澳大利亞自然災(zāi)害預(yù)警體系概況及啟示

文／應(yīng)急管理部信息研究院 吳大明 師尚紅

澳大利亞主要自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及預(yù)警范疇

澳大利亞災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要分為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及人為災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，其中自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)主要有叢林火災(zāi)、洪水、干旱、強(qiáng)風(fēng)暴、熱浪、地震等，見下表。此外，受地域和季節(jié)時(shí)間影響，一些自然災(zāi)害僅在一些區(qū)域及時(shí)間段內(nèi)發(fā)生，如沿海的風(fēng)暴潮及季節(jié)性的雷暴。

表 澳大利亞主要災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，澳大利亞政府建立預(yù)警體系來(lái)及早發(fā)現(xiàn)和研判災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，通過各種渠道傳達(dá)給社會(huì)群體，使其能夠做出防范應(yīng)對(duì)決策和行動(dòng)。從工作范疇來(lái)看，主要包含四個(gè)部分：一是風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)及人類社會(huì)應(yīng)對(duì)能力水平；二是監(jiān)測(cè)預(yù)警服務(wù)，即監(jiān)測(cè)災(zāi)害前兆、預(yù)測(cè)災(zāi)害演變和發(fā)布預(yù)警的技術(shù)能力；三是發(fā)布與通信，即向相關(guān)群體發(fā)布災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警警告和防范準(zhǔn)備信息；四是響應(yīng)能力，即政府和社會(huì)群體及時(shí)采取適當(dāng)行動(dòng)的知識(shí)、計(jì)劃和能力。

澳大利亞預(yù)自然災(zāi)害預(yù)警體系概況

早期，澳大利亞預(yù)警體系建設(shè)重點(diǎn)為非突發(fā)自然災(zāi)害預(yù)警，如洪水、叢林大火、颶風(fēng)等能夠提前識(shí)別且存在一定應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備時(shí)間的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)規(guī)定，各級(jí)政府通過立法來(lái)確定自然災(zāi)害預(yù)警工作開展的責(zé)任部門。在國(guó)家層面上，聯(lián)邦政府擔(dān)負(fù)國(guó)家自然災(zāi)害預(yù)警工作的整體領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)職責(zé)，如制定國(guó)家預(yù)警體系框架；在地方層面上，地方政府會(huì)根據(jù)法律規(guī)定預(yù)警有關(guān)的部門，如地方議會(huì)、警察部門、應(yīng)急部門、氣象部門等，發(fā)布預(yù)警信息。此外，從預(yù)警體系范疇來(lái)看，社區(qū)公眾也是自然災(zāi)害預(yù)警體系的重要組成部分，即對(duì)于政府的預(yù)警信息，社區(qū)公眾是否會(huì)采取及時(shí)、正確的響應(yīng)動(dòng)作將直接決定整個(gè)預(yù)警工作的最終效果。

《澳大利亞應(yīng)急預(yù)警協(xié)議》主要內(nèi)容

《澳大利亞應(yīng)急預(yù)警協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》）是澳大利亞司法部制定的用以指導(dǎo)澳大利亞政府及社會(huì)開展應(yīng)急預(yù)警工作的指導(dǎo)性框架文件，重點(diǎn)闡述了澳大利亞應(yīng)急預(yù)警政策、原則、相關(guān)方責(zé)任及預(yù)警方法等，是國(guó)家層面開展應(yīng)急預(yù)警工作的重要依據(jù)。

《協(xié)議》分為五部分：第一部分是概況，主要對(duì)協(xié)議制定實(shí)施的目的及內(nèi)容作整體性闡述；第二部分是角色和職責(zé)，明確指出了聯(lián)邦、州和地方政府及社區(qū)公眾、廣播媒體和商業(yè)組織等預(yù)警工作職責(zé)；第三部分是預(yù)警發(fā)布的戰(zhàn)略、政策和法律框架，介紹了國(guó)家災(zāi)害韌性戰(zhàn)略、國(guó)家預(yù)警原則、常見預(yù)警協(xié)議、不同群體預(yù)警語(yǔ)言表述、法律協(xié)議等5個(gè)方面內(nèi)容；第四部分為應(yīng)急預(yù)警協(xié)議圖譜，描繪了預(yù)警部門、預(yù)警機(jī)制和公眾響應(yīng)的關(guān)系；第五部分是預(yù)警機(jī)制，從標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)急預(yù)警信號(hào)、澳大利亞應(yīng)急服務(wù)組織應(yīng)急預(yù)警機(jī)制、州和地方預(yù)警組織方及聯(lián)邦預(yù)警組織方等四個(gè)方面介紹了預(yù)警工作開展過程中涉及到的信息傳播方法及主要部門。

