“后小康”社會保障糧食安全要有新思路

文/廖永松

（作者單位：中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所）

2020年突如其來的疫情，打亂了既有的世界經(jīng)濟(jì)和社會生活秩序，全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和價值鏈快速重構(gòu)，在中美貿(mào)易摩擦加劇、多國曾一度限制糧食出口、局部地區(qū)因疫情出現(xiàn)“戰(zhàn)時”的大背景下，確保14 億人口大國的糧食安全這一第一要務(wù)的重要意義更加凸顯。2020年底的中央農(nóng)村工作會議制定了系列保糧增收措施，中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長唐仁健明確表示，務(wù)必確保2021年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在13000億斤以上，并力爭穩(wěn)中有增。具體說來，就是要“穩(wěn)口糧，穩(wěn)大豆，增玉米”，做到主要糧食作物的“兩穩(wěn)一增”。糧安則國穩(wěn)，全球大疫未克之下，糧食安全問題始終被社會各界高度關(guān)注。

根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年我國糧食總產(chǎn)量為13390 億斤，比上年增加113 億斤，增長0.9%，糧食生產(chǎn)再獲豐收，產(chǎn)量連續(xù)6年保持在1.3萬億斤以上。單從供求關(guān)系看，我國“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全目標(biāo)是有保障的。但也需注意，2020年我國大豆、小麥、玉米、肉類、植物油進(jìn)口都創(chuàng)歷史新高，國內(nèi)主要糧食品種價格有所上漲。

上世紀(jì)80年代綠色革命完成以前，包括中國在內(nèi)的全球糧食安全主要是技術(shù)層面的問題：由于農(nóng)業(yè)科技水平低下，資源利用率和勞動生產(chǎn)率不高，糧食單產(chǎn)水平低，糧食供給不能滿足大多數(shù)人基本的食物需求。糧食安全的基本矛盾是城鄉(xiāng)居民要“吃飽”與糧食生產(chǎn)能力不足的“溫飽型”社會矛盾。解決這個矛盾的基本策略是不惜代價地提高糧食產(chǎn)量，包括育種技術(shù)改進(jìn)，增加化肥、農(nóng)藥施用量，擴(kuò)大糧食播種面積，提高灌溉面積和灌溉率，增加農(nóng)電供應(yīng)等等?？傊吣繕?biāo)是要把糧食產(chǎn)出來，以解決大量居民能量不足、營養(yǎng)不良的吃飯問題。然而，中國經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，當(dāng)前糧食安全問題已從“吃不飽”到“吃得好”的“后小康型”社會轉(zhuǎn)變。糧食安全已不是一個簡單的技術(shù)層面上的供求平衡問題，而是總量有保障，區(qū)域不平衡、品種不匹配、分配不均衡的經(jīng)濟(jì)社會問題。

2020年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，絕對貧困得到根本性解決，全面小康社會如期建成，意味著全社會中已沒有人存在“吃不飽”的問題。“后小康”社會保障糧食安全與溫飽型社會最大的不同是，如何讓低收入人群增加收入能吃得更好，讓中高收入人群吃得更營養(yǎng)、更健康。因此，“后小康”社會保障糧食安全必須要區(qū)別于溫飽型社會，要有新思路?？傮w而言，要堅持中央“藏糧于技、藏糧于地”的總方針，在確保18 億畝耕地紅線不突破的前提下，要以更加開放的姿態(tài)，更加充分地利用市場價格機(jī)制，調(diào)劑農(nóng)產(chǎn)品供求活動。政府要避免逆周期調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場，在政策制定和執(zhí)行上避免全國一刀切。

在糧食安全概念上，有兩種思路。一種是將其改為食物安全或營養(yǎng)安全，將“糧經(jīng)飼”三元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)觀改為農(nóng)業(yè)食品及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)觀。現(xiàn)在有種觀點認(rèn)為，城市的功能是產(chǎn)業(yè)、科技知識聚集，鄉(xiāng)村的功能主要是“糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及鄉(xiāng)村文化傳承”，進(jìn)而提出“鄉(xiāng)村振興不是指鄉(xiāng)村發(fā)展”的錯誤觀點。筆者認(rèn)為，這是典型的溫飽型社會糧食安全觀思維。在“后小康”社會，城鄉(xiāng)正在走向融合，不少新型城市的陽臺、樓頂、地下室甚至辦公室都可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在鄉(xiāng)村，只有從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)價值鏈提升的視角出發(fā)，通過龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶動農(nóng)戶種糧增收，才能保障低收入農(nóng)民的糧食安全，改善其膳食結(jié)構(gòu)。另外一種思路是保留“糧食安全”這個習(xí)慣提法，但賦予其新的內(nèi)涵，就是指食物或營養(yǎng)安全，不再簡單強(qiáng)調(diào)谷物或大豆自給率。

從消費結(jié)構(gòu)上看，我國每年進(jìn)口的大豆基本都用于榨取食用植物油和飼料，只是在統(tǒng)計意義上將其統(tǒng)計為“糧食”，而同樣是用于榨取食用植物油和飼料的油菜籽、花生等農(nóng)產(chǎn)品在統(tǒng)計意義上將其統(tǒng)計為“油料”，即使是被納入“口糧絕對安全”的稻谷和小麥，由于不同群體收入差異，其意義也大為不同，如不應(yīng)該把市場價格高達(dá)100 多元一公斤的高端大米納入到“口糧絕對安全”的政策工具箱中，不能用解決溫飽問題的糧食安全政策來指導(dǎo)“后小康”社會的糧食安全。

2020年末，國家統(tǒng)計局公布了新的農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類辦法，沒有傳統(tǒng)的“糧食作物”統(tǒng)計一項。在筆者看來，這是面向我國2035年和2050年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奮斗目標(biāo)作出的重大安排，需要高度重視，認(rèn)真學(xué)習(xí)體會。分類將統(tǒng)計口徑從傳統(tǒng)的農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，拓展到生產(chǎn)、加工、物流、營銷、服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)，很好地闡釋了新的糧食安全觀，對優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。

新統(tǒng)計分類包括大農(nóng)林牧漁業(yè)、食用農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品加工與制造、非食用農(nóng)林牧漁業(yè)產(chǎn)品加工與制造、農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)資料制造和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林牧漁業(yè)及相關(guān)產(chǎn)品流通服務(wù)、農(nóng)林牧漁業(yè)科研和技術(shù)服務(wù)、農(nóng)林牧漁業(yè)教育培訓(xùn)與人力資源服務(wù)、農(nóng)林牧漁業(yè)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、農(nóng)林牧漁業(yè)休閑觀光與農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理服務(wù)、其他支持服務(wù)等10 個大類、61 個中類、215 個小類。新的統(tǒng)計分類按照國際慣例，把谷物（包括稻谷、小麥、玉米）種植與薯類、豆類與油料種植并列，在統(tǒng)計分類上改變了以往將主要用于食用植物油和飼料的大豆從糧食種植中分離出來，而與同樣用途的油料作物并列，可以使政策聚焦到油料產(chǎn)業(yè)和飼料產(chǎn)業(yè)這個影響我國農(nóng)產(chǎn)品供求平衡和糧食安全的主戰(zhàn)場上來。政策上除了保稻谷、小麥、玉米種植外，需要深入研究如何利用好南方上億畝冬閑田，如何加強(qiáng)海外農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地布局，如何宣傳科學(xué)營養(yǎng)膳食觀念，減少居民不必要的油脂攝入量。畢竟，增加幾千畝大豆播種面積，是解決不了我國大豆需要從國外大量進(jìn)口的根本性問題的。