提高土地收購儲備資金利用效率的途徑探討

□王 敏

（龍巖市土地收購儲備中心龍巖經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)分中心 福建 龍巖 364000）

土地收購儲備是初步開發(fā)和供應(yīng)儲存，根據(jù)法律規(guī)范土地市場并促進土地資源合理使用。土地收購儲備有助于在城市規(guī)劃中優(yōu)化土地使用。政府根據(jù)土地使用情況，出臺了一系列土地保有權(quán)和儲備政策，對土地儲備的運作給予了高度重視。應(yīng)根據(jù)國家法律和城市總計劃，對通過征用、收回和沒收等方式獲得的土地進行清查，酌情開發(fā)和使用這些土地。因此，合理有效的土地保有權(quán)儲備在促進土地資源優(yōu)化配置和規(guī)范土地市場方面具有非常積極的作用，是管理土地供應(yīng)的重要手段[1]。

1 土地儲備金的含義

土地儲備資金是指國家法律、法規(guī)規(guī)定的負責(zé)土地儲備的機構(gòu)所需的資金，需要與土地儲備機構(gòu)的財務(wù)部門具體協(xié)商，確定年度收支預(yù)算后，以政府預(yù)算的方式分配相關(guān)資金。土地收購儲備機構(gòu)應(yīng)嚴格使用所持有的資金。土地收購儲備的日常需求也列入政府預(yù)算，土地收購儲備流程見圖1。

2 土地收購儲備和土地收購儲備金的不足之處

2.1 土地收購儲備模式單一

土地收購儲備從制定收購儲備計劃、土地收購、土地整理、儲備入庫，到土地出讓，時間跨度大、周期長，需要強大的資金作為支撐，否則會影響收購儲備工作的進度和質(zhì)量。主要依靠資金撥款，但數(shù)額相對較小，需求卻很大，與周期較長的土地儲備的需求相比，下?lián)艿馁Y金通常有指定用途，分配時間與土地儲備時間有很大的差距，不利于實現(xiàn)土地保有權(quán)和儲備的目標(biāo)；財政撥款經(jīng)常受到政府總收入的限制，導(dǎo)致失去投資的連續(xù)性和穩(wěn)定性。銀行貸款是主要的籌資模式，在土地收購儲備工作中發(fā)揮了重要作用，同時給資金帶來沉重的利息負擔(dān)，這將導(dǎo)致資金流動效率低下，形成高風(fēng)險的資本流通體系，最終被淘汰[2]。

2.2 市場機制不完整

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地交易變得活躍和頻繁，有形的土地市場被多方分割。目前，通過市場分配的國有土地資產(chǎn)所占份額不高。在土地有償使用的過程中，城市土地的市場化程度較低，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓方式單一，減少了國有資產(chǎn)的流動。城市土地收入的巨大損失，大大減少了土地征用和儲備資本流轉(zhuǎn)系統(tǒng)的資本流入，破壞了資本的良性循環(huán)。

2.3 土地利用規(guī)劃不科學(xué)

土地征用和儲存是基于城市發(fā)展計劃和土地使用總體規(guī)劃確定征用土地的數(shù)量、區(qū)域和位置?，F(xiàn)階段，在不同地區(qū)建立城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃尚不科學(xué)，即使在某些地區(qū)建立規(guī)劃，也不能嚴格執(zhí)行，城市發(fā)展具有盲目和隨意性。土地資源利用類型見圖2。

3 提高土地收購和儲備金使用效率的措施

3.1 制定科學(xué)的財務(wù)管理概念

隨著土地儲備政策的改進，新時期的土地儲備工作要求各級政府滿足社區(qū)發(fā)展計劃、年度城市建設(shè)和發(fā)展以及土地市場的需要。將地方社會發(fā)展規(guī)劃、三年期土地儲備計劃、城市建設(shè)土地供應(yīng)計劃、地方債務(wù)限額以及合理的年度土地發(fā)放計劃等結(jié)合起來，使資金得到更合理、有效的使用。

通過確定科學(xué)的財務(wù)管理概念，精簡土地儲備和支出的年度項目預(yù)算，加強對項目資金的控制，建立以生計原則為指導(dǎo)的業(yè)績評估機制并提供經(jīng)濟服務(wù)。應(yīng)進行有效和全面的科學(xué)管理，以促進土地資源的有效分配和合理利用。

