多元城市治理主體：義利聯(lián)結(jié)、角色演繹與協(xié)作優(yōu)化

張圣　姚慕宇

摘要：慈善信托是近年來中國慈善事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中移植自西方、滋長于本土的創(chuàng)新工具，猶如一根杠桿撬動(dòng)了政府、企業(yè)、慈善組織和民眾這四類重要城市治理主體的義利訴求和行動(dòng)力量，建構(gòu)了“義利鏈”聚合的多主體協(xié)同治理。結(jié)合上海市慈善信托實(shí)踐，多元城市治理主體演繹著慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)中的七類法定角色，映射著不同城市治理主體的差異化慈善功能。對(duì)進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化多元城市治理主體間的彼此聯(lián)系，促使各類主體更好地參與慈善信托運(yùn)作，推動(dòng)中國慈善事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則、完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)和慈善信托分類評(píng)級(jí)機(jī)制，具有重要意義。

關(guān)鍵詞：慈善信托;城市治理主體;角色演繹;“義利鏈”

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2021.04.009

政府、企業(yè)、慈善組織和民眾作為推動(dòng)中國慈善事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵主體，一直以來多以各自為政或兩三組合的方式開展慈善活動(dòng)，少有機(jī)會(huì)共存于某一慈善業(yè)態(tài)中發(fā)揮四類城市治理主體的集合力量。直至慈善信托出現(xiàn)，為多元城市治理主體在慈善發(fā)展領(lǐng)域的共同協(xié)作提供了一個(gè)契機(jī)。慈善信托作為移植自英國的慈善新工具，主要能夠借助金融方式達(dá)成慈善目的，解決了傳統(tǒng)慈善發(fā)展造血不足，以致難以持續(xù)的問題。[1]在移植過程中，以政府、企業(yè)、慈善組織和民眾為主的多元城市治理主體于“義”“利”權(quán)衡中走向統(tǒng)一，呈現(xiàn)出“義利鏈”聚合的多主體協(xié)同治理關(guān)系。多元城市治理主體分列于慈善信托實(shí)踐的不同環(huán)節(jié)，演繹差異性角色，發(fā)揮多樣性功能，共同達(dá)成慈善信托的目標(biāo)愿景。在上海市慈善事業(yè)發(fā)展中，慈善信托同樣占據(jù)著關(guān)鍵性地位，有效地帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐拇壬品諊?，打造了多元城市治理主體共同參與的慈善事業(yè)發(fā)展大格局。

一、義利聯(lián)結(jié)：塑造多主體協(xié)同的慈善信托

基于薩拉蒙構(gòu)建的慈善圖景，慈善信托這種新時(shí)代金融工具已成為一種將有限能量轉(zhuǎn)化為更強(qiáng)力量的慈善調(diào)節(jié)杠桿，除了撬動(dòng)由基金會(huì)資產(chǎn)收入和個(gè)人年度捐款生成的有限慈善資源外，還可以圍繞慈善目標(biāo)激活留存在銀行、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司、共同基金和高凈值人群賬戶的一部分巨額投資財(cái)產(chǎn)，[2]其更深層次的意涵還在于激發(fā)政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類主體投身慈善的內(nèi)在訴求，在多維溝通、互助聯(lián)動(dòng)中發(fā)揮慈善合力，這亦符合協(xié)同治理的理論內(nèi)涵。

“協(xié)同”一詞最早出自于哈肯的“協(xié)同學(xué)”理論，主要是研究“由完全不同性質(zhì)的大量子系統(tǒng)（諸如電子、原子、分子、細(xì)胞、神經(jīng)元、力學(xué)元、光子、器官、動(dòng)物乃至人類）所構(gòu)成的各種系統(tǒng)”。同時(shí)，關(guān)注于“這些子系統(tǒng)通過怎樣的合作，才能在宏觀尺度上產(chǎn)生空間、時(shí)間或功能結(jié)構(gòu)”。[3]隨著“協(xié)同學(xué)”發(fā)展，其解釋力從自然科學(xué)領(lǐng)域逐步拓展到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，主張?jiān)谧裱w性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性等基本原則前提下，探索人類社會(huì)系統(tǒng)內(nèi)各類型子系統(tǒng)與要素之間的特征和互動(dòng)關(guān)系，以及基于此形成的穩(wěn)定系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，[4]最終實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理。這說明協(xié)同治理理論一直都致力于分析系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)與不同要素之間的復(fù)雜聯(lián)系及其產(chǎn)生的協(xié)同效果，將該理論引入闡釋慈善信托整體運(yùn)作邏輯，可對(duì)其進(jìn)行“剝筍”式分析，揭示作為子系統(tǒng)的政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體在演繹不同角色過程中的功能發(fā)揮及其彼此的關(guān)聯(lián)性，提出一種基于“義利鏈”之上的多主體協(xié)同治理關(guān)系，如圖1所示。

