農(nóng)村閑置宅基地流轉(zhuǎn)的機(jī)制探索
——基于沙縣夏茂鎮(zhèn)“宅基地地票”和“房票”改革的典型經(jīng)驗(yàn)研究

□戴龍妮

（福建師范大學(xué) 福建 福州 350000）

2021 年是我國取得脫貧攻堅(jiān)勝利與開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在這個(gè)關(guān)鍵的歷史節(jié)點(diǎn)，黨中央作出優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的總體部署。土地是最基本的生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地資源的開發(fā)利用對(duì)于解決農(nóng)村發(fā)展問題、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興具有重要意義。改革開放以來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國大量農(nóng)民進(jìn)城，導(dǎo)致農(nóng)村人口數(shù)量約減少2.39 億人，而農(nóng)村閑置宅基地面積累計(jì)增加超過200 萬hm2[1]，宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，成為限制鄉(xiāng)村振興的短板。

2021 年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)宅基地管理，穩(wěn)定推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置的有效實(shí)現(xiàn)形式。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革以所有權(quán)堅(jiān)持公有制，以資格權(quán)突出體現(xiàn)保障屬性，以使用權(quán)彰顯財(cái)產(chǎn)屬性，讓農(nóng)民在基本生存權(quán)得到保障的前提下，能夠?qū)崿F(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值及享有作為集體成員的福利保障。然而，當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)尚存在宅基地“三權(quán)”權(quán)利主體模糊或虛置、產(chǎn)權(quán)權(quán)能不明晰等情況，導(dǎo)致各主體權(quán)利缺失、宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)制度難以建立等問題，使閑置宅基地盤活更加困難[2]，解決農(nóng)村閑置宅基地資源開發(fā)利用問題任重而道遠(yuǎn)。

盤活閑置宅基地資源的重要前提是建立健全宅基地自由流轉(zhuǎn)機(jī)制和有償退出機(jī)制。除了及時(shí)出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革和規(guī)范農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策外，還需充分考慮各地區(qū)差異和農(nóng)民需求差異[3]。各地區(qū)應(yīng)結(jié)合政策走向，因地制宜建立符合本地區(qū)發(fā)展需求、具有一定區(qū)域特色的宅基地制度體系。2020 年福建省沙縣積極探索農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，選取夏茂鎮(zhèn)作為試點(diǎn)地區(qū)，推出“宅基地地票”和“房票”改革，在構(gòu)建閑置宅基地有償退出和自由流轉(zhuǎn)機(jī)制方面進(jìn)行探索?；诖耍x取沙縣夏茂鎮(zhèn)作為調(diào)研對(duì)象，對(duì)其盤活閑置宅基地的機(jī)制展開調(diào)研和探討。

1 宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐分析

宅基地流轉(zhuǎn)主要包含兩種形式：一是改變宅基地的土地性質(zhì)，即農(nóng)民通過“宅基地地票”退出宅基地后，將原宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)讓渡給村集體，由村集體將宅基地復(fù)墾為耕地；二是僅改變宅基地原有的用途而保持宅基地性質(zhì)不變，即農(nóng)民通過“房票”流轉(zhuǎn)宅基地后，由經(jīng)營主體將閑置宅基地及其上住宅開發(fā)成文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項(xiàng)目。需要注意的是，“房票”流轉(zhuǎn)中農(nóng)民僅將其對(duì)原有宅基地及其上住宅的使用權(quán)讓渡給經(jīng)營主體，農(nóng)民仍然享有宅基地資格權(quán)和房屋所有權(quán)。此次改革通過票券的形式有效量化了農(nóng)民手中的閑置資源，依托票券流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)資源要素流轉(zhuǎn)，進(jìn)而對(duì)閑置資源要素進(jìn)行有效開發(fā)。

1.1 以“宅基地地票”實(shí)行宅基地有償退出

在堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，充分遵循農(nóng)民意愿的前提下，構(gòu)建了規(guī)范、詳細(xì)的宅基地退出條例，嚴(yán)格按照權(quán)利人申請(qǐng)、審查審核、信息發(fā)布、地塊復(fù)墾、地票核發(fā)5 個(gè)步驟進(jìn)行實(shí)施?！罢氐仄薄焙税l(fā)流程見圖1。

愿意退出宅基地的農(nóng)民可向當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)權(quán)服務(wù)中心提出申請(qǐng)，由鎮(zhèn)政府和村兩委協(xié)同對(duì)閑置宅基地及其上住宅的面積和現(xiàn)狀進(jìn)行實(shí)地核查，就土地是否適合復(fù)墾，以及登記農(nóng)民是否在集鎮(zhèn)或中心村購地建房、購房的需求等情況建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。由政府部門認(rèn)定農(nóng)民是否符合相應(yīng)申請(qǐng)條件，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)涵蓋權(quán)利人的實(shí)際意愿、流轉(zhuǎn)意圖、居住情況、家庭收入等方面，以確保退出宅基地是權(quán)利人憑借對(duì)自身利益的多方權(quán)衡而作出的理性判斷。認(rèn)定通過后，由鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對(duì)宅基地進(jìn)行測量、設(shè)計(jì)、核發(fā)票證，規(guī)定農(nóng)戶取得“地票”后，不得在原村集體申請(qǐng)新的宅基地。

