古代的糧食政策法規(guī)

糧食是國家之重，安全是糧食之重。由于長期飽受吃飯問題困擾，我國歷代對糧食安全問題都非常重視。撥開歷史的煙云，人們可以窺見糧食安全的傳統(tǒng)，從古至今根深蒂固一脈相承。不同歷史階段各種糧政的制定和實踐，薈萃了古老民族磨礪坎坷中的經(jīng)驗與智慧，彰顯著糧安民安國泰邦穩(wěn)的思想，貫穿著濃郁的憂患意識和家國情懷，閃耀著安邦治國政治理念的光輝，是中華文明數(shù)千年輝煌歷史積淀的一筆豐富遺產(chǎn)和文化瑰寶。

歷代政府糧食管理機構(gòu)的名稱隨著政權(quán)更替多有變化，但其職能大體相當，司職官員的稱謂與品級，在不同朝代也有著不同的規(guī)定。

上古時期的后稷，是我國歷代糧官的始祖。秦漢時期的治粟內(nèi)史（大司農(nóng)），是朝中的九卿之一，為管理全國糧食事務的最高官員。隋朝由民部尚書管理全國糧食。唐朝由戶部掌管全國錢糧，戶部尚書為朝廷正三品官員。之后，歷代都沿襲唐朝，由戶部尚書或侍郎執(zhí)掌全國田戶、均輸、錢谷之政令。明朝管理糧食的官員，先后稱為度支、司元太常伯、地官尚書等，后恢復為戶部侍郎，為朝廷四品下官員。清朝管理糧食的官員，稱為尚書，別稱司農(nóng)。

作為“治國八政”之第一政，歷代統(tǒng)治當局都制定了一套較為全面、系統(tǒng)有效的糧食政策法規(guī)，綜合起來主要有五個方面。

重糧貴粟方面

春秋時期，周莊王十二年（公元前685年），齊國管仲改革內(nèi)政，變法圖強，提出了重農(nóng)抑商的政治主張和治國理念，制定了激勵發(fā)展糧食生產(chǎn)的各項政策制度?！豆茏印つ撩瘛烽_篇即講：“凡有地牧民者，各在四時，守在倉廩。國多財則遠者來，地辟舉則民留處。倉廩實則知禮節(jié)，衣食足則知榮辱。”《國策·趙策一》中記載：“甘露降，風雨時至，農(nóng)夫登，年谷豐盈，眾人喜之。”

戰(zhàn)國時期，魏國李悝為相，致力改革，大力推行“盡地力之教”，鼓勵糧食生產(chǎn)。當時魏國農(nóng)民每畝地可收入粟米一石五斗左右，如果多投入一些勞動和相關(guān)配套措施，每畝地即可增收糧食三斗。這樣每百里地以耕地600萬畝計，每年可增收180萬石糧食，千里就是1800萬石。農(nóng)民糧食多了，政府的稅收可以得到保證，既可以養(yǎng)兵，也可以備荒。增產(chǎn)豐收，富國富民，是當時李悝在魏國推行政治改革的首要大事。

秦朝商鞅變法，重農(nóng)抑商、獎勵耕織，廢除井田制，實行授田制，推廣土地私有，從法律上肯定了封建土地私有制度，促進了糧食產(chǎn)量迅速增加。

漢代“文景之治”，大力推行晁錯“貴五谷而賤金銀玉”的施政主張，仍然實行授田制，“損有余而補不足”。以“粟者，政之本務”的治國理政思想，推行輕徭薄賦，免除田稅長達12年，多策興農(nóng)、貴粟積貯，孕育盛世。

北魏、北周、北齊及隋唐時期，均實行“均田制”和“租庸調(diào)制”，減輕稅賦，鼓勵糧食生產(chǎn)，保證農(nóng)民得到休養(yǎng)生息。

北宋中期，王安石變法推行農(nóng)田水利法，鼓勵墾荒和興修水利，改善生產(chǎn)條件，擴大糧食生產(chǎn)，提高糧食產(chǎn)量。

明朝，張居正推行改革，于萬歷六年（公元1578年）開始清丈全國各類田地，共核實全國耕地面積786萬頃，比前朝弘治時期多出300 余萬頃，豪強隱瞞的土地被清查，納糧當差，增加了國家收入，減輕了農(nóng)民負擔，并統(tǒng)一了全國畝制，劃一了官民田的稅則。在此基礎上開始施行“一條鞭法”，使國家經(jīng)濟狀況大為好轉(zhuǎn)，“太倉粟可支十年，囧寺（太仆寺）積金至400 余萬（兩）”。