何為“義利鏈”？這是一條植根于政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體各自“利他”“利己”（“義”為“仁義”，可視為“利他”;“利”為“謀利”，可視為“利己”）[5]動(dòng)機(jī)之上的協(xié)作聯(lián)系鏈條。在“義利鏈”聚合下，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾類似于四個(gè)鏈條內(nèi)旋轉(zhuǎn)的齒輪，在彼此協(xié)同中求得合作，開展統(tǒng)一化集體行動(dòng)。可以說，此鏈條是構(gòu)建和維系政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，構(gòu)成了多主體協(xié)同內(nèi)在機(jī)理。深究機(jī)理本身，又會(huì)從政府、企業(yè)、慈善組織和民眾參與過程，剖析出不一樣的動(dòng)機(jī)取向，這亦是促成“義利鏈”聚合的根源：第一，對(duì)于政府而言，“義”之取向在于運(yùn)用慈善信托推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，從“利”的層面考慮則是對(duì)慈善信托設(shè)立單位數(shù)的比拼，以此凸顯政府績效;第二，從企業(yè)“義利”取向上看，其“義”在于對(duì)企業(yè)社會(huì)責(zé)任的積極履行，而“利”則是期待社會(huì)聲望提高后換取的更多收益;第三，慈善組織本身即為行“義”組織，達(dá)到的“利”無非是可以借助慈善信托實(shí)現(xiàn)組織的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn);第四，民眾多數(shù)時(shí)候?qū)儆诖壬菩磐惺芤嫒?，這既屬于“利”的層面，同時(shí)受到感召，許多人也愿意貢獻(xiàn)物力、財(cái)力抑或智力，在慈善信托內(nèi)行使有“義”之舉。這說明“義利鏈”聚合下多元城市治理主體有其協(xié)同治理的可能性和必要性，此外在“義”“利”之間又折射出多元城市治理主體既對(duì)立又統(tǒng)一的辯證關(guān)系：既在過程中存在著惠及自身發(fā)展的多樣性“利”，又有著追求慈善價(jià)值的近似性“義”，在兼具金融性和慈善性的慈善信托內(nèi)尋得統(tǒng)一并聯(lián)結(jié)成鏈，聚合了主體力量，協(xié)同推動(dòng)慈善信托實(shí)踐，共同推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。

為更好地了解多元城市治理主體在“義利鏈”聚合下如何協(xié)同參與慈善信托運(yùn)作，本文以上海市慈善信托實(shí)踐為例，探究多元城市治理主體如何在義利聯(lián)結(jié)之下演繹慈善信托法定角色，以及在此過程中如何實(shí)現(xiàn)協(xié)作優(yōu)化等關(guān)鍵性問題。

二、角色演繹：“義利鏈”聚合下的多主體實(shí)踐

“義利鏈”聚合下的多元城市治理主體在慈善信托實(shí)際運(yùn)作中，主要是通過演繹多重角色達(dá)成自身的義利訴求，從而實(shí)現(xiàn)主體價(jià)值，共同推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。那么，立足現(xiàn)實(shí)，以上海市慈善信托實(shí)踐為例，辨析慈善信托法定角色以及不同城市治理主體在現(xiàn)實(shí)中的角色演繹狀況，則成了探討“義利鏈”聚合下多主體協(xié)同治理的核心所在。

（一）法定角色：慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)的基本單元

按照《中華人民共和國慈善法》的規(guī)定，慈善信托是指“委托人基于慈善目的，依法將其財(cái)產(chǎn)委托給受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名義進(jìn)行管理和處分，開展慈善活動(dòng)的行為”，[6]在其內(nèi)部運(yùn)作中會(huì)主要牽扯到七類角色：委托人、受托人、監(jiān)管部門、監(jiān)察人、托管行、執(zhí)行人和受益人。以上七類角色共同構(gòu)成了慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)，如圖2所示。

