脫貧人口返貧影響因素與預警機制研究①

陳文端

（貴州大學經濟學院 貴州貴陽 550025）

返貧是威脅扶貧成效的主導因素，脫貧攻堅任務的完全實現(xiàn)取決于脫貧后的鞏固工作。然而，返貧現(xiàn)象的頻發(fā)主要原因在于識別返貧誘導因素意識不強以及構建預警機制過于局限化。因此，要積極貫徹“把防止返貧擺在重要位置”的指示，明確返貧影響因素，準確識別返貧人口所面臨的困境，并以此為依據建立合理的返貧預警機制流程及時化解返貧現(xiàn)象的發(fā)生。

返貧問題涉及農業(yè)、經濟、環(huán)境、教育、技能培訓等多個領域，要正確化解返貧風險對扶貧成效的影響，首要任務就是消除返貧風險。目前，學術界對返貧的研究多在成因以及干預對策上，對返貧預警的機制模型構建研究較少。關于返貧成因，鄧大松等［1］認為返貧受到外部社會條件、自身綜合能力、政策的影響，并提出扶貧要與社會保障制度、環(huán)境治理、扶智相結合來降低返貧風險；丁軍等［2］認為返貧的根源是由于“主體、供體、載體”三者之間的發(fā)展不同步且達不到可持續(xù)性而導致，并提出要構建三位一體的幫扶措施對返貧進行有效阻斷。關于返貧干預對策，凌國順等［3］認為返貧的主要誘因是由于貧困人口的素質不高，要從根本上解決貧困，就要提高貧困人口素質并構建“造血式”反貧策略；何華征等［4］通過對返貧的模式分析，認為返貧干預可從財富、心理、制度、價值、教育等方面入手制定返貧對策?？偟膩碚f，學術界對返貧的研究依舊在于返貧出現(xiàn)之后，而忽視了返貧之前的預警機制設計。治理返貧的根本在于干預返貧，返貧預警的實施能夠有效治理返貧現(xiàn)象的爆發(fā)，鞏固后期脫貧的成效。

1 脫貧人口返貧影響因素分析

1.1 環(huán)境因素返貧

1.1.1 自然資源利用受限返貧

農村經濟發(fā)展多依賴于生態(tài)環(huán)境資源，過度開墾利用終將會導致自然資源匱乏，該問題會促使生態(tài)穩(wěn)定性降低，因此，要找到一個平衡點來權衡經濟發(fā)展與生態(tài)穩(wěn)定是一項艱難的工作。一方面，在實現(xiàn)生態(tài)扶貧的過程中倡導生態(tài)開發(fā)與保護并重，并堅持因地制宜，科學發(fā)展，因此生態(tài)環(huán)境不能成為農村發(fā)展經濟的代價，要堅持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念來實現(xiàn)穩(wěn)定且長久性的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，山區(qū)與高原地區(qū)類地區(qū)地勢偏遠且封閉性較強，經濟底子薄弱，扶貧開發(fā)難度大，再加上基礎設施落后，使得該地區(qū)內的貧困人口對生態(tài)資源的依賴性較強，造成“靠山吃山靠水吃水”的現(xiàn)象，對生態(tài)資源的過度開發(fā)利用違背了生態(tài)多樣性理念，生態(tài)環(huán)境承載能力遭到破壞導致自然災害發(fā)生率提高，從而促使返貧現(xiàn)象的產生。

1.1.2 自然災害返貧

中國是世界上為數不多的自然災害嚴重性強的國家之一，具有災害種類多、發(fā)生率高、災害嚴重等特點。貧困地區(qū)由于基礎設施落后和脫貧人口自身脆弱性，抵御災害的能力較弱，一旦遭遇自然災害就極易導致已脫貧人口面臨再度貧困的風險，情節(jié)嚴重還會加重貧困的等級。自然災害誘發(fā)的返貧主要呈現(xiàn)出以下四種原因：一是我國農業(yè)風險管理手段相對落后，農業(yè)保險的種類少且索賠水平低，降低了農戶的參保意愿；二是農業(yè)生產極易受到自然災害的影響，可造成農業(yè)生產產量大幅度降低，從而加大了以農業(yè)謀生的農戶的返貧風險；三是部分重大災害會危害人類生命安全與財產損失，如2008 年四川汶川大地震后，貧困發(fā)生率突然飆升至60%，再一次加深了貧困深度導致返貧人口急劇增加；四是我國災害救助不足，受地方財政影響農戶未能及時收到政府的救助，造成了大規(guī)模返貧的現(xiàn)象。