清朝，康熙實行更名田，其后雍正實行攤丁入畝和地丁銀制度，鼓勵墾荒，增加糧食生產(chǎn)。

民國時期，實施了政府投入和補貼政策，推行了土地制度、賦稅制度等和鼓勵糧食生產(chǎn)的各項政策措施。

糧食儲備方面

積谷備荒是我國的優(yōu)良傳統(tǒng)，歷代都把糧食儲備與國家安危民生溫飽緊緊聯(lián)系在一起，制定了一套備戰(zhàn)備荒的有效制度政策。儲備糧食的官民倉廩種類繁多，對于救荒賑濟發(fā)揮了重要作用。早在西周時期，人們就對糧食倉儲的重要意義有了極深刻的認識。《禮記·王制》中論述：“國無九年之蓄，曰不足；無六年之蓄，曰急；無三年之蓄，曰國非其國也。”

《管子·輕重甲》曰：“天下有病，則積藏之粟，足以備其糧。天下無兵，則以賜貧甿?！庇纱送菩屑Z食儲備，備戰(zhàn)備荒。

西漢晁錯從國家利益的高度闡述糧食儲備的重要性：“夫腹饑不得食，膚寒不得衣，雖慈母不能保其子，君安能以有其民哉。”并上簡朝廷頒行“務民于農(nóng)桑薄賦斂，廣蓄積，以實倉廩，備水旱，故民可得而有”的政策。

唐玄宗開元二十七年（公元739年），朝廷制定法令，命全國加強糧食儲備，保證國家和民生的需要。

宋元明清各朝都制定了倉庫律和廄庫律，落實國家的糧食儲備，以保證國計民生之需。

民國時期政府也推行了各種糧食儲備的政策措施。

糧價調(diào)控方面

《史記·貨殖列傳》記述了春秋晚期的政治家計然的平糶理論，推行以糧價調(diào)控進而控制整個生產(chǎn)流通的政策，鞏固政權(quán)。同時，他還提出平糴政策，使糧價穩(wěn)定在合理水平，兼顧生產(chǎn)和消費之間的利益。

戰(zhàn)國時期，李悝提出了利用經(jīng)濟杠桿消解“谷賤傷農(nóng)”和“谷貴傷民”的概念，迄今已有2500多年。豐收則谷賤，歉收則谷貴，李悝對此提出了“取有余以補不足”的主張。實行“平糴法”，平抑糧價，豐年由政府平價收購農(nóng)民的余糧，保護農(nóng)民利益，不致“谷賤傷農(nóng)”；饑年，政府平價賣出糧食，保護非農(nóng)人口的利益，不致“谷貴傷民”。此法有效地防止了囤積居奇，有利于穩(wěn)定小農(nóng)經(jīng)濟。公元前75年，漢昭帝元鳳六年，三輔、太常谷賤傷農(nóng)，命百姓繳納菽、粟，以當賦稅。如此，兩頭安定，社會穩(wěn)定，國家得以太平。

漢武帝時，桑弘羊?qū)嵭小熬敺ā焙汀捌綔史ā保ㄟ^市場吞吐，調(diào)節(jié)物價水平，國家財政從中受益，抑制了巨商富賈囤積居奇。

漢宣帝時，大司農(nóng)中丞耿壽昌設立“常平倉”，通過糧食糴入糶出，用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)供應糧價的高低。

唐中后期，劉宴實行“常平法”，根據(jù)各地糧食豐歉情況，及時進行余缺調(diào)劑和價格調(diào)節(jié)，在豐收的地區(qū)用較高價格糴進糧食，在歉收地區(qū)用較低價格糶出糧食。