根據(jù)《中華人民共和國慈善法》以及《中華人民共和國信托法》等相關(guān)法律的釋義，這七類角色作為慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)中的基本單元分擔(dān)著不同權(quán)利，并賦有相應(yīng)職能：委托人為了達(dá)成自身慈善目的，將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托人管理運(yùn)作，享有對(duì)受托人和監(jiān)察人的選擇權(quán)、對(duì)受托人的變更權(quán)、對(duì)信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)作狀況的知情權(quán)、對(duì)因受托人運(yùn)作不當(dāng)導(dǎo)致信托財(cái)產(chǎn)受損的法院判決的撤銷權(quán)、對(duì)違反信托目的運(yùn)作信托財(cái)產(chǎn)或有重大過失的受托人的解任權(quán);[7]受托人由委托人確定其信賴的慈善組織或者信托公司擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體運(yùn)作信托財(cái)產(chǎn);監(jiān)管部門主要由民政部門、銀保監(jiān)部門構(gòu)成，負(fù)責(zé)監(jiān)管慈善信托運(yùn)作過程，此外稅務(wù)部門也在慈善信托稅收優(yōu)惠方面有一定程度的介入，保障該權(quán)益的落實(shí);監(jiān)察人是委托人根據(jù)實(shí)際需求設(shè)置的，保障慈善信托運(yùn)作合法合規(guī)的角色;托管行由商業(yè)銀行擔(dān)任，負(fù)責(zé)安全保管信托資產(chǎn);執(zhí)行人是在受托人無法獨(dú)立開展慈善信托目標(biāo)項(xiàng)目時(shí)所必要設(shè)立的角色，該角色會(huì)與受托人建立契約化合作關(guān)系，以更具專業(yè)性、有序性和高效性的方式將項(xiàng)目落地，達(dá)成慈善信托目標(biāo);受益人是慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)中七類角色的最后一類，也是較為關(guān)鍵的一類，屬于慈善信托設(shè)立的目標(biāo)對(duì)象。不過，現(xiàn)有《中華人民共和國慈善法》對(duì)受益人尚未作出明確的界定，可參考《中華人民共和國信托法》的受益人概念，即“享有信托受益權(quán)的人，可以是自然人、法人或者依法成立的其他組織。”綜上七類角色分處于慈善信托運(yùn)作中的不同環(huán)節(jié)，并于法律層面共同建構(gòu)了目標(biāo)一致性、組織整體性和流程貫通性的運(yùn)作結(jié)構(gòu)。通觀該結(jié)構(gòu)及其七類法定角色，其反映的正是政府、企業(yè)、慈善組織和民眾協(xié)同參與的全過程，彰顯出“義利鏈”聚合下多元城市治理主體在慈善信托運(yùn)作中的主體價(jià)值和功能。

（二）案例呈現(xiàn)：上海市慈善信托實(shí)踐

以上海市慈善信托實(shí)踐為例，基于宏觀視角對(duì)慈善信托運(yùn)作結(jié)構(gòu)及其七類法定角色的現(xiàn)狀判斷，以及微觀視角對(duì)主體演繹法定角色的過程分析，有利于對(duì)“義利鏈”聚合下多元城市治理主體實(shí)踐有一個(gè)較為完整全面的理解。

1.宏觀把握：慈善信托實(shí)踐現(xiàn)狀

上海市慈善信托在上海市民政局、上海市銀保監(jiān)局等多部門聯(lián)合推動(dòng)下起步迅速、發(fā)展活躍。直至今日，上海市慈善信托實(shí)踐規(guī)模和效果仍一直走在全國前列，有效地推進(jìn)著本地區(qū)乃至其他支援地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展，真正將“打造有溫度城市”發(fā)展理念付諸于行動(dòng)。據(jù)全國慈善信息公開平臺(tái)（慈善中國）中的上海市慈善信托備案情況，截至2021年5月23日上海市一共備案了19單慈善信托，資產(chǎn)總規(guī)模高達(dá)14 728.98萬元。其中，首先，從慈善信托設(shè)立目標(biāo)來看，以幫扶中西部等貧困地區(qū)為目標(biāo)的最多，共有7單，之后是幫助特殊或困難群體5單、支持防疫工作4單、特定公益事項(xiàng)1單以及設(shè)有寬泛慈善目標(biāo)2單;其次，以信托財(cái)產(chǎn)額度為劃分依據(jù)，可將慈善信托劃分為三類，包括不低于100萬13單、不低于50萬3單和不低于10萬3單，多數(shù)慈善信托的信托財(cái)產(chǎn)額度較高，在推進(jìn)第三次分配上效果突出;最后，從備案日期和期限來看，2016年2單、2017年1單、2018年3單、2019年4單、2020年7單和2021年（6月前）2單，多數(shù)設(shè)有備案期限且總體數(shù)量呈現(xiàn)出一定上升趨勢(shì)，表現(xiàn)出數(shù)量多、類型廣和輻射力強(qiáng)等三方面基本特征。

