公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度建設(shè)實(shí)踐與思考

李?lèi)倳?/p>

(福建省立醫(yī)院，福建 福州 350031)

隨著國(guó)家法治化建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，公立醫(yī)院作為兼具公益性的特殊主體，在運(yùn)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中所積累的深層次問(wèn)題和面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)愈加繁雜，涉及人事聘用、物資采購(gòu)、項(xiàng)目談判、合同管理等多個(gè)方面，遠(yuǎn)超醫(yī)療業(yè)務(wù)的范疇。我國(guó)已出臺(tái)10余部衛(wèi)生專(zhuān)門(mén)法律。衛(wèi)生健康領(lǐng)域的第一部基本法——《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》的頒布實(shí)施，使公立醫(yī)院法治建設(shè)有據(jù)可依。如何推動(dòng)醫(yī)院法治化進(jìn)程，將風(fēng)險(xiǎn)防控前移，構(gòu)建行之有效的醫(yī)院法律顧問(wèn)制度成為亟待解決的問(wèn)題。

1 公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度建設(shè)現(xiàn)狀

《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位法治建設(shè)的通知(試行)》(國(guó)衛(wèi)辦法規(guī)函〔2019〕914號(hào))提出“將醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位法治建設(shè)與深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等相結(jié)合，把法治建設(shè)要求融入醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)單位管理運(yùn)行的全過(guò)程”[1]。根據(jù)醫(yī)院的組織規(guī)模、治理結(jié)構(gòu)、發(fā)展情況的不同，醫(yī)院法律顧問(wèn)制度主要包括如下兩種模式：

一是外聘法律顧問(wèn)制。外聘法律顧問(wèn)制是醫(yī)院目前使用最廣的模式。外聘法律顧問(wèn)具有豐富的訴訟經(jīng)驗(yàn)且立場(chǎng)中立，醫(yī)院一旦涉及法律相關(guān)事務(wù)，便可聯(lián)系外聘法律顧問(wèn)予以解決，類(lèi)似“拿來(lái)主義”；但由于工作的限制，外聘法律顧問(wèn)無(wú)法兼顧醫(yī)院的日常運(yùn)營(yíng)，甚至不能及時(shí)參與醫(yī)療糾紛處理，更不能對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行事前防范和預(yù)防，加之其與醫(yī)院的臨時(shí)委托關(guān)系，容易導(dǎo)致醫(yī)院權(quán)益受損。

二是內(nèi)設(shè)法律事務(wù)崗。醫(yī)院內(nèi)部設(shè)立法務(wù)管理崗位，配置專(zhuān)職人員，以化解醫(yī)患矛盾、處理醫(yī)療糾紛為主要職責(zé)，充分發(fā)揮醫(yī)院內(nèi)部整合資源、協(xié)調(diào)處理、化解危機(jī)的能力；但由于不具備律師資質(zhì)，不能以律師身份參與調(diào)查取證訴訟等法律活動(dòng)，如從法律角度審查制度章程、合同的起草審核等，難以從法律角度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)限受到制約[2]；又礙于情面及個(gè)人發(fā)展需要，一些法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見(jiàn)或違規(guī)情況不便公布。

2 公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度建設(shè)存在的主要問(wèn)題

2.1 公立醫(yī)院所涉法律事務(wù)繁雜

醫(yī)療法律風(fēng)險(xiǎn)幾乎貫穿醫(yī)院法人治理的全過(guò)程，涉及決策、執(zhí)行、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督多層面。目前，我國(guó)公立醫(yī)院“依法辦事、用法解決、靠法化解”的法治氛圍[3]尚未形成。各行政職能部門(mén)各自為政，所涉法律事務(wù)及訴求繁雜，處理經(jīng)驗(yàn)不足，難以均衡利益及有效決策(見(jiàn)表1)。

表1 公立醫(yī)院行政職能部門(mén)所涉法律事務(wù)及訴求

2.2 公立醫(yī)院法律意識(shí)淡薄及認(rèn)知偏差

通過(guò)Alpha案例庫(kù)的高級(jí)檢索，對(duì)全國(guó)法院系統(tǒng)審理的醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件做了整體的數(shù)據(jù)收集[4]，2020年醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件總計(jì)為18,670件，比2019年案件數(shù)量增加了約3%。整體趨勢(shì)為2018年案件數(shù)量較2017年略微下降，2019年呈現(xiàn)出反彈，2020年繼續(xù)增長(zhǎng)(見(jiàn)圖1)。