賑濟救災方面

災荒從來都是人之災、民之荒。作為社會生活的一個重要片段，它對千百萬人民群眾的生存帶來巨大而深刻的影響。自公元前528年楚平王推行休養(yǎng)生息政策、宣布養(yǎng)息民力的舉措開始，為消災減禍，歷代都建立并推行了一系列為哀鴻立命的有效荒政，在歷史上有著獨特的地位和意義。這些賑災救災制度，主要有三種形式：官方行政手段、市場調(diào)節(jié)機制、動員民間力量。救災就是在發(fā)生災荒時，由政府出面救濟；濟貧就是對因天災人禍造成困難的災民，政府救濟幫助其渡過難關(guān)。公元53年，漢光武帝建武二十九年，政府對鰥、寡、孤、獨、疾、貧不能自存者，每人給粟五斛，施救于危難之際。同時，官府和民間都實行“以豐補歉”、先貧后富的賑貸原則和賑災機制。

調(diào)粟濟民。將余糧地區(qū)的存糧緊急向災區(qū)調(diào)運，以解決災區(qū)缺糧問題，這是古代糧食救災最常用的措施，也是成本最低、效果最好的辦法。元代泰定帝二年（公元1325年），頒發(fā)《救荒活民書》于各個州縣。清乾隆時期，要求各省必須對荒歉的鄰省給予對口支援，否則，相關(guān)的各級官員都將受到相應的處罰。清朝汪志伊在《荒政輯要》中反復強調(diào)國家救濟災民的重要性，認為好的政府應該做到“有荒歲，無荒民”。

移民就粟。古代的交通運輸能力有限，短時間內(nèi)不可能實現(xiàn)區(qū)域間大批糧食調(diào)運。作為臨時急救措施，由政府組織災民臨時遷移到余糧地區(qū)生活，避災就食。災情過后，再將災民遷回原籍恢復生產(chǎn)。

平糴賑濟。是在災荒之年低價售糧給災民，在災區(qū)供應平價糧食，防止糧價上漲。例如，唐代天寶十三年（公元754年）秋，關(guān)中地區(qū)連續(xù)下了兩個多月大雨，京城長安物價暴貴，城中居民大多缺糧乏食。于是，朝廷急令調(diào)太倉米一百萬石，低價出售，以濟貧民。清康熙四十年，截留楚省漕糧四萬五千石，分發(fā)淮安等處，平糴，以利饑民。

施粥居養(yǎng)。粥廠施粥是一種應急救災方式。據(jù)《禮記·檀弓》記載，有一年齊國遭遇饑荒，富人黔敖自備飯食，置于道旁，以賑濟饑民。這是我國歷史上最早見于史籍的民間賑災施食記載。施粥在漢代已經(jīng)成為一種普遍的救災措施，到明代出現(xiàn)了“粥廠”這樣專門從事施粥的機構(gòu)。一直延續(xù)到近代，各地還有賑災施粥的慈善組織。

居養(yǎng)是指對災民進行臨時收容寄養(yǎng)。災荒之際，各地設立臨時或固定的機構(gòu)，如居養(yǎng)院、安濟院、福田院等，對災民進行收容施救。據(jù)南北朝時期的《南史》記載，齊武帝永明九年（公元491年），“都下大水，吳興偏劇。子良開倉賑救，貧病不能者，于第北立廊收養(yǎng)，給衣及藥”。居養(yǎng)制度歷代時有興廢，斷續(xù)沿延到民國時期。

蠲免賑災。災荒年國家實施賑災安民的措施：一是發(fā)放錢糧；二是免除災民的稅賦徭役，不讓老百姓納貢交皇糧即蠲免。蠲免制度分為三種類型，即災蠲、民欠蠲和普蠲。

《周禮》是一部記載西周典章制度的古籍，在《周禮·地官大司徒》中提出旨在“聚萬民”的荒政制度，即采取在災年貸給民眾糧谷，減稅緩刑等舉措，紓解民困救濟災民，以達到養(yǎng)民惠民的效果。

《漢書·元帝記》中“有可蠲除減省，以便萬姓者，條奏毋有所諱”的記述，《后漢書·盧植傳》中也有“宜弘大務，蠲略細微”的記載，足以證明古代統(tǒng)治者對蠲免救濟制度的高度重視和力推。

《晏子春秋》記載：“齊景公時，暴雨成災，國家發(fā)動官員、富豪動用私蓄糧食救濟災民?！?/p>

《管子·五輔》記載：“備饑饉，就災害，賑罷露，則國家定?！卑奄c災與國家安定聯(lián)系在一起。

漢武帝時，國遭水災，朝廷遣使虛郡國倉廩而大規(guī)模救災。

隋朝創(chuàng)立“義倉”，由官府或民間管理，補充了官方賑濟的不足，后唐宋元明清各朝皆承襲實行。

明代自景帝景泰三年（公元1452年），至明世宗嘉靖三十年（公元1551年），一百年間大規(guī)模發(fā)糧賑饑和免除被災稅糧的國家行為，據(jù)統(tǒng)計有十三次之多。