1.2 返貧人口自身因素返貧

1.2.1 精神貧困返貧

據2019 年全國人口普查數據統(tǒng)計，截至2019年我國文盲率為4.08%。這是由于貧困地區(qū)經濟基礎落后限制了教育發(fā)展，導致貧困人口價值理念、態(tài)度、思想觀念等保守且相對落后，促使大部分家庭重返貧困，陷入貧困‐受教育程度不高‐人口素質低‐加深貧困等級的循環(huán)中［3］。具體表現(xiàn)：一是在扶貧的過程中，這類群體僅安于現(xiàn)狀不愿意做出改變，鑄就了“坐享其成”的思想觀念，將政府對他們進行的“輸血式”扶貧，當作“理所當然”，在通過扶貧措施幫扶他們脫貧之后僅帶來了短期的改變并不能形成長遠且穩(wěn)定的脫貧；二是在部分少數民族地區(qū)，由于民族文化濃厚，舊觀念以及生活習慣根深蒂固，依然保持著原始且經驗化的生活模式，使得精神追求過于單一化；三是脫離貧困的脫貧戶收入已達到標準，由于思想守舊將富余的錢用于保障基礎生活必需之外，如：大辦酒席、送大禮、過度消費、大肆修墓地等。

1.2.2 因病返貧

目前，因病致貧已成為返貧影響因素中最為突出的問題，疾病誘導貧困，貧困導致疾病，造成貧困與疾病之間形成惡性循環(huán)，遏制了農村的經濟發(fā)展，截至2019 年底，我國因病致貧的人數高達418 萬戶，其中因病返貧的人數達到了96.9萬戶。在貧困地區(qū)經濟基礎薄弱，家庭積蓄有限，尤其是患病者是家中主要勞動力，盡管有醫(yī)療保障補助，但仍會造成一人倒下全家生活脫軌的連鎖反應。在農村家庭中一旦有一人生病，就會給整個家庭帶來高額的醫(yī)療費，在無力承擔的情況下，大多會選擇貸款，未來的收入中大部分會被用來還款，從而導致家庭生活拮據而返貧。

1.2.3 能力不足返貧

根據能力貧困理論，認為能力不足返貧是由于脫貧人口自身的可行能力削弱所致［5］。一方面由于貧困地區(qū)人口受教育程度不高，自身具備的技能仍然保持著原有經驗所得的方式方法，這是致使脫貧人口返貧的主要原因。尤其在外出務工中，隨著現(xiàn)代化技術的發(fā)展，自身所具備的技能無法完成工作任務，導致外出務工找不到合適的工作。另一方面由于主體自身殘疾造成勞動力喪失，無法從事體力活并還需要額外的醫(yī)療費用，且找不到固定的收入渠道。

1.3 政策因素返貧

1.3.1 政策精準度不夠

貧困人口的自我保障能力薄弱性導致自我發(fā)展乏力。扶貧政策強調“精準”為重心，根據貧困地區(qū)以及貧困人口的實際情況制定幫扶政策。然而，部分地區(qū)為了完成扶貧工作忽略了工作質量，以“精準扶貧”為出發(fā)點卻未做到資金正確使用。有的地方政府對扶貧工作過分要求制定短期目標，只看重短時期的成效而忽略了扶貧工作的最終目標，政策的執(zhí)行意義完全脫離了政策本身，使得執(zhí)行過程中看不到成效。

1.3.2 政策慣性返貧

扶貧具有動態(tài)變化，會隨著各項措施制度的實施由貧困轉向脫貧。政策的慣性在于隨著貧困的動態(tài)變化，政策的執(zhí)行措施未發(fā)生改變，執(zhí)行人員受到以往的扶貧經驗影響，對各階段的貧困幫扶未做出相應的調整，導致扶貧工作效果不佳，還有可能向反方向加深。

1.4 其他原因致貧

公共衛(wèi)生事件導致返貧。2020 年爆發(fā)的“新冠肺炎”疫情具有波及范圍廣且傳播速度快的特點，疫情作為突發(fā)事件會疊加致貧因素，為全面脫貧帶來極大的沖擊。一方面疫情爆發(fā)以來交通受到管制：一是導致了部分返鄉(xiāng)農民工出行受限無法外出務工就業(yè)，沒有固定收入導致再度受到貧困風險的威脅；二是導致了農產品的滯銷，產出量大但沒有銷路。另一方面疫情限制了人員的流動，給創(chuàng)業(yè)型農民工帶來收入難題，無法正常經營，實體店經營的創(chuàng)業(yè)者門店關閉時間過長，盈利不足而虧損較大，也有再度面臨貧困的風險。

