.7%。其中，保障政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)分別為5705.5億元和6376.4億元，占服務(wù)類采購規(guī)模的47.2%和52.8%，一改政府采購過去多年以工程、貨物類采購需求為主局面。

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二條，政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)行為?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）將其服務(wù)定義為兩類：政府自身需要的服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。

政府采購法律服務(wù)包括兩大類采購需求：政府自身需要的法律服務(wù)和政府向社會公眾提供的公共法律服務(wù)。上述法律定位為法律服務(wù)機構(gòu)深度參與政府采購活動提供了強有力的法律和制度保障，是難得的業(yè)務(wù)發(fā)展機遇。因此，法律服務(wù)機構(gòu)成為政府采購的主要供應(yīng)商之一。

要深入了解政府采購，就不能不提政府購買服務(wù)及最新出臺的相關(guān)政策。2020年3月1日起施行的中華人民共和國財政部令第102號《政府購買服務(wù)管理辦法》（以下簡稱“102號令”）規(guī)定，政府購買服務(wù)，是指各級國家機關(guān)將屬于自身職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的服務(wù)事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務(wù)供應(yīng)商承擔(dān)，并根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量等因素向其支付費用的行為。102號令第九條將政府購買服務(wù)的內(nèi)容明確為，政府向社會公眾提供的公共服務(wù)，以及政府履職所需輔助性服務(wù)。

從這個概念范圍不難看出，102號令更加強調(diào)政府購買服務(wù)重點是突出公共性和公益性，也就是重點考慮、優(yōu)先安排與改善民生密切相關(guān)的公共服務(wù)項目。具體到法律服務(wù)項目，可以在去年10月司法部、財政部共同印發(fā)的《關(guān)于建立健全政府購買法律服務(wù)機制的意見》（以下簡稱“意見”）中找到答案。

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意見指出，政府購買法律服務(wù)的內(nèi)容包括屬于政府職責(zé)范圍且適合通過市場化方式提供的法律服務(wù)事項，方式具體包括法律援助、值班律師、村（居）法律顧問、法宣教育、人民調(diào)解、熱線、網(wǎng)絡(luò)等多渠道法律咨詢，以及公益性律師調(diào)解、律師代理申訴、律師化解涉法涉訴信訪案件；公益性公證、司法鑒定；基層糾紛仲裁解決等。意見針對政府履職所需輔助性法律服務(wù)定位于政府法律顧問服務(wù)及其他輔助性法律服務(wù)，涉及事前預(yù)防、事中規(guī)范、事后處置三大方面。

從以上政府采購和政府購買服務(wù)的概念、范圍看，政府購買服務(wù)是政府采購不可分割的一部分。兩者不同之處在于，政府采購主體范圍更大，不僅包括政府購買服務(wù)的購買主體（各極國家機構(gòu)），還包括其他事業(yè)單位和非行政編制的群團組織。從采購（購買）服務(wù)范圍看，政府采購服務(wù)范圍更大，包括政府購買服務(wù)的范疇，和“政府自身需要的服務(wù)”兩部分。

法律服務(wù)團隊要具有公益心

政府采購（購買）法律服務(wù)除為政府依法決策、依法行政為目的的政府法律顧問等服務(wù)目標(biāo)外，其均以提供公共法律服務(wù)為主，公益性和公共性的特征尤為突出。這一特點就要求提供服務(wù)的承接主體，即相關(guān)法律服務(wù)機構(gòu)具備一定的公益服務(wù)能力。其中，不僅包括承擔(dān)服務(wù)任務(wù)的律師事務(wù)所等機構(gòu)要具有較強專業(yè)技能，更重要的是參與團隊要具有公益心，以及具備相應(yīng)數(shù)量的人員儲備，從而在選擇所要參與的服務(wù)項目招標(biāo)采購時能夠明確自身承擔(dān)的服務(wù)能力，量力而行。

以老年人法律服務(wù)采購項目為例，如果只由一兩家中小型律所承擔(dān)，不但可能出現(xiàn)服務(wù)范圍難以全履蓋、服務(wù)質(zhì)量難保證的情況，也會給律所帶來很大負(fù)擔(dān)。因此，此類項目適合由非營利性社會組織及相應(yīng)律師事務(wù)所合作承擔(dān)。當(dāng)然，政府在采購目錄內(nèi)購買法律服務(wù)項目費用設(shè)計上也要進(jìn)一步優(yōu)化，以期更加合理和符合專業(yè)服務(wù)的成本要求。