進(jìn)一步聚焦于上海市慈善信托法定角色公開信息情況，主要包括慈善信托的備案機(jī)關(guān)（監(jiān)管部門之一）、委托人、受托人、監(jiān)察人和托管人五類信息。以此為據(jù)，又可分為五方面：其一，備案機(jī)關(guān)均為上海市民政局，符合《中華人民共和國慈善法》中第四十五條規(guī)定，即“受托人應(yīng)當(dāng)在慈善信托文件簽訂之日起七日內(nèi)，將相關(guān)文件向受托人所在地縣級(jí)以上人民政府民政部門備案”;其二，慈善信托委托人為自然人、企業(yè)、慈善組織以及未認(rèn)定為慈善組織的社會(huì)組織，類型復(fù)雜多樣，反映了上海市鼓勵(lì)慈善組織擔(dān)任受托人的積極性，以此構(gòu)建“慈善組織+信托公司”聯(lián)合運(yùn)作之態(tài);其三，慈善信托監(jiān)察人中，從類型上看基本上均為律師事務(wù)所，說明監(jiān)察人應(yīng)具備專業(yè)性法律資質(zhì)，保障慈善信托運(yùn)作合法合規(guī);其四，對(duì)于托管人選擇，慈善信托也是主要以銀行為主，以保證慈善信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性。上海市19單慈善信托法定角色公開信息表，反映了政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等多元城市治理主體在參與慈善信托運(yùn)作中的角色演繹和功能發(fā)揮過程。限于全國慈善信息公開平臺(tái)的公開信息較為有限，可結(jié)合調(diào)研情況以及其他相關(guān)報(bào)道，對(duì)這些主體參與七類法定角色演繹的具體情形做一微觀掃描，從而展示多元城市治理主體在慈善信托運(yùn)作中如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同，最終達(dá)成基于保值增值之上的良好慈善效果。

2.微觀深描：法定角色的主體演繹過程

聚焦上海市19單慈善信托實(shí)踐過程，系統(tǒng)梳理政府、企業(yè)、慈善組織和民眾四類城市治理主體演繹的差異化角色，能夠揭示不同主體在參與慈善信托運(yùn)作中所發(fā)揮的功能，進(jìn)而加深對(duì)“義利鏈”聚合下多主體協(xié)同治理的理解。

第一，政府依憑行政力量主要演繹監(jiān)管部門角色，偶爾會(huì)根據(jù)慈善信托目標(biāo)要求擔(dān)任執(zhí)行人。政府在慈善信托發(fā)展中主要發(fā)揮引導(dǎo)、監(jiān)管和扶持的作用，因而監(jiān)管部門這一角色是政府的正職體現(xiàn)，包括負(fù)責(zé)慈善信托備案審核、過程監(jiān)督和效果評(píng)定等工作，主要由銀保監(jiān)部門和民政部門共同承擔(dān)，此外稅務(wù)部門也會(huì)參與其中，負(fù)責(zé)落實(shí)慈善信托稅收優(yōu)惠。具體而言，在上海市慈善信托實(shí)踐中，上海銀保監(jiān)局依據(jù)“中國信登網(wǎng)”的慈善信托登記信息，監(jiān)督受托人遵照合同約定和法律規(guī)則規(guī)范化運(yùn)作，相較于慈善目的，更加偏向于審查慈善信托作為一種金融產(chǎn)品的合規(guī)性;相對(duì)地，上海市民政局則主要以慈善信托慈善性作為審查核心，作為慈善信托備案機(jī)關(guān)，具體履行慈善信托備案、監(jiān)管和年終審核等職責(zé)，確保受托人能夠遵守慈善信托合同約定，恪盡職守和謹(jǐn)慎管理，保證慈善信托合法、合理運(yùn)作，最終實(shí)現(xiàn)慈善目標(biāo)。此外，上海市稅務(wù)局會(huì)在慈善信托運(yùn)作中也承擔(dān)一定的監(jiān)管部門角色，主要是參照《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》等相關(guān)法律，以及依照稅務(wù)部門規(guī)章制度，負(fù)責(zé)具體對(duì)接和落實(shí)慈善信托運(yùn)作環(huán)節(jié)中的稅收優(yōu)惠問題，更好地提升其發(fā)展活力，發(fā)揮其運(yùn)作功效?？梢哉f，慈善信托監(jiān)管部門是政府主職，不過在“‘上善系列攜手奔小康村企幫扶慈善信托”中，為達(dá)成慈善目標(biāo)，受托人會(huì)與擬捐贈(zèng)的貧困縣鄉(xiāng)/村鎮(zhèn)相關(guān)政府簽訂《村企結(jié)對(duì)幫扶協(xié)議》，共同作為執(zhí)行人，落實(shí)各方職責(zé)④。這說明政府在協(xié)助落實(shí)慈善信托目標(biāo)中還肩負(fù)起執(zhí)行人的角色。