2 返貧生成機理分析

脫貧戶返貧現(xiàn)象已成為了一個普遍的社會問題，主要原因在于載體、供體、主體三者之間發(fā)展不平衡。返貧生成機理概述為：貧困戶在得到政府與外界的幫扶下，家庭生活水平得到提升并達到貧困線以上，符合脫貧條件順利脫貧，但在后期的發(fā)展中，部分脫貧戶自身脆弱性仍存在，在受到自然、教育、疾病、就業(yè)等因素的影響下削弱了自我發(fā)展能力，促使脫貧戶再度面臨貧困，這是一個動態(tài)的過程。返貧演化可分為潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期、恢復期、消失期五個階段（見圖1）［6］。

圖1 返貧生成流程

AB 段為潛伏期，致貧因素在慢慢積累促使家庭生活水平逐步下降，在這個時期基礎生活還能得以保障均在貧困線以上；BC 段為發(fā)展期，返貧已經出現(xiàn)了相應的征兆，各類不穩(wěn)定因素逐漸深化，家庭生活水平接近于貧困線；CD 段為爆發(fā)期，致貧因素已經發(fā)展成熟，在諸多不可抗因素的影響下，脫貧戶生活質量急速降低，生活水平跌至貧困線以下；DE 段為恢復期，在對返貧戶實施幫扶措施后，致貧因素得到了初步控制，生活水平開始慢慢恢復并接近貧困線；EF段為消失期，致貧因素完全消失，返貧戶生活水平穩(wěn)定于貧困線以上?？偟膩砜矗地氼A警應該在潛伏期與發(fā)展期發(fā)出，在此階段能有充足的時間去開展干預工作，從而制定出相關的方案。

3 返貧預警機制構建

3.1 返貧預警機制構建主體框架分析

脫貧戶返貧頻發(fā)的原因在于返貧預警機制缺失以及貧困人口自身的脆弱性。傳統(tǒng)的返貧機制是一個相對靜態(tài)的過程，貫徹落實中達不到預期效果。因此，返貧機制的設定應該履行動態(tài)管理，通過動態(tài)監(jiān)控對返貧人員進行實時跟蹤，穩(wěn)定脫貧攻堅成果，嚴格監(jiān)控貧困與脫貧邊緣的人群，從根源處阻斷致貧因素。返貧預警的機制構建主體主要由5部分組成，分別為：信息管理、預警識別、組織管理、干預措施、監(jiān)控機制，在返貧治理中每個部分相互銜接組建成一個完整的系統(tǒng)（圖2）。

圖2 返貧預警機制主體框架

3.1.1 信息管理

返貧預警的構建關鍵在于對易返貧人員的信息收集，建立返貧預警系統(tǒng)就是對信息進行實時監(jiān)控與分析。可以有效的了解到農戶生活的動態(tài)變化，精準識別返貧風險關鍵在于要實現(xiàn)精準收集返貧信息。信息收集的途徑有：一是駐村工作隊與村干部，扶貧工作最為直接的信息來自于基層干部，他們定時定點對農戶進行走訪交流，了解每一戶農戶家庭的近況。綜合評估家庭返貧風險等級，將符合返貧條件的人員上報，嚴格篩選出錯評、漏評的困難戶；二是大數據幫扶，在大數據背景下推出了“互聯(lián)網+”系統(tǒng)實現(xiàn)精準識別、精準管理、精準判斷貧困戶，由基層工作者定時向數據庫錄入數據，嚴格監(jiān)控脫貧戶的貧困數據動態(tài)變化，通過采集的信息將農戶的收入、住房、醫(yī)療、教育等情況與去年進行對比分析，篩選出持平與下降的農戶實行返貧監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)動態(tài)變化下“兩不愁，三保障”不達標者；三是農戶個人上報，農戶可將當前自身面臨的問題上報自扶貧辦，扶貧辦通過收集到的信息組織開展幫扶，并對困難群眾實施返貧監(jiān)控；四是建檔立卡信息，確保建檔立卡資料的數據準確性、真實性、有效性，基層干部要定期更新數據，防止信息不對稱而導致的幫扶措施不到位的情況發(fā)生。