1.2 以“房票”助推宅基地自由流轉(zhuǎn)

在落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的基礎(chǔ)上，本次改革嚴(yán)格按照權(quán)利人申請(qǐng)、審查審核、信息發(fā)布、價(jià)值評(píng)估、房票制發(fā)5 個(gè)步驟進(jìn)行實(shí)施?！胺科薄焙税l(fā)流程見圖2。

“房票”內(nèi)容為閑置房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，上述審查通過后由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心對(duì)房屋進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)房屋位置、性質(zhì)及結(jié)構(gòu)等情況協(xié)商票面價(jià)值，最后在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心見證下由開發(fā)經(jīng)營主體與房屋所有權(quán)人共同簽字蓋章后制發(fā)“房票”。農(nóng)戶取得“房票”后，不得在原村集體申請(qǐng)新的宅基地。

1.3 以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)市場

前期對(duì)閑置資源要素進(jìn)行確權(quán)頒證是改革開展的基礎(chǔ)，而后期對(duì)票證開展有序流轉(zhuǎn)則是改革運(yùn)行的關(guān)鍵。本次改革通過構(gòu)建縣為主導(dǎo)的“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系，出臺(tái)各項(xiàng)公規(guī)條例對(duì)相關(guān)手續(xù)、流程予以規(guī)范，加大了政府對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管和引導(dǎo)力度，大大降低了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)，提高了資源流轉(zhuǎn)效率。

沙縣夏茂鎮(zhèn)通過獲取縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的授權(quán)，成立了福建省首個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心。該中心承擔(dān)調(diào)查統(tǒng)計(jì)、票證設(shè)計(jì)、票證核發(fā)（制發(fā)）、產(chǎn)權(quán)登記、交易、評(píng)估等具體職能，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村資源資產(chǎn)交易服務(wù)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)和融合發(fā)展。同時(shí)，夏茂鎮(zhèn)還在俞邦村、長阜村兩個(gè)試點(diǎn)村設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易村級(jí)服務(wù)站點(diǎn)，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行管理。通過對(duì)農(nóng)村閑置資源資產(chǎn)信息進(jìn)行有效采集、整理、錄入、比對(duì)，解決農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易雙方在市場化水平上差異大、信息不對(duì)稱等問題，不僅為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)提供了第一手?jǐn)?shù)據(jù)，也為社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場提供了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和服務(wù)保障。

1.4 以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和文旅經(jīng)濟(jì)促進(jìn)閑置宅基地有效盤活

以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)解決宅基地退出后的用途管制問題?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》強(qiáng)調(diào)，規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，完善審批實(shí)施程序、節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑及收益分配機(jī)制。為進(jìn)一步緩解農(nóng)村宅基地閑置與城市建設(shè)用地緊缺之間的矛盾，改革中的宅基地退出指標(biāo)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減指標(biāo)相掛鉤，采取土地置換的方式，由村集體將統(tǒng)一收回的宅基地優(yōu)先用于耕地復(fù)墾，為發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

以發(fā)展文旅經(jīng)濟(jì)解決宅基地流轉(zhuǎn)后的開發(fā)管護(hù)問題。農(nóng)民以“房票”將閑置宅基地及其上住宅流轉(zhuǎn)后，地面建筑物與構(gòu)筑物由村集體、鎮(zhèn)股份合作經(jīng)濟(jì)聯(lián)社或引進(jìn)投資方統(tǒng)一綜合利用，用于開展文旅康養(yǎng)民宿等經(jīng)營性項(xiàng)目，助推鄉(xiāng)村文旅經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1.5 改革現(xiàn)狀

在宅基地退出方面，為了促進(jìn)農(nóng)村人口向基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套較為完善的區(qū)域集中，有效解決農(nóng)村教育、醫(yī)療、交通以及農(nóng)民宅基地福利保障等民生問題，沙縣夏茂鎮(zhèn)開發(fā)建立金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)，實(shí)行農(nóng)村新型住宅小區(qū)改革集成試點(diǎn)工作同農(nóng)村集體建設(shè)用地自愿有償退出機(jī)制相掛鉤，農(nóng)民可憑“宅基地地票”在金茂農(nóng)村新型住宅小區(qū)以地?fù)Q地、以地?fù)Q房、以地?fù)Q錢等交易方式獲得收益。在宅基地流轉(zhuǎn)方面，以沙縣夏茂鎮(zhèn)松林村將888 m2閑置農(nóng)房作為試點(diǎn)，已制發(fā)全縣首張“房票”，由福建省樂水旅游開發(fā)有限公司開發(fā)服務(wù)中心、民宿、餐飲等旅游產(chǎn)業(yè)。