第二，企業(yè)按照運(yùn)營方式不同選擇演繹委托人、受托人、監(jiān)察人和托管行等角色。在慈善信托運(yùn)作中，企業(yè)成為不可或缺的重要力量之一，它們以慈善目標(biāo)為綱，遵循市場邏輯，[8]并根據(jù)企業(yè)運(yùn)營方式不同選擇演繹不同角色，其中主要包括信托公司，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙企業(yè)，商業(yè)銀行以及其他一般企業(yè)。

信托公司是指依照《中華人民共和國公司法》《信托公司管理辦法》設(shè)立的主要經(jīng)營信托業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，以營業(yè)和收取報(bào)酬為目的，以受托人身份承諾信托和處理信托事務(wù)⑤，當(dāng)然也包括經(jīng)營慈善信托。以上海市19單慈善信托為例，受托人基本上均由信托公司擔(dān)任。另外“上信上善慈善信托”“‘上善系列上信至善中西部地區(qū)教育助學(xué)慈善信托”“‘上善系列上信漢鳴中西部地區(qū)（貴州）教育助學(xué)慈善信托”和“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”等慈善信托中的信托公司還成為委托人，為慈善事業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)資金支持。

會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等合伙企業(yè)在慈善信托運(yùn)作過程中始終扮演監(jiān)察人角色。盡管法律層面并沒有對(duì)是否設(shè)立監(jiān)察人做出嚴(yán)格的規(guī)定，但在上海市19單慈善信托中，受托人仍然選擇找尋會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等擔(dān)任監(jiān)察人，確保慈善信托運(yùn)作合法合規(guī)。

商業(yè)銀行在慈善信托運(yùn)作中主要負(fù)責(zé)為受托人設(shè)立專用賬戶、管理慈善資產(chǎn)，屬于托管人的角色。托管人態(tài)度往往與受托人和監(jiān)察人一致，在經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益權(quán)衡上選擇后者，體現(xiàn)出商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任感。在“上善系列——浦發(fā)銀行‘放眼看世界，困難家庭兒童眼健康公益手術(shù)項(xiàng)目慈善信托”中上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司同時(shí)作為委托人和托管人存在，更好地踐行著商業(yè)銀行在慈善事業(yè)發(fā)展中的社會(huì)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

此外，其他一般企業(yè)多會(huì)以委托人身份參與其中，為慈善事業(yè)發(fā)展貢獻(xiàn)力量，如疫情期間，“‘上善系列赴鄂救援抗擊疫情慈善信托”中有廈門禹洲集團(tuán)股份有限公司、西藏君度投資有限公司、內(nèi)蒙古運(yùn)昇鎂業(yè)科技有限公司、上海景麒房地產(chǎn)開發(fā)有限公司、蘇州柯仕達(dá)電子材料有限公司、黑龍江華龍酒直達(dá)供應(yīng)鏈管理股份有限公司等全國各地企業(yè)參與，為上海赴武漢參與一線救治的醫(yī)護(hù)人員、湖北參與抗擊疫情的醫(yī)護(hù)人員以及支援醫(yī)院開展新冠肺炎診療的慈善項(xiàng)目提供了大量資助，助力抗疫工作。

第三，慈善組織以合作站位為依據(jù)區(qū)別演繹委托人、受托人和執(zhí)行人等角色。以面向社會(huì)開展慈善活動(dòng)為宗旨的慈善組織，在慈善信托中扮演了許多關(guān)鍵角色，并多以與信托公司合作方式呈現(xiàn)。以上海市慈善信托為例，多數(shù)情況下，慈善組織會(huì)主動(dòng)選擇以委托人角色介入，將慈善資產(chǎn)交付信任的受托人，由其按照慈善組織意愿運(yùn)作這筆資產(chǎn)，并在資產(chǎn)保值增值基礎(chǔ)上開展慈善活動(dòng)，偶爾會(huì)選擇直接擔(dān)任受托人，在上海市是以與信托公司雙受托的模式存在，如“中信·上海市慈善基金會(huì)2017藍(lán)天至愛2號(hào)慧福慈善信托”中上海市慈善基金會(huì)與中信信托有限責(zé)任公司共同作為受托人，其中前者為主受托人，肩負(fù)慈善信托的資金落實(shí)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)化，主抓慈善功能;后者則為配合前者的另一受托人，運(yùn)用信托公司的資金運(yùn)作能力，實(shí)現(xiàn)慈善資金保值增值，為前者可持續(xù)地提供慈善資金。不過，目前上海市尚未有慈善組織單受托模式。