貧困戶的信息錄入系統(tǒng)后，要對已收集的信息開展處理分析，剔除掉虛假不可靠的信息，確保信息的準確性與可行性。根據有效信息利用圖表的方式直觀地了解農戶的動態(tài)變化。例如：對農戶返貧誘因發(fā)生率、貧困人口數變化、返貧人口數、貧困測度等的圖表比對分析了解貧困的發(fā)生規(guī)律，也可通過對農戶脫貧與返貧前后的信息進行比對，判斷農戶自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，篩選出返貧邊緣人群。

3.1.2 預警識別

目前，對于脫貧的設定有一個固定化的標準，但達到貧困線以上只是脫貧的第一步，即便是已脫貧人口仍然會有再度面臨貧困的風險。收入只是脫貧的一項指標，它不能完全衡量是否貧困，在多維致貧因素的影響下，抵御致貧因素的能力缺失會導致已脫貧人口再次面臨貧困的風險［7］。因此，精準識別返貧因素并對易返貧人群進行等級構建是實現(xiàn)阻斷返貧的有效措施，將短期成效轉變?yōu)殚L期成效。前面已對我國目前仍然面臨的返貧影響因素進行了分析，針對性的對突出問題進行合理的分類及管理。以多維貧困測度為例：前人提出多維貧困測度方法，其意義在于對每個維度規(guī)劃一個臨界值，若低于該臨界值則表明在該維度下處于不達標狀態(tài)，高于此維度則可判定為具有該方面的能力。多維度測貧方法具體步驟如下：

（1）各個維度的取值與分析：定義Mn，d表示n × d 的矩陣，其中n 個人在d 上的貧困維度數量，令 y ∈Mn，d，yij表示樣本 i 在 j 上的維度取值，j=1，2，3···d。首先要確定各個維度的臨界值，令Zj表示j 個維度上被剝奪的臨界值。定義一個剝奪矩陣g0，令并將定義為兩種情況：當滿足 yij＜Zj時，當滿足yij≥zj時，其意義一是某一個體i 在第j 個維度表現(xiàn)為貧困，則1；二是某一個體i 在第j 個維度上表現(xiàn)為脫貧，則

（2）多維貧困識別：根據聯(lián)合國開發(fā)的一套維度體系，并結合我國提出的“兩不愁，三保障”，可定位為3 個維度10 個指標，其中3 個維度分別為：教育、生活水平、健康，10 個指標分別為受教育年限、受教育水平、住房條件、飲用水、衛(wèi)生設施、生活燃料、交通、吃穿保障、醫(yī)療保險、家庭健康（見表1）。利用維度等權重的方法給各權重賦值，即每一維度權重相同且維度內的指標也是等權重的。令Wj為維度j的權重，定義一個列向量Ci表示某一個體i 承受的貧困維度總數，確定剝奪臨界值為33.3%，表達式為：

表1 多維貧困維度與臨界值

（3）貧困等級確立：通過對返貧戶多維貧困維度的計算，可將貧困等級分為4 個等級：一級、二級、三級、四級（見表2）。

表2 中，1 ≤Ci≤50%時，該庭陷入了嚴重的多維貧困風險中；50% ＜Ci≤33.3%時，該家庭陷入多維貧困的風險中；33.3% ＜Ci≤20%時，該家庭處于多維貧困風險邊緣；20% ＜Ci＜0時，該家庭鄰近多維貧困風險。

表2 預警等級區(qū)間表

3.1.3 組織管理

（1）政府作為返貧干預主體中的一份子，在預警機制中發(fā)揮著至關重要的作用，扶貧辦應該加強與各行業(yè)部門的協(xié)作，探索共同創(chuàng)建返貧預警機制的路徑。一是關注自然災害，氣象部門將可預測的災害及時上報扶貧辦，提前制定應對措施防止自然災害對農業(yè)帶來的大規(guī)模影響；二是關注農民工務工就業(yè)，扶貧辦將因工返貧人員上報至人力資源部，該部門可通過崗位匹配的方式為此類人員提供工作機會，同時還需關注從事高危行業(yè)以及勞動力喪失人群；三是優(yōu)化農村醫(yī)療條件，由于我國因病返貧現(xiàn)象尤為嚴重，健康委應該加強農村醫(yī)療服務建設；四是監(jiān)控已脫貧人群自身發(fā)展維度，堅決杜絕持續(xù)“依賴型”幫扶，社會保障局要加強技能培訓擴大貧困戶就業(yè)范圍；五是兜底保障建設，民政部門要注重各項保障措施的優(yōu)化，不斷提高基礎保障水平并將健康扶貧視為扶貧重點工作；六是教育保障，重視扶貧先扶智，防止因貧輟學現(xiàn)象發(fā)生，教育部門要積極協(xié)調幫扶中出現(xiàn)的教育問題。