2 經(jīng)驗(yàn)借鑒

2.1 完善“主體明晰，權(quán)能分明”的確權(quán)工作

一直以來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)難的重要阻礙之一在于產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)前后均存在權(quán)利主體不明晰的問題。產(chǎn)權(quán)不明晰將影響后續(xù)資源開發(fā)和利益分配的效率，容易導(dǎo)致各權(quán)利主體利益受損、矛盾積累，降低其參與改革的積極性。

解決產(chǎn)權(quán)不明晰的重要前提是完善資源的確權(quán)工作。本次改革的確權(quán)工作分為兩部分，一部分是解決長期以來由于政府監(jiān)管不夠、農(nóng)民法律意識(shí)淡薄等因素導(dǎo)致的農(nóng)村宅基地一戶多宅、一宅超建、非法占用耕地等歷史遺留問題，這部分工作是制發(fā)“宅基地地票”和“房票”、實(shí)現(xiàn)資源有效流轉(zhuǎn)的重要前提。沙縣首先對(duì)當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員身份進(jìn)行確認(rèn)和核對(duì)，重新對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行調(diào)查摸底、登記造冊、確權(quán)頒證，解決大量宅基地違法亂建等歷史性問題，由此完成第一輪確權(quán)工作。另一部分是在宅基地“三權(quán)分置”改革下，對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利主體進(jìn)行認(rèn)定，以法律的形式規(guī)范三方主體的權(quán)利和義務(wù)，這部分工作是資源流轉(zhuǎn)后實(shí)現(xiàn)利益有效分配、改革長久運(yùn)行的重要保障。

沙縣通過明確農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作社為宅基地所有權(quán)人，農(nóng)戶憑新一輪確權(quán)工作頒發(fā)的土地證成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，享有宅基地資格權(quán)，第三方投資者以“房票”作為使用權(quán)證享有宅基地的使用權(quán)，從法律上解決了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶受益和社會(huì)資本使用權(quán)的保障問題[4]。

2.2 構(gòu)建“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)政府協(xié)同運(yùn)作的改革機(jī)制

2021 年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，強(qiáng)化統(tǒng)籌謀劃和頂層設(shè)計(jì)。本次改革在縣級(jí)層面統(tǒng)籌建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，設(shè)立縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，再由縣級(jí)授權(quán)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)，分別設(shè)立鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心和村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站點(diǎn)。同時(shí)，依托縣政府引入第三方金融機(jī)構(gòu)，構(gòu)建改革風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，將融資風(fēng)險(xiǎn)降至最低。鎮(zhèn)級(jí)層面在改革中一方面配合縣政府的政策部署，對(duì)全鎮(zhèn)進(jìn)行改革布局，牽頭實(shí)施改革工作和監(jiān)督管理；另一方面協(xié)同各村集體對(duì)資源進(jìn)行實(shí)地考察，因地制宜作出發(fā)展決策，并負(fù)責(zé)各村資源開發(fā)的招商引資工作。村級(jí)層面的地緣關(guān)系同宅基地資源的產(chǎn)權(quán)邊界具有重合的特點(diǎn)，因此由村股份經(jīng)濟(jì)合作社牽頭負(fù)責(zé)摸底調(diào)查、項(xiàng)目實(shí)施、提供宅基地改革所需的各項(xiàng)指標(biāo)等。本次改革聯(lián)合“縣—鄉(xiāng)—村”三級(jí)政府共同推進(jìn)閑置資源盤活，有效強(qiáng)化了縣城綜合服務(wù)能力及縣級(jí)政府對(duì)資源的開發(fā)管理效率，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成為服務(wù)農(nóng)民的中心區(qū)域，提高了村級(jí)基層組織的治理能力，成功實(shí)現(xiàn)了“縣—鄉(xiāng)—村”功能銜接互補(bǔ)。

3 存在問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)存在農(nóng)戶置換意愿不高、交易量有限等情況。主要原因在于當(dāng)?shù)卮蟛糠洲r(nóng)民收入水平不高，認(rèn)為“以地?fù)Q房”和“以地?fù)Q地”置換比例過高，因而不愿意退出宅基地。若由于置換比例過高導(dǎo)致當(dāng)?shù)匦滦娃r(nóng)村住宅小區(qū)閑置，勢必會(huì)造成資源浪費(fèi)。應(yīng)將農(nóng)村新型住宅小區(qū)重點(diǎn)面向舊宅基地不宜居住或原本居住條件較差的低收入農(nóng)民群體。在經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)、基礎(chǔ)配套設(shè)施較落后的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)加大投入，適當(dāng)降低宅基地置換比例，幫助改善低收入農(nóng)民的生活環(huán)境，在強(qiáng)化宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的同時(shí)，確保集體成員的基本居住福利底線[5]。