圖1 醫(yī)療損害責(zé)任糾紛案件數(shù)量

其中，二審判決3047件中，醫(yī)方敗訴2425件，患方敗訴571件，判決醫(yī)方給予患方公平補(bǔ)償?shù)陌讣?1件；醫(yī)方敗訴中，“未盡注意義務(wù)、延誤治療”占比41%，“未盡告知義務(wù)”“病歷書(shū)寫(xiě)”也是敗訴的主要原因[4]。由此，公立醫(yī)院法律意識(shí)淡薄，缺乏縱觀全局的有力抓手，缺少點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、一對(duì)一的法律實(shí)務(wù)講解和培訓(xùn)，導(dǎo)致醫(yī)務(wù)人員在法律認(rèn)知上無(wú)法判斷潛在風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致不良事件持續(xù)發(fā)酵。醫(yī)院醫(yī)療糾紛的處理，從風(fēng)險(xiǎn)防范、調(diào)查取證到開(kāi)庭審理，所涉及的程序法和實(shí)體法過(guò)于專(zhuān)業(yè)，導(dǎo)致醫(yī)院疲于應(yīng)對(duì)，進(jìn)而影響醫(yī)院聲譽(yù)。

2.3 公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度存在一定缺陷

一是法律顧問(wèn)資質(zhì)無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)缺乏指導(dǎo)醫(yī)院建立法律顧問(wèn)制度的相關(guān)法律法規(guī)或規(guī)范性文件，醫(yī)院法律顧問(wèn)的資質(zhì)也沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[5]。有醫(yī)學(xué)背景“半路出家”的律師，缺乏訴訟技巧與應(yīng)辯能力[6]；而出身法學(xué)專(zhuān)業(yè)的外聘法律顧問(wèn)，在處理涉醫(yī)問(wèn)題時(shí)，難以厘清問(wèn)題根源，無(wú)法與臨床醫(yī)生進(jìn)行有效溝通。

二是醫(yī)院內(nèi)部人員難以勝任，特別是大多數(shù)醫(yī)院管理者出身臨床，法學(xué)知識(shí)的儲(chǔ)備嚴(yán)重不足又不重視醫(yī)院法治建設(shè)，在處理非訴訟類(lèi)事務(wù)時(shí)一般依據(jù)常規(guī)或經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行；一旦遇到糾紛或訴訟就無(wú)從下手，迫于形勢(shì)臨時(shí)聘請(qǐng)事務(wù)所的律師“走個(gè)過(guò)場(chǎng)”；即使擁有執(zhí)業(yè)資質(zhì)的醫(yī)院法務(wù)，根據(jù)我國(guó)《律師法》“只有執(zhí)業(yè)律師才能以律師名義從事訴訟代理、調(diào)查取證等活動(dòng)”的規(guī)定，也不能行使諸如調(diào)查取證等律師權(quán)力，無(wú)法取證，需要外聘律師介入。

三是法律服務(wù)效率低下。醫(yī)院外聘法律顧問(wèn)一般與律師個(gè)人簽約，而非律師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)[2]。由于醫(yī)院面臨的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多元，涉及醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)、信訪、人事等多方面，在遇到具體事務(wù)時(shí)，律師個(gè)人執(zhí)業(yè)范圍有限，醫(yī)院往往還需要另尋合作。而小有名氣的律師并不看重醫(yī)院業(yè)務(wù)，專(zhuān)攻醫(yī)院業(yè)務(wù)的名牌律師則精力有限，不能及時(shí)識(shí)別不同醫(yī)院的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)或風(fēng)險(xiǎn)源，甚至“挑肥揀瘦”無(wú)法滿足醫(yī)院需要，不僅貽誤工作還易導(dǎo)致無(wú)法追溯，造成醫(yī)院損失。

3 公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度建設(shè)的思考

面對(duì)公立醫(yī)院繁雜的法律事務(wù)，構(gòu)建醫(yī)院法務(wù)部門(mén)，選聘具有法律職業(yè)資格，接受律協(xié)和司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理的衛(wèi)生法學(xué)專(zhuān)業(yè)人員從事醫(yī)院法務(wù)，通過(guò)識(shí)別、分析各種法律風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)合理訴求表達(dá)，梳理解決法律事務(wù)，及時(shí)靈活提供法律服務(wù)，以契合醫(yī)院處理法律事務(wù)的需求，促進(jìn)醫(yī)院向著規(guī)范化、法治化方向發(fā)展。