清朝興盛之時，六次大規(guī)模蠲免全國錢糧，從康熙到嘉慶，共計折價達1.52 億兩白銀。此舉無疑是清朝對歷史的大超越。

平糶、貸糧和散糶。當時最常見的賑災形式有平糶，就是政府將常平倉糧食拿出來，平價賣給老百姓，以平抑糧價，遏制商人囤積居奇；或者貸糧，即把倉糧借給百姓，待收成后歸還，以幫助災民渡過暫時的難關(guān)；或者散糶，將糧食無償發(fā)給非常困難的人戶。

別樣的救災。歷史上不乏一些憂國憂民、有良知、有智慧的能官廉吏，他們以大智慧、大作為在民生危難時，出奇制勝，施政救災，蔭庇百姓，建樹德政，成為千古佳話。北宋范仲淹執(zhí)政杭州初年，即遇大災，谷價飛漲至“斗錢百二十”。范于是發(fā)布政令，每斗谷提價至一百八十錢，并廣為傳播這一消息，人們皆大惑不解。不久外地“商賈聞之，晨夜爭進，唯恐后”。隨著運米船舶大量涌進杭州，谷價日漸回落“斗價一百，民賴以生”。范此時抖開“包袱”與眾解釋：“若價賤，則商船不復來，益困矣。”將市場價格杠桿運用得如此爐火純青，足見范仲淹的超人膽識和擔當。

1050年，北宋皇祐二年，江浙再遭大災，且比上次更甚，“道有餓殍，饑民流移”。按常規(guī)，此時理應廣開粥棚，救濟難民，讓百姓休養(yǎng)生息，但范仲淹卻反其道而行之，獨辟蹊徑，采取了三項行動：賽龍舟、修寺廟、興土木。如此張揚之舉，似乎離譜，有人上奏朝廷彈劾他。欽差來查，范胸有成竹，從容應對說：大災之年，饑民遍地，靠官廩救濟只能坐吃山空，要從根本上解決問題還必須讓災民行動起來，自己養(yǎng)活自己，就得給他們創(chuàng)造就業(yè)機會，這三項舉措既活躍了市場，又開辟了百姓的就業(yè)門路，各地糧食輻輳杭州，何愁沒飯吃。以后的事實證明了范決策的正確，當其他州府餓殍盈野時，杭州城卻“里巷康衢，垂髫怡然”。這一段功德圓滿的政績美談，更使范仲淹青史留名。

國家安全戰(zhàn)略方面

管仲在齊國變法圖強時，設計糧食戰(zhàn)略誘使鄰國棄糧從商、棄農(nóng)從獵，致其陷入田地荒廢、糧匱民亂的泥淖，沉進喪邦亡國、江山陸沉的陷阱，不得不向齊國俯首稱臣，成為附庸國。

唐朝制訂了鼓勵糧食進口、限制出口、保障國家糧食安全的政策：“若藩人須糴糧食者，監(jiān)司斟酌須數(shù)，與州司相知，聽百姓將物就互市交易?！?/p>

明神宗時期，張居正推行改革，在清丈全國土地的基礎上推行“一條鞭法”，無論田賦或役力一律折成銀兩繳納，使賦役合二為一，由實物稅向貨幣稅轉(zhuǎn)變，松弛了農(nóng)民對封建國家的人身依附關(guān)系，促進了商品經(jīng)濟的發(fā)展。

清代推行“攤丁入畝”制度，把原來固定下來的丁稅平均攤?cè)胩镔x中，征收統(tǒng)一的地丁銀，不再以人為對象征收丁稅，為無地少地的農(nóng)民減輕了丁役負擔，增加了大量可以自由流動的勞動力，對當時的社會經(jīng)濟，特別是對資本主義萌芽的發(fā)展，起到了積極作用。

明清兩朝仍實行糧食限制出口、鼓勵進口的政策，保證國內(nèi)糧食供應充足，鞏固國家安全。