此外，有時(shí)慈善組織也會(huì)擔(dān)任執(zhí)行人，這種情況一般多發(fā)生在信托公司作為單獨(dú)受托人的慈善信托運(yùn)作中。鑒于信托公司擅長資產(chǎn)運(yùn)營而非開展慈善項(xiàng)目，為保證委托人意愿的達(dá)成，會(huì)找尋與慈善信托設(shè)立目標(biāo)相關(guān)的慈善組織擔(dān)任項(xiàng)目執(zhí)行人，由其實(shí)現(xiàn)慈善信托財(cái)產(chǎn)向慈善項(xiàng)目的合理轉(zhuǎn)化，進(jìn)而較好地達(dá)成慈善信托設(shè)立目標(biāo)，如“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號(hào)慈善信托”與“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號(hào)慈善信托”均是由上海聯(lián)享公益基金會(huì)任執(zhí)行人，負(fù)責(zé)根據(jù)信托合同受益人范圍篩選合格受益人，提供必要抗疫幫扶⑥。

第四，民眾立足個(gè)人實(shí)情演繹受益人或者委托人。民眾在慈善信托運(yùn)作中也是重要參與者，多數(shù)時(shí)候?qū)儆诖壬菩磐惺芤嫒?，接受慈善信托的資金幫扶，當(dāng)然也會(huì)有愛心人士選擇作為委托人為慈善事業(yè)發(fā)展提供必要資助。在擔(dān)任受益人時(shí)，民眾往往屬于慈善信托設(shè)立目標(biāo)的直接或間接受助對(duì)象，具有一定的區(qū)域或?qū)傩蕴卣?，這在上海市19單慈善信托中體現(xiàn)得最為明顯，尤其疫情期間的“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號(hào)慈善信托”“愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號(hào)慈善信托”“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”和“‘上善系列赴鄂救援抗擊疫情慈善信托”等慈善信托多以為援鄂醫(yī)務(wù)工作者或上海市社區(qū)一線防疫人員等人群提供幫助為主。同時(shí)，一大批高凈值人群，尤其是信托公司客戶，會(huì)出于對(duì)慈善事業(yè)的熱愛，主動(dòng)選擇以委托人身份將慈善資產(chǎn)交付受托人設(shè)立慈善信托，如“‘上善系列上信至善中西部地區(qū)教育助學(xué)慈善信托”;或者多名自然人共同作為委托人，以一種集合信托方式交付受托人設(shè)立慈善信托，如“華寶善行·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情慈善信托”。

綜上所述，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾都在慈善信托運(yùn)作中扮演著多樣性甚至交叉性的角色，說明四類城市治理主體對(duì)慈善信托均頗為關(guān)注，都試圖以各自方式參與其中，展現(xiàn)基于“義利鏈”的多主體協(xié)同模式，促成獨(dú)具特色的“政府主導(dǎo)、民間興辦、社會(huì)參與、科學(xué)管理”的中國慈善信托發(fā)展格局。[9]但維系多元城市治理主體關(guān)系的“義利鏈”也存在著一定問題，在制度指引、過程監(jiān)管和結(jié)果評(píng)判上存在缺口，值得進(jìn)一步探討和反思。

三、協(xié)作優(yōu)化：進(jìn)一步發(fā)揮慈善信托義利聚合功能的建議

慈善信托作為舶來品，尚處于探索階段，許多實(shí)踐環(huán)節(jié)還有待完善，進(jìn)一步發(fā)揮慈善信托義利聚合功能的策略主要有以下三個(gè)：其一，以建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則為內(nèi)核的制度指引策略;其二，以完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)為要點(diǎn)的行動(dòng)保障策略;其三，以采取慈善信托分類評(píng)級(jí)機(jī)制為重心的結(jié)果評(píng)判策略。這三個(gè)策略有助于強(qiáng)化多元城市治理主體的彼此聯(lián)系，促進(jìn)彼此間協(xié)作優(yōu)化，共同推動(dòng)中國慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（一）制度指引：建構(gòu)多類慈善信托操作細(xì)則