從相關(guān)立法到意見出臺，政府采購（購買）法律服務(wù)的范圍內(nèi)容已趨于明確，政府采購（購買）法律服務(wù)已從過去事后服務(wù)向前端介入、全程服務(wù)轉(zhuǎn)變，法律服務(wù)機構(gòu)參與的專業(yè)服務(wù)已從過去單獨處理訴訟、行政復(fù)議等事后服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榍捌谡{(diào)研、培訓(xùn)，合同談判、起草、審核，參與重大決策等全方位依法行政和避免糾紛、權(quán)利受損。

2020年年初，《政府購買服務(wù)管理辦法》修訂完成。緊接著，同年12月及今年1月，《政府采購法》及《實施條例》修訂草案相繼向社會公開征求意見。財政部表示，今年內(nèi)將力爭完成政府采購框架協(xié)議管理辦法、政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（修訂）等規(guī)章項目；穩(wěn)步推進(jìn)政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法（修訂）等項目起草工作。這些工作，將為深化政府采購改革和制度完善提供法律引領(lǐng)和保障。

政府采購服務(wù)“修法”進(jìn)程加快

從已公布的《政府采購法》修訂草案公開征求意見稿來看，采購方式從過去強調(diào)公開招標(biāo)到提倡公開競爭，改變了以往簡單根據(jù)金額大小確定采購方式的規(guī)定，倡導(dǎo)采購方式由采購人根據(jù)需求特點自主選擇，評審方法和合同類型亦有新制度導(dǎo)向?？梢姡少弿木唧w操作執(zhí)行到制度規(guī)范都將迎來重大變革。

過去，政府采購存在“唯公開招標(biāo)才能體現(xiàn)公開、公平、競爭”觀念，政府購買法律服務(wù)按照政府采購方式和程序進(jìn)行，難免因繁瑣程序、專項經(jīng)費投入不足等問題影響法律服務(wù)機構(gòu)參與的積極性及深度。此次《政府采購法》征求意見稿中，將現(xiàn)行采購方式整合調(diào)整為“招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源采購、框架協(xié)議采購”等，將競爭性磋商和競爭性談判合二為一。

那么，哪些法律服務(wù)項目需要按照上述采購方式及程序執(zhí)行呢？《政府采購法》征求意見稿第七條規(guī)定，所有已列入集中采購目錄的和已達(dá)到政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購項目，均要執(zhí)行《政府采購法》相關(guān)規(guī)定。也就是說，需要按照規(guī)定的采購方式、程序和信息公開等要求進(jìn)行采購。而未達(dá)到采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的分散采購項目或未列入集中采購目錄的項目，可以不執(zhí)行《政府采購法》相關(guān)規(guī)定。

《中央集采目錄(2020年版)》將可以自行采購的服務(wù)項目金額確定為100萬元以上，公開招標(biāo)的服務(wù)項目金額標(biāo)準(zhǔn)為200萬元，但在實踐中，大量政府采購（購買）法律服務(wù)項目并未達(dá)到此限額。因此，在遵從現(xiàn)行《政府采購法》及招投標(biāo)法及相關(guān)規(guī)范情況下，各地已根據(jù)項目特點及需求，大膽嘗試使用更適合的采購（購買）方式。例如，山東今年將需要通過公開招標(biāo)方式進(jìn)行的政府采購和政府購買服務(wù)項目的金額確定為400萬元（含）以上；云南省司法廳、財政廳2月印發(fā)的《關(guān)于開展政府購買法律服務(wù)工作的通知》明確規(guī)定，購買主體應(yīng)綜合考慮購買的供求特點、市場提供能力等因素，按照“方式靈活、程序簡便、公開透明、競爭有序、公平擇優(yōu)”原則，并提倡購買價格參照所在區(qū)域同類法律服務(wù)市場收費標(biāo)準(zhǔn)合理確定。

隨著政府采購（購買）服務(wù)相關(guān)“修法”進(jìn)程加快，法律服務(wù)項目采購（購買）范圍將進(jìn)一步明確，規(guī)模廣度將進(jìn)一步擴大，相關(guān)采購（購買）程序及競爭、透明的采購（購買）環(huán)境也將更加優(yōu)化而規(guī)范。