3.1 資質(zhì)要求

構(gòu)建公立醫(yī)院法律顧問(wèn)制度，規(guī)范法務(wù)人員資質(zhì)是前提。參考北京市出臺(tái)的《衛(wèi)生健康行業(yè)法律顧問(wèn)管理規(guī)定(試行)》公職律師的標(biāo)準(zhǔn)是“取得國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格或具有法學(xué)專(zhuān)業(yè)教育背景、熟悉本領(lǐng)域法律規(guī)范，了解法律事務(wù)處理程序要求，做好法制相關(guān)工作”。

法務(wù)人員應(yīng)具備：(1)具有一定的醫(yī)學(xué)背景(醫(yī)學(xué)、衛(wèi)生法學(xué)等專(zhuān)業(yè))；(2)具有法律職業(yè)資格；(3)醫(yī)院聘任5年以上，熟悉醫(yī)院規(guī)章制度、人事情況及行業(yè)特點(diǎn)；(4)專(zhuān)職于醫(yī)院法律事務(wù)。

外聘法律顧問(wèn)應(yīng)具備：(1)遵紀(jì)守法，擁護(hù)黨的路線方針政策，具有良好的職業(yè)操守與道德修養(yǎng)；(2)受過(guò)系統(tǒng)的法律專(zhuān)業(yè)教育，具有律師資格或法律職業(yè)資格；(3)從事法律實(shí)務(wù)工作5年以上，具有一定影響和經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家；(4)專(zhuān)職從事醫(yī)療相關(guān)訴訟及非訴訟業(yè)務(wù)，熟悉醫(yī)療相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。

3.2 薪酬標(biāo)準(zhǔn)

法務(wù)專(zhuān)員作為醫(yī)院內(nèi)部行政人員，其薪酬可分為3部分：(1)日常工作：如開(kāi)展普法教育、培訓(xùn)等，其基本工資應(yīng)與其他行政人員類(lèi)似；(2)非訴訟類(lèi)業(yè)務(wù)：專(zhuān)職人員開(kāi)展醫(yī)院相關(guān)事務(wù)法律咨詢；就“三重一大”事項(xiàng)提出法律意見(jiàn)；參與醫(yī)院采購(gòu)招標(biāo)談判、審查或準(zhǔn)備談判所需的法律文書(shū)；參與起草、審查或修改經(jīng)濟(jì)合同或者其他法律文書(shū)，開(kāi)具律師函，提出法律意見(jiàn)等，可就每項(xiàng)服務(wù)參照市場(chǎng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予一定比例的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)[7]；(3)訴訟類(lèi)業(yè)務(wù)：由于目前公職律師及兼職律師僅存在于黨政機(jī)關(guān)或高校中，醫(yī)院作為事業(yè)單位無(wú)法聘請(qǐng)，涉及訴訟類(lèi)業(yè)務(wù)時(shí)，法務(wù)專(zhuān)員須與外聘律師合作，可參照訴訟標(biāo)的金額給予一定的補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)。

3.3 業(yè)務(wù)范疇

法務(wù)專(zhuān)員在日常管理過(guò)程中及時(shí)跟蹤、監(jiān)控各項(xiàng)法律風(fēng)險(xiǎn)的狀況并適時(shí)糾偏，提供法律意見(jiàn)、建議和咨詢，維護(hù)醫(yī)院合法權(quán)益。

3.3.1 參與醫(yī)院決策管理

健全權(quán)責(zé)清晰、管理科學(xué)、治理完善、運(yùn)行高效、監(jiān)督有力的現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，優(yōu)化法人治理結(jié)構(gòu)：一是需要參與醫(yī)院“三重一大”事項(xiàng)決策，分階段調(diào)研、組織論證、安排起草并進(jìn)行審核，以醫(yī)院決策合法合規(guī)[5]；二是參與起草、審核醫(yī)院的章程及規(guī)章制度，并對(duì)其合法性負(fù)責(zé)[7]；三是參與醫(yī)院運(yùn)行管理，主動(dòng)聯(lián)系醫(yī)院各科室，對(duì)涉及醫(yī)療安全、危機(jī)處理等相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行收集、識(shí)別、歸類(lèi)、評(píng)分和分級(jí)排序，梳理具體的風(fēng)險(xiǎn)清單；四是開(kāi)展法律知識(shí)培訓(xùn)并參與醫(yī)院倫理委員會(huì)審查。

3.3.2 規(guī)范醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)