為促進(jìn)慈善信托實(shí)踐符合預(yù)期效果，應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等四類城市治理主體在慈善信托運(yùn)作中的角色演繹過程及其互動(dòng)關(guān)系，構(gòu)建多類慈善信托操作細(xì)則。對(duì)于該操作細(xì)則，應(yīng)著重做出兩方面規(guī)定：一方面，充分厘清不同法定角色在慈善信托運(yùn)作中的權(quán)責(zé)要求。七類法定角色在財(cái)產(chǎn)合法性審查、登記備案、運(yùn)作方式的商定、信托資金管理、運(yùn)作過程監(jiān)督、材料與信息上報(bào)、受益情況的反饋和稅收減免等各個(gè)環(huán)節(jié)承擔(dān)著各自的權(quán)利與義務(wù)，需要在《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國信托法》等相關(guān)法律，以及《民政部 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》（民發(fā)〔2016〕151號(hào)）《慈善信托管理辦法》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕37號(hào)）等監(jiān)管規(guī)范基礎(chǔ)上予以進(jìn)一步明確;另一方面，在厘清各類法定角色權(quán)責(zé)要求基礎(chǔ)上，鑒于慈善信托運(yùn)作模式不同，應(yīng)給與匹配性更強(qiáng)的操作指引。在上海市19單慈善信托中，主要存在信托公司單受托模式以及慈善組織與信托公司雙受托模式兩種慈善信托運(yùn)作模式。在信托公司單受托模式中，信托公司作為受托人，而政府、企業(yè)、慈善組織和民眾均有成為委托人的可能性，該模式中作為受托人的信托公司主要利用其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，根據(jù)慈善信托財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)偏好和財(cái)產(chǎn)使用計(jì)劃，有效管理慈善信托財(cái)產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)其保值增值，但一般需要慈善組織作為執(zhí)行人配合慈善信托運(yùn)作，達(dá)成慈善信托設(shè)立目標(biāo)。在慈善組織與信托公司雙受托模式中，僅有案例主要是由民眾作為委托人，而慈善組織和信托公司作為共同受托人，信托公司負(fù)責(zé)慈善信托財(cái)產(chǎn)保值增值，慈善組織則負(fù)責(zé)慈善項(xiàng)目的發(fā)掘、篩選、評(píng)估等具體實(shí)施。其實(shí)，還有一類不存在于上海市，但在其他省市有所嘗試的慈善信托運(yùn)作模式，即慈善組織單受托模式。在慈善組織單受托模式中，慈善組織作為受托人運(yùn)用專項(xiàng)基金管理體制中的專款專用機(jī)制運(yùn)作慈善財(cái)產(chǎn)?？梢?，在不同慈善信托運(yùn)作模式中，政府、企業(yè)、慈善組織和民眾角色演繹過程存在一定差異，有必要針對(duì)不同受托模式提供更為有效的慈善信托操作細(xì)則，予以相應(yīng)指導(dǎo)。

（二）行動(dòng)保障：完善慈善信托過程監(jiān)管環(huán)節(jié)

鑒于慈善信托運(yùn)作涉及政府、企業(yè)、慈善組織和民眾等城市治理主體，若要發(fā)揮這些主體在協(xié)作過程中的利益聚合功能，則需構(gòu)建一套有利于破除主體間信息壁壘和利益矛盾的監(jiān)管模式，以此作為優(yōu)化各類城市治理主體參與慈善信托協(xié)作過程的行動(dòng)保障?；诖怂鶚?gòu)建的慈善信托運(yùn)作監(jiān)管模式在實(shí)施中可分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管兩個(gè)層面：內(nèi)部監(jiān)管強(qiáng)調(diào)慈善信托運(yùn)行過程中需聯(lián)合銀保監(jiān)部門、民政部門等監(jiān)管部門，律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等監(jiān)察人以及其他科研院校乃至專家學(xué)者參與，建立慈善信托聯(lián)合監(jiān)管委員會(huì)，促進(jìn)慈善信托監(jiān)管專業(yè)化，保障慈善信托實(shí)踐在不脫離慈善之根的基礎(chǔ)上，更加規(guī)范有效地發(fā)揮出保值增值實(shí)際效果，推進(jìn)慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展;與內(nèi)部監(jiān)管相對(duì)，外部監(jiān)管主要強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，在構(gòu)建多平臺(tái)公示前提下，發(fā)布慈善信托過程信息，接受和解答來自媒體、民眾等社會(huì)主體的質(zhì)疑，由此展現(xiàn)慈善信托運(yùn)作的合法性、合理性和有效性，贏取社會(huì)信任，以期獲得更多社會(huì)支持。

