新時(shí)期政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的實(shí)施措施

張興麗 江蘇省連云港市東?？h財(cái)政局

當(dāng)前很多地方政府為了大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，開(kāi)始大肆的舉債，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一步一步地被不斷放大，現(xiàn)如今已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政府自身的承受能力。因此，地方政府需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析與管控，并采取科學(xué)的管控方法進(jìn)行治理，將其政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最小。就目前而言，地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控方面仍然存在些許問(wèn)題，而這些問(wèn)題的存在會(huì)使得各地方政府的債務(wù)面臨失控的風(fēng)險(xiǎn)。因此各地方政府需要加快完善相對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，從而有效地降低地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

一、新時(shí)期政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀情況

從2009年開(kāi)始，為了更好的實(shí)施積極財(cái)政政策，經(jīng)報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院通過(guò)中央財(cái)政代發(fā)債券的方式轉(zhuǎn)貸地方使用。因此，東?？h真正意義上的地方政府債券是從2009年該省財(cái)政廳轉(zhuǎn)貸債券開(kāi)始。2009年至2020年，該省財(cái)政廳共轉(zhuǎn)貸東?？h地方政府債券90.88億元，其中新增債券62.1億元，占比68.3%；置換債券23.73億元，占比26.1%；再融資債券5.05億元，占比5.6%（具體比例見(jiàn)圖1）。

圖1 2009—2020年?yáng)|海縣地方政府債券分類占比圖

從整體規(guī)?？矗S著國(guó)家債券發(fā)行額的逐年增加，東海縣的債券規(guī)模呈現(xiàn)出逐年擴(kuò)大的趨勢(shì)，債券規(guī)模由2009年的0.35億元增加至2020年的17.9億元，年均增速為455.8%。雖然東?？h債券額度逐年增加，但債務(wù)余額均控制在該省財(cái)政廳核定的債務(wù)限額范圍內(nèi)，債務(wù)規(guī)模在全省處于較低水平，風(fēng)險(xiǎn)整體可控（詳細(xì)情況見(jiàn)圖2）。

圖2 2009—2020年?yáng)|?？h地方政府債券資金規(guī)模

結(jié)合東海縣地方政府債券資金的情況發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)下，新時(shí)期地方政府債務(wù)存在以下兩點(diǎn)問(wèn)題。

（一）地方政府債務(wù)增長(zhǎng)速度過(guò)快，規(guī)模大管理不足

新時(shí)期地方政府債務(wù)問(wèn)題呈現(xiàn)不斷上漲的趨勢(shì)，其規(guī)模較大，但是管理體系相對(duì)不是很完善。

據(jù)查詢相關(guān)資料發(fā)現(xiàn)，目前已有超過(guò)100個(gè)行政市與400個(gè)以上的行政縣負(fù)債率已經(jīng)超過(guò)了100%（注：該數(shù)據(jù)均來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)，僅供參考），如今隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級(jí)與發(fā)展轉(zhuǎn)型，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將面臨著失控。其次，地方政府各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管控制度及其他相關(guān)制度的不完善，政府債務(wù)管理不僅缺乏有效的管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)還缺乏相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的管理體系，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)債務(wù)增多、債務(wù)資金違規(guī)使用等混亂的局面。

（二）地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

地方政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)隨著地方經(jīng)濟(jì)增速減緩，但是在缺乏有效的監(jiān)管狀態(tài)下，使得宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行及地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展受到了一系列的負(fù)面影響，同時(shí)也使得地方政府更容易產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

二、新時(shí)期政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）各級(jí)政府財(cái)政財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一

分稅制是當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制的核心，為了保證中央政府的財(cái)政收入，提高地方政府的積極性，進(jìn)而激勵(lì)地方政府采取相應(yīng)的政策來(lái)加速地方的發(fā)展。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善成熟，使得地方政府財(cái)政管理體制的弊端逐漸浮現(xiàn)了出來(lái)。其次，隨著營(yíng)改增政策的全面落實(shí)，進(jìn)一步使得地方政府的財(cái)政收入來(lái)源變得非常緊張，加劇了地方財(cái)政事權(quán)與財(cái)權(quán)的矛盾。此外，新時(shí)期現(xiàn)行分稅制更加側(cè)重了中央與地方各政府的財(cái)政財(cái)權(quán)分配，但并未對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與規(guī)劃，最后導(dǎo)致各級(jí)政府的事權(quán)職責(zé)范圍不清晰出現(xiàn)交叉現(xiàn)象，從而造成了潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)[1]。

（二）地方政府收入增長(zhǎng)機(jī)制缺乏穩(wěn)定性

地方財(cái)政收入的不合理及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異化，造成了地方政府收入處于不穩(wěn)定狀態(tài)。其次，隨著營(yíng)改增的落實(shí)，導(dǎo)致地方的稅收收入，過(guò)度的依賴城鎮(zhèn)土地的使用稅、增值稅與房產(chǎn)稅等。但是這些稅收很容易受到國(guó)家的宏觀政策影響，而且各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，進(jìn)而導(dǎo)致各地地方政府的財(cái)政收入規(guī)模與上升速度形成巨大反差，如果中央不采取相應(yīng)的政策扶持，那么地方政府很難實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的財(cái)政收入增長(zhǎng)。另一方面，部分市、縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與調(diào)整滯后、企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不足等狀況導(dǎo)致其地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，也影響到了地方政府的財(cái)政規(guī)模。