3.2 擴大供資渠道

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，作為主要的土地管理機構(gòu)，政府已經(jīng)從經(jīng)營轉(zhuǎn)向行政和控制，其作用和職能變化的目的是不斷改進最初的土地供應(yīng)、土地收集和預(yù)先籌資系統(tǒng)。

基于新的情況，開展土地儲備工作需要拓寬籌資渠道，建立土地儲備基金和發(fā)放特別土地儲備。例如財政支出、購買地點、儲存后的資本收益以及通過土地儲備管理提供的政府補貼。改進土地收購儲備系統(tǒng)能提供穩(wěn)定的財政保障。

在當(dāng)前的土地儲備工作中，發(fā)行土地儲備債券是獲取資金的有效手段，可以試行發(fā)行地方土地儲備債券。該債券以實際資本需求為基礎(chǔ)，將土地資源轉(zhuǎn)化為金融工具，為土地保有權(quán)提供科學(xué)和統(tǒng)一的財政擔(dān)保。特殊的債券融資模式使土地所有者能夠減少銀行貸款，從而有效控制土地儲備債務(wù)的成本并減少金融風(fēng)險。

根據(jù)土地儲備過程中所需資金的多少，可以組合各種融資方式，使融資成本最小化，從而形成一個良性的融資周期。例如，當(dāng)處于開發(fā)和大修項目的過程中時，開發(fā)和大修可以在短時間內(nèi)收回資金?？梢赃M行土地信用證券化，由于償還此類貸款的時間壓力并不大，因此可以通過提高自有資金的比例來緩解資本鏈中的問題。

3.3 科學(xué)合理地獲取和制訂初步計劃

政府必須嚴格建立和執(zhí)行科學(xué)合理的城市發(fā)展計劃以及土地使用的中、短期及長期計劃。根據(jù)計劃，組成專家組，通過論證建立科學(xué)合理的收購和初步計劃，為合理收購和儲備土地奠定基礎(chǔ)，避免因不適合在城市使用而導(dǎo)致大量土地積壓，保證可用于土地征用和開發(fā)的資金充足。

在條件允許的地區(qū)，可以在獲得特定儲備以展示社會和經(jīng)濟利益之前采取措施，盡可能避免由于市場風(fēng)險造成的資金困難。

3.4 合理確定征收補償價格

合理確定征收補償價格是控制資金流轉(zhuǎn)系統(tǒng)資金流出的關(guān)鍵。征地過程中產(chǎn)生的價格或費用主要包括土地價格、地上附著物補償費、職工安置費、經(jīng)商營業(yè)費用和部分地方建設(shè)費用以及企業(yè)債務(wù)。土地購買補償價格分為兩個方面，一方面是購買價格，另一方面是補償價格。土地購買價格應(yīng)為土地在特定時間點的市場價格，應(yīng)合理考慮因土地購買計劃而籌集的土地的市場價格。土地的市場價格必須由中介機構(gòu)（地價評估機構(gòu)）根據(jù)實際情況采用合理的評估方法來確定。土地補償價格應(yīng)包括地面附屬物、家庭安置費、公司場地運營和建設(shè)成本以及公司債務(wù)補償費，這些費用可以根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》等法律進行確定，不可故意降低土地價格。

4 結(jié)束語

土地問題是地方政府經(jīng)濟發(fā)展進程中的一個重要問題，提高土地保有權(quán)儲備的效率是相關(guān)部門應(yīng)優(yōu)先解決的問題。土地儲備利益關(guān)聯(lián)方必須不斷改進土地儲備開發(fā)系統(tǒng)，使之適應(yīng)實際情況。財務(wù)部門還必須積極拓寬思路和融資渠道，控制并改善資金流出。確保資金管理水平，順利完成征收工作。實施土地征收和儲備制度能夠壟斷中國的一級土地市場，規(guī)范二級和三級市場，促進城市土地的集約利用，保護耕地，激活和優(yōu)化城市的低效庫存土地利用。建立健全土地征收和儲備金的良性循環(huán)體系，提高土地征收和儲備金的利用效率，是實施新的土地征收和儲備制度的基礎(chǔ)，因此，有必要建立適合中國的土地資本管理制度，確保土地儲備資金的良性循環(huán)，促進土地征用和儲備系統(tǒng)的改善及發(fā)展。