澳大利亞洪水災(zāi)害預(yù)警示例

在洪水災(zāi)害預(yù)警方面，澳大利亞氣象局負(fù)責(zé)國(guó)家洪水預(yù)報(bào)預(yù)警工作，并向各地氣象部門、應(yīng)急部門、水利部門等提供預(yù)警服務(wù)。而根據(jù)地形地貌及相關(guān)影響因素，澳大利亞洪水誘發(fā)的主要因素及表現(xiàn)形式為強(qiáng)降雨引發(fā)的洪泛、雷暴引發(fā)的山洪及持續(xù)降雨引發(fā)的河流泛濫等。因此，對(duì)于各類情況，政府提供的預(yù)警形式及準(zhǔn)確性也存在一定差異，如國(guó)家層面更傾向于提供持續(xù)降雨引發(fā)洪災(zāi)的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)，而各地方層面更多關(guān)注短臨洪災(zāi)的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)。

總體上來(lái)說(shuō)，洪水災(zāi)害預(yù)警可分為洪水預(yù)警觀察和洪水預(yù)警兩個(gè)部分。其中，洪水預(yù)警觀察是指提供洪水發(fā)展情況早期建議，它并不是即將發(fā)生洪水的警告，但需要向各州政府部門、社會(huì)提供當(dāng)下及未來(lái)一定時(shí)期的天氣情況發(fā)展變化信息，包括預(yù)測(cè)總降雨量、洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)以及可能的嚴(yán)重程度。盡管洪水觀察預(yù)警存在不確定性，但仍可幫助社區(qū)和公眾在洪水發(fā)生前做好充分準(zhǔn)備。洪水預(yù)警觀察通常在預(yù)計(jì)洪水發(fā)生前4天發(fā)布，一旦發(fā)布，氣象部門每日應(yīng)至少更新1次，以便社區(qū)和公眾及時(shí)跟進(jìn)應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備措施。對(duì)于洪水預(yù)警，可分為一般洪水預(yù)警、較大洪水預(yù)警及重大洪水預(yù)警3個(gè)級(jí)別，其內(nèi)容大致包括預(yù)報(bào)降雨量、上下游水位、影響區(qū)域等。

對(duì)于社區(qū)公眾來(lái)說(shuō)，為了更好地掌握和使用洪水預(yù)警信息，其應(yīng)在預(yù)警信息內(nèi)容基礎(chǔ)上來(lái)更好地了解和掌握應(yīng)急準(zhǔn)備工作要點(diǎn)，包括：洪水預(yù)警信息對(duì)個(gè)人生命財(cái)產(chǎn)防護(hù)的提示；洪災(zāi)發(fā)生發(fā)展對(duì)社區(qū)道路通行影響及政府可能采取的措施；周邊經(jīng)歷過洪災(zāi)人群的防災(zāi)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)建議；政府先前發(fā)布的洪泛區(qū)地圖及風(fēng)險(xiǎn)信息。

綜上，通過對(duì)洪水災(zāi)害預(yù)警的分級(jí)分步發(fā)布管理及公眾理解應(yīng)用，最終使預(yù)警在實(shí)踐中發(fā)揮最大的效果。

澳大利亞自然災(zāi)害預(yù)警體系主要特點(diǎn)

澳大利亞聯(lián)邦制下的應(yīng)急管理工作較大程度上需要國(guó)家層面上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與地方緊密銜接的機(jī)制來(lái)支撐，受各州及地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及文化差異等因素影響，自然災(zāi)害預(yù)警工作需要全鏈條的無(wú)縫銜接才能實(shí)現(xiàn)公眾及時(shí)避險(xiǎn)的目標(biāo)。通過以上分析及實(shí)例，總結(jié)澳大利亞自然災(zāi)害預(yù)警體系的特點(diǎn)主要有以下四個(gè)方面。

一是自然災(zāi)害預(yù)警工作格局主要以地方為主、國(guó)家為輔。受政治體制影響，無(wú)論是澳大利亞聯(lián)邦法規(guī)還是各州及地方法規(guī)，均強(qiáng)調(diào)了屬地為災(zāi)害預(yù)警工作的主導(dǎo)方，特別是對(duì)于短臨突發(fā)自然災(zāi)害的預(yù)警工作開展，地方政府部門及組織機(jī)構(gòu)更能發(fā)揮地域及快速研判響應(yīng)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而最快地完成預(yù)警響應(yīng)工作；而在國(guó)家層面上，政府對(duì)預(yù)警體系建設(shè)整體框架及布局提出規(guī)范性指導(dǎo)協(xié)議，更為各地區(qū)預(yù)警工作銜接奠定了基礎(chǔ)。

二是自然災(zāi)害預(yù)警強(qiáng)調(diào)鏈條閉合及預(yù)警效果。政府預(yù)警指導(dǎo)框架將災(zāi)情跟蹤監(jiān)測(cè)、信息研判、預(yù)警發(fā)布及社會(huì)預(yù)警響應(yīng)等四個(gè)方面納入預(yù)警工作范疇，以社區(qū)公眾準(zhǔn)備響應(yīng)行動(dòng)開展作為預(yù)警工作的最終目標(biāo)，從而真正體現(xiàn)了預(yù)警工作的價(jià)值及意義。