（三）歷史性與區(qū)域性等因素的影響

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)，幾乎與其歷史性與區(qū)域性有很大的關(guān)系。經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，中央政府為了進(jìn)一步提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力，不斷的擴(kuò)大內(nèi)需，引導(dǎo)銀行逐步放寬貸款的條件。同時(shí)，地方政府在借貸與融資等方面的需求推動(dòng)下，政府性融資平臺(tái)不斷向銀行貸款，進(jìn)而形成了地方政府債務(wù)。其次，在各項(xiàng)行政考核體系之下，各項(xiàng)政績(jī)的需求、政府工作評(píng)價(jià)及區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)都需要大量的資金來(lái)支持，因此使得部分地方政府不顧自身的發(fā)展進(jìn)行舉債[2]。

（四）地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求推動(dòng)了地方政府債務(wù)形成

隨著地方經(jīng)濟(jì)的不斷前進(jìn)發(fā)展，地方社會(huì)公共財(cái)政的支出與各項(xiàng)項(xiàng)目建設(shè)，都需要地方政府財(cái)政進(jìn)行支出，地方政府都需要通過(guò)舉債、貸款或融資的形式來(lái)滿足地方經(jīng)濟(jì)前進(jìn)發(fā)展的需求。其次，在增強(qiáng)地方影響力及各項(xiàng)行政規(guī)模過(guò)程時(shí)，也需要大量的資金投入，然而由于體制的不完善，使得地方行政監(jiān)督體系缺乏相應(yīng)的影響力及地方政府職能的轉(zhuǎn)變不徹底，導(dǎo)致了地方政府債務(wù)的增加與風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的出現(xiàn)。

三、新時(shí)期加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的有效措施

（一）加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

新時(shí)期地方政府結(jié)合當(dāng)前自身的實(shí)際情況，進(jìn)行有效增強(qiáng)相應(yīng)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。不能放任借債而不管償債，不要為了地方經(jīng)濟(jì)的短期快速發(fā)展，而不顧自身的實(shí)力現(xiàn)狀進(jìn)行大額舉債。同時(shí)面對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相應(yīng)的解決方案，來(lái)降低政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。其次還要加強(qiáng)地方政府管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，也可以出臺(tái)相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，敦促其對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理工作進(jìn)行有效的管控與治理。此外，地方政府應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)失控后，所帶來(lái)的嚴(yán)重后果并結(jié)合地方政府的債務(wù)規(guī)模，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控工作。同時(shí)地方政府還需加強(qiáng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警，進(jìn)而將地方政府的風(fēng)險(xiǎn)降到最低[3]。

（二）加強(qiáng)完善償債機(jī)制的建設(shè)與融資舉債渠道的健全

針對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控，需要加強(qiáng)建立相應(yīng)的償債機(jī)制，使其能夠?qū)ω?fù)債規(guī)模與負(fù)債結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面的分析了解，并制定相應(yīng)的還債方案。其次，建立償債基金，使其能夠按期償債，防止政府債務(wù)規(guī)模逐漸擴(kuò)大。同時(shí)政府應(yīng)當(dāng)將償債資金納入年度財(cái)政支出預(yù)算當(dāng)中，并開(kāi)啟籌資模式，開(kāi)辟多種資金舉債渠道，提升地方政府的償債能力，從而有效地對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管控。

（三）加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控與信息披露

面對(duì)政府債務(wù)的融資規(guī)模與舉債程序進(jìn)行相應(yīng)的約束與管理，并在擴(kuò)寬融資渠道的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)規(guī)模的監(jiān)控，合理的控制地方政府債務(wù)規(guī)模，抑制過(guò)度舉債的現(xiàn)象出現(xiàn)，進(jìn)而有效的防治政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。同時(shí)，加強(qiáng)完善地方政府債務(wù)信息的披露制度及政府債務(wù)信息的公開(kāi)，進(jìn)而有利于社會(huì)公眾的監(jiān)督，有效約束地方政府舉債債務(wù)行為發(fā)生，避免債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大。其次，要加強(qiáng)完善政府債券發(fā)行制度的建設(shè)，并充分發(fā)揮出人大的監(jiān)督作用，進(jìn)一步強(qiáng)化人大在地方政府債務(wù)管理中的約束作用，積極引導(dǎo)地方政府債券的發(fā)行、審判與披露等制度相繼納入政府信息披露框架之中，有效加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的實(shí)施。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控仍然存在些許問(wèn)題，因此，在新時(shí)期的背景下，各地方政府應(yīng)當(dāng)充分的認(rèn)識(shí)到政府債務(wù)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而有效的增強(qiáng)其對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，并嚴(yán)格地把控其債務(wù)規(guī)模，結(jié)合地方政府的實(shí)際情況，建立相應(yīng)的穩(wěn)定償還機(jī)制，從而將其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。其次，還可以健全完善融資渠道，使政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施能夠有效的實(shí)施，從而給予地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供穩(wěn)定的發(fā)展保障。