（三）結(jié)果評(píng)判：采取慈善信托分類評(píng)級(jí)機(jī)制

慈善信托實(shí)踐如何達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化已成為當(dāng)今政府改良和完善慈善信托實(shí)踐的關(guān)鍵命題。對(duì)此，可采取慈善信托分類評(píng)級(jí)機(jī)制，評(píng)判慈善信托運(yùn)作結(jié)果，同時(shí)賦予相應(yīng)等級(jí)，以實(shí)現(xiàn)慈善信托標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，具體可參照中華人民共和國民政部2010年12月發(fā)布的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》，借鑒社會(huì)組織評(píng)估方式創(chuàng)制《慈善信托評(píng)估管理辦法》，指導(dǎo)慈善信托評(píng)估工作。建議《慈善信托評(píng)估管理辦法》對(duì)評(píng)估團(tuán)隊(duì)、評(píng)估內(nèi)容和評(píng)估程序三方面主要內(nèi)容規(guī)定如下：其一，從評(píng)估團(tuán)隊(duì)設(shè)立來看，主要由各級(jí)人民政府民政部門設(shè)立相應(yīng)的慈善信托評(píng)估委員會(huì)（以下簡稱評(píng)估委員會(huì)）和慈善信托評(píng)估復(fù)核委員會(huì)（以下簡稱復(fù)核委員會(huì)），并負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)評(píng)估委員會(huì)和復(fù)核委員會(huì)的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，其中評(píng)估委員會(huì)負(fù)責(zé)慈善信托評(píng)估工作，負(fù)責(zé)制定評(píng)估實(shí)施方案、組建評(píng)估專家組、組織實(shí)施評(píng)估工作、作出評(píng)估等級(jí)結(jié)論并公示結(jié)果;復(fù)核委員會(huì)負(fù)責(zé)慈善信托評(píng)估的復(fù)核和對(duì)舉報(bào)的裁定工作。評(píng)估委員會(huì)和復(fù)核委員可由慈善信托聯(lián)合監(jiān)管委員會(huì)兼任，同時(shí)應(yīng)納入更多推薦人員參與，以保證評(píng)估委員會(huì)由7至25名委員組成，復(fù)核委員會(huì)由5至9名委員組成。其二，從評(píng)估內(nèi)容來看，主要包括慈善信托規(guī)范管理程度、慈善信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用效益、慈善信托目標(biāo)轉(zhuǎn)化效果和慈善信托社會(huì)聲譽(yù)評(píng)價(jià)等四個(gè)方面內(nèi)容，分別對(duì)應(yīng)于慈善信托運(yùn)作的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。其三，從評(píng)估程序來看，主要程序分為發(fā)布通告、審核資格、組織實(shí)地考察和提出初評(píng)意見、審核初評(píng)意見并確定評(píng)估等級(jí)、公示評(píng)估結(jié)果并向慈善信托受托人送達(dá)通知書、受理復(fù)核申請(qǐng)和舉報(bào)、民政部門確認(rèn)慈善信托評(píng)估等級(jí)、發(fā)布公告，并向獲得3A以上評(píng)估等級(jí)的慈善信托受托人頒發(fā)證書和牌匾（評(píng)估等級(jí)包括1A到5A五個(gè)等級(jí)）。采取慈善信托分類評(píng)級(jí)機(jī)制可有效激勵(lì)和引導(dǎo)慈善信托健康有序發(fā)展，使其能夠更好地調(diào)動(dòng)多元城市治理主體參與，并能使得這些主體在演繹法定角色中協(xié)同發(fā)揮各自功能，最終在慈善信托媒介下合力推動(dòng)中國慈善事業(yè)的發(fā)展和繁榮。

說明：本研究系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“慈善組織的治理和監(jiān)督機(jī)制研究”（編號(hào)：20&ZD182）部分成果。

注釋：

①依據(jù)《中華人民共和國慈善法》第46條。

②依據(jù)《中華人民共和國慈善法》第49條。

③依據(jù)《中華人民共和國信托法》第43條。

④資料來源于上海市慈善信托2020年度報(bào)告公示的《“上善”系列攜手奔小康村企幫扶慈善信托2020年度報(bào)告》。

⑤依據(jù)《信托公司管理辦法》第2條。

⑥資料來源于上海市慈善信托2020年度報(bào)告公示的《愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情1號(hào)慈善信托2020年度報(bào)告》《愛建信托-愛心慈善系列·抗擊新型冠狀病毒肺炎疫情2號(hào)慈善信托2020年度報(bào)告》。

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Multiple Urban Governance Subjects： Link of Altruism and Egotism， Role-acting and Collaborative Optimization

Zhang Sheng， Yao Muyu

（Shanghai Jiao Tong University，Shanghai200030，China）

Abstract：Charitable trust is one of the innovative tools transplanted in the West and developed in China in recent years. It is like a lever to leverage the “altruism-egotism” demands and practical abilities of the four important urban governance subjects： government， enterprises， charity organizations and the public， and to build a multiple subjects collaborative cooperation under the aggregation of "altruism-egotism chain". Focusing on the practice of charitable trust in Shanghai， the multiple subjects of urban governance deduce seven kinds of legal roles in the operation structure of charitable trust， and reflect the differentiated charitable functions of urban governances different subjects. To further consolidate and strengthen the bonding between the subjects of multiple urban governance， this paper puts forward the construction of operating rules of multiple types of charitable trust， the improvement of the supervision link of charitable trust process and the adoption of classification and rating mechanism of charitable trust， so as to promote all kinds of subjects to better participate in the operation of charitable trust and jointly promote the innovation and development of Chinese philanthropy.

Key words：charitable trust;urban governance subject;role-acting;altruism-egotism chain

責(zé)任編輯：王世燕