三是自然災(zāi)害預(yù)警具有針對(duì)性，內(nèi)容詳實(shí)及可操性強(qiáng)?！栋拇罄麃啈?yīng)急預(yù)警協(xié)議》中給出了澳大利亞國(guó)家層面預(yù)警發(fā)布的主要部門為氣象局、地科局和農(nóng)漁林部；而在各州和地方，其應(yīng)急部門、氣象部門、警察及消防部門可作為地區(qū)預(yù)警信息發(fā)布部門機(jī)構(gòu)，會(huì)在結(jié)合地區(qū)情況基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)布更有針對(duì)性及建議性的預(yù)警信息，以便于社會(huì)公眾更好地采取防范措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

四是強(qiáng)調(diào)預(yù)警信息應(yīng)用要兼顧多方情報(bào)以強(qiáng)化效果。由于災(zāi)害發(fā)展變化較快及區(qū)域影響因素限制，一般的預(yù)警信息不可能實(shí)現(xiàn)完全準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)及避險(xiǎn)指導(dǎo)。因此，當(dāng)政府預(yù)警信息到達(dá)公眾層面后，需要結(jié)合社區(qū)具體的環(huán)境及以往經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善預(yù)警響應(yīng)實(shí)施計(jì)劃，如在洪水預(yù)警中，澳大利亞政府建議公眾要多方吸取以往本地災(zāi)害發(fā)展規(guī)律及影響教訓(xùn)，以更加全面做好響應(yīng)準(zhǔn)備工作。

啟示借鑒

通過對(duì)澳大利亞自然災(zāi)害預(yù)警體系的初步分析，結(jié)合我國(guó)自然災(zāi)害預(yù)警工作發(fā)展需求，提出從以下四個(gè)建議來(lái)進(jìn)一步完善我國(guó)災(zāi)害預(yù)警體系。

創(chuàng)新完善國(guó)家自然災(zāi)害預(yù)警框架體系，規(guī)范各方預(yù)警工作開展內(nèi)容、程序和責(zé)任。自然災(zāi)害預(yù)警工作的開展和推動(dòng)不僅僅是政府一方的責(zé)任，從《澳大利亞應(yīng)急預(yù)警協(xié)議》來(lái)看，其更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)、社區(qū)及公眾的共同參與及實(shí)施。因此，要從法律制度完善的角度上來(lái)構(gòu)建全社會(huì)各方共同參與的自然災(zāi)害預(yù)警框架，特別是要將社會(huì)組織、企業(yè)社區(qū)等一線基層單位作為預(yù)警體系重要組成部分，以實(shí)現(xiàn)高效、有序的預(yù)警響應(yīng)工作。

加快完善自然災(zāi)害預(yù)警鏈條閉合管理，實(shí)現(xiàn)防災(zāi)到避災(zāi)“端到端”的高效對(duì)接。多年以來(lái)，我國(guó)自然災(zāi)害預(yù)警建設(shè)工作取得了較大的發(fā)展，無(wú)論是在國(guó)家地方制度建設(shè)，還是在預(yù)警力量資源部署，均比以往有了明顯提升和進(jìn)步。但從國(guó)內(nèi)外災(zāi)害事件教訓(xùn)來(lái)看，從災(zāi)前預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警到公眾避險(xiǎn)行動(dòng)，公眾預(yù)警響應(yīng)的最后“一公里”環(huán)節(jié)仍存在較大提升空間，即要將提高公眾預(yù)警重視程度及預(yù)警響應(yīng)作為未來(lái)工作的重中之重。

豐富完善自然災(zāi)害預(yù)警各環(huán)節(jié)工作機(jī)制和方式，有效提升各階段工作開展質(zhì)量。一方面，要充分考慮各類人群特點(diǎn)、各年齡段公眾工作生活習(xí)慣及對(duì)信息接收采納特點(diǎn)，科學(xué)規(guī)范利用各種渠道、通過各種方式來(lái)傳播災(zāi)害預(yù)警信息，確保預(yù)警信息實(shí)時(shí)準(zhǔn)確投放及接收采納；另一方面，要逐步建立健全自然征兆觀測(cè)與科學(xué)監(jiān)測(cè)并重的災(zāi)害研判及預(yù)警制度，從而提高預(yù)警各環(huán)節(jié)速度。

探索開展自然災(zāi)害預(yù)警后評(píng)估工作，及時(shí)掌握預(yù)警能力及預(yù)警效果。首先，通過對(duì)現(xiàn)有自然災(zāi)害預(yù)警體系開展綜合能力評(píng)估，重點(diǎn)對(duì)預(yù)警力量資源配置、預(yù)警及時(shí)準(zhǔn)確性、信息傳播途徑及效率等進(jìn)行評(píng)估，初步掌握我國(guó)各類災(zāi)害預(yù)報(bào)預(yù)警能力。其次，應(yīng)加快開展預(yù)警實(shí)施效果調(diào)查評(píng)估工作，從社會(huì)、社區(qū)公眾的層面掌握人們對(duì)于預(yù)警工作的需求、建議及預(yù)警效果，進(jìn)而開展針對(duì)性的改進(jìn)完善工作。