（2）返貧干預工作的順利開展需要組建一支高水平的工作隊伍。一是要成立返貧預警工作中心，以自上而下的管理模式，在省級、縣級、鄉(xiāng)級均成立相關部門或工作組，通過相互銜接向返貧預警工作中心反饋信息，各人員要明確自身的責任與工作內容，并對基層工作者要給予相應的福利條件，確保留住高質量人才；二是工作人員要以國家脫貧總目標作為工作重心，認識到精準扶貧、精準脫貧的重要程度，充分意識到脫貧攻堅的重點難點；三是對工作人員制定相關的考核制度，幫扶責任人要定期走訪幫扶對象，并開展工作總結會議和扶貧“回頭看”；四是加強基層干部工作組織，完善黨建工作的同時提高干部思想認識，并立足于實際培養(yǎng)出具備專業(yè)化知識的高素質人才。

3.1.4 干預措施

返貧干預應對措施的構建首先是要組織人員，方案的制定者不是單一的政府機構，還應包括企業(yè)、專家、非政府部門［6］。制定者通過對信息的分析判斷返貧等級，并針對問題結合可利用資源提出實施方案，隨后組織人員對方案進行可行性分析，了解該措施是否具備邏輯性和科學性，預測實施效果是否合理，方案通過后下發(fā)至相關部門組織開展實施。在方案制定的過程中可利用程序化的構建方式，固定每一步工作并細化責任，該方案能夠明確地回答實施者“該做什么工作”和“如何開展工作”等問題。

3.1.5 監(jiān)控機制

在對返貧等級識別后制定出了相應的干預方案，在方案的實施過程中要進行實時監(jiān)控，判斷干預方案是否有效。具體措施可以細化為：一是收入監(jiān)控，詳細了解農戶家庭總收入金額，對比農戶各時期的收入變化；二是支出監(jiān)控，對農戶生產生活支出進行分析，了解支出比重，避免因醫(yī)療費用以及教育支出過重無法負擔而促使的返貧；三是“兩不愁，三保障”監(jiān)控，了解農戶基礎生活是否得到保障，判斷基礎物資的投入是否到位；四是就業(yè)監(jiān)控，對農戶主要的收入途徑進行監(jiān)控，確保有勞動力者能夠順利就業(yè)。除此之外，監(jiān)控信息需要及時向相關部門反饋，通過對反饋信息的收集與分析來判斷返貧人員再脫貧可能。

3.2 返貧預警機制運行模型構建

在對返貧預警機制主體框架展開分析之后，將各框架銜接起來形成運行模型。該模型將從以下4個方面進行：一是對農戶信息進行收集，并將農戶的各項信息進行比對分析；二是預警等級的識別，根據農戶信息對貧困展開測度并確定預警等級；三是阻斷措施的制定，根據返貧等級來制定干預機制；四是實時監(jiān)控，干預機制投入后要及時反饋干預成效并判斷是否有效。具體模型如下：（1）將收集到的農戶信息進行比對分析了解貧困戶發(fā)展的動態(tài)變化，篩選出返貧邊緣群體；（2）對已收集到的信息進行處理分析，判斷返貧人員貧困誘導因素，并分析返貧預警等級，根據預警等級發(fā)出相應的信號；（3）根據已獲取的返貧預警信息針對性的制定干預措施，方案通過實施后對返貧人員進行實時監(jiān)控；（4）通過監(jiān)控所反饋的信息判定是否干預有效，若有效即解除干預，若依舊判定為返貧戶則仍然還需要返貧干預，并對干預措施進行實時改進（圖3）。

圖3 干預應對措施系統(tǒng)流程

目前，返貧預警構建主要從5個方面開展（圖4），分別為：返貧信息的準確收集、相關組織的構建、等級評估的精確性、干預措施的有效性、監(jiān)控機制的全面性。“返貧”作為扶貧最突出的問題，要將短期成效穩(wěn)定為長期化必須要做好后續(xù)預防工作，針對已出現(xiàn)的返貧因素開展阻斷干預，對未出現(xiàn)的返貧因素要以預防為主。但防止返貧依舊是一場持久性強、攻克難度大、任務重的戰(zhàn)斗，要切實做好早期預防，中期阻斷，后期恢復。在接下來的“反貧”中，積極做好“脫貧”到“防貧”的過渡工作是提升脫貧質量的關鍵。

圖4 返貧預警機制模型構建