法律顧問(wèn)應(yīng)參與涉及醫(yī)院權(quán)益的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括醫(yī)院改制、合并分立、招投標(biāo)、投資租賃、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保等[8]，在重大決策出臺(tái)前，與醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)協(xié)同審核，進(jìn)行法律論證并出具法律意見(jiàn)書(shū)。根據(jù)事業(yè)單位內(nèi)部控制對(duì)合同管理層面的要求，從源頭上防控法律風(fēng)險(xiǎn)，逐步把醫(yī)院的合同管理納入規(guī)范化、法制化軌道：(1)從合同管理制度的制定、合同樣本庫(kù)的建立和合同管理臺(tái)賬、合同的審查、會(huì)簽、用印等方面規(guī)范合同管理，將各類(lèi)合同分門(mén)別類(lèi)，進(jìn)行歸口管理；(2)起草、修改經(jīng)濟(jì)、民事、建設(shè)等各類(lèi)合同、協(xié)議；審核、監(jiān)督醫(yī)院各類(lèi)合同、協(xié)議的的簽訂和履行情況[9]；(3)協(xié)助、見(jiàn)證醫(yī)院依法接受相關(guān)單位捐贈(zèng)。

3.3.3 協(xié)助醫(yī)院用人培訓(xùn)

醫(yī)院人事勞動(dòng)合同，由于醫(yī)院用人模式的多樣化，需要專(zhuān)業(yè)人士制定不同的勞動(dòng)(勞務(wù))合同：編內(nèi)、編外、臨時(shí)、返聘、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)等人事合同，特別是高素質(zhì)人才的引進(jìn)，其勞動(dòng)合同內(nèi)容涵蓋勞動(dòng)、房產(chǎn)、培訓(xùn)及違約等諸多合同為一體，應(yīng)量體裁衣，對(duì)法律綜合能力要求較高。而醫(yī)務(wù)人員法律意識(shí)淡薄，僅僅舉辦講座無(wú)法解決根源性問(wèn)題，應(yīng)通過(guò)專(zhuān)科案例匯總，以案點(diǎn)撥，逐步貫徹依法行醫(yī)的理念。

3.3.4 妥善處理醫(yī)療糾紛

處理醫(yī)療糾紛是醫(yī)院構(gòu)建法務(wù)部門(mén)的初衷：(1)事前防范：在醫(yī)療糾紛防范與處置中尤顯重要，如急危重患者或重大手術(shù)患者，術(shù)前由法務(wù)專(zhuān)員從法律層面約談患者家屬，從重大手術(shù)審批上嚴(yán)把法律關(guān)，在術(shù)前防患于未然；(2)事中處置：由法務(wù)專(zhuān)員及時(shí)參與，積極配合醫(yī)患調(diào)解中心做好醫(yī)療糾紛的控制、處理，以實(shí)行醫(yī)院利益的最大化；(3)事后補(bǔ)救：調(diào)解未成確需訴訟或仲裁的，由法務(wù)專(zhuān)員參與法律訴訟、代理仲裁或非訟磋商等，進(jìn)行全權(quán)負(fù)責(zé)。

3.4 職業(yè)前景

相對(duì)于國(guó)外醫(yī)院的法務(wù)部門(mén)具有極強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，我國(guó)的醫(yī)院法務(wù)部門(mén)應(yīng)找準(zhǔn)角色定位以落實(shí)職權(quán)，筆者認(rèn)為醫(yī)院法務(wù)專(zhuān)員對(duì)上應(yīng)做好決策參謀；平行提供法律支持；對(duì)下規(guī)范服務(wù)流程。提升法務(wù)專(zhuān)員的職業(yè)前景，“避免和防止游離于企業(yè)決策層之外，避免只是充當(dāng)臨時(shí)消防隊(duì)和咨詢顧問(wèn)的被動(dòng)角色”從而提升法務(wù)人員的職業(yè)地位，增強(qiáng)醫(yī)院法務(wù)專(zhuān)員的歸屬感，以構(gòu)建健康可持續(xù)的公立醫(yī)院法治體系。

我國(guó)醫(yī)院法治建設(shè)起步較晚，發(fā)展較為緩慢和落后。隨著公立醫(yī)院改革的不斷深入，城市公立醫(yī)院的功能定位愈加清晰，分級(jí)診療和醫(yī)聯(lián)體模式逐漸鋪開(kāi)，醫(yī)院業(yè)務(wù)所涉及的相關(guān)法律、法規(guī)不斷增加。構(gòu)建現(xiàn)代醫(yī)院法律顧問(wèn)制度是建立和完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，提升法人治理能力的重要舉措，也是評(píng)價(jià)一家醫(yī)院現(xiàn)代醫(yī)院管理水平的重要指標(biāo)。政府應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，做好頂層設(shè)計(jì)，重視制度保障，用專(zhuān)業(yè)法律的視角，為醫(yī)院的可持續(xù)發(fā)展提供法律服務(wù)。