東盟對(duì)中美競爭的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)

〔提 ? 要〕 東盟國家認(rèn)為中美競爭加劇破壞東盟賴以存續(xù)的地區(qū)與國際環(huán)境，給其帶來巨大挑戰(zhàn)。東盟堅(jiān)持“不選邊站”，實(shí)施大國平衡戰(zhàn)略，通過提升凝聚力和韌性、維護(hù)東盟中心地位、拓展伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、促進(jìn)地區(qū)包容性和務(wù)實(shí)合作的方式消解中美競爭帶來的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)新型的大國競爭態(tài)勢(shì)，東盟試圖在中美間發(fā)揮更加積極和建設(shè)性的作用。然而，拜登政府對(duì)華政策及中美對(duì)東盟政策走向與東盟內(nèi)部挑戰(zhàn)疊加將為東盟應(yīng)對(duì)增添諸多變數(shù)。對(duì)此，中國應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)東盟中心地位，拓寬與東盟的共識(shí)，加大務(wù)實(shí)合作，構(gòu)建更加緊密的中國-東盟命運(yùn)共同體。

〔關(guān) 鍵 詞〕東盟、中美競爭、中國-東盟關(guān)系、美國-東盟關(guān)系

〔作者簡介〕楊悅，外交學(xué)院亞洲研究所副所長、副教授

〔中圖分類號(hào)〕D822.333

〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A

〔文章編號(hào)〕0452 8832（2021）4期0042-19

東盟作為最具活力和成功的地區(qū)組織在中美競爭中發(fā)揮著獨(dú)特的作用。盡管東盟主導(dǎo)的系列機(jī)制和“東盟方式”存在一定的局限性，但在近年來中美競爭持續(xù)加劇，以及在管理與中美關(guān)系上的政治空間受到嚴(yán)重?cái)D壓的情況下，東盟主動(dòng)作為，積極謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)，其政策選擇不僅會(huì)直接影響它與美國和中國的雙邊關(guān)系，也會(huì)向中美關(guān)系傳導(dǎo)。對(duì)于中國而言，了解東盟對(duì)中美競爭的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)有助于更好地認(rèn)識(shí)動(dòng)態(tài)變化的東盟，提升中國與其合作的水平，對(duì)管控中美在東南亞的競爭及穩(wěn)定周邊具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中美競爭凸顯東南亞重要性

2017年底，特朗普政府發(fā)布的美國《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》將中國定位為“戰(zhàn)略競爭者”。2021年3月拜登政府發(fā)布的《過渡國家安全戰(zhàn)略指南》（以下簡稱《指南》）延續(xù)了對(duì)中國“戰(zhàn)略競爭者”的定位，明確了中美競爭的性質(zhì)及與華競爭的方式。拜登政府對(duì)中國的認(rèn)知是“體系性大國”，因此與中國的戰(zhàn)略競爭是“體系性競爭”。《指南》中提到民主國家日益受到“威權(quán)勢(shì)力”的挑戰(zhàn)，“威權(quán)勢(shì)力”在侵蝕現(xiàn)有的國際規(guī)則，并在全球范圍內(nèi)“推銷”威權(quán)治理模式。拜登在執(zhí)政后的首次國會(huì)演講中也將中美競爭框定為威權(quán)與民主對(duì)21世紀(jì)國際秩序領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的爭奪?！吨改稀分羞€稱，中國是唯一有能力綜合其經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和技術(shù)力量對(duì)穩(wěn)定和開放的國際體系發(fā)起持續(xù)挑戰(zhàn)的潛在競爭者。拜登政府將中國視為“復(fù)合型對(duì)手”，不同于美蘇的軍事和意識(shí)形態(tài)對(duì)抗以及美日的經(jīng)濟(jì)競爭?；趯?duì)華的認(rèn)知，拜登政府制定了一項(xiàng)長期的競爭戰(zhàn)略。《指南》提出與華戰(zhàn)略競爭的目標(biāo)是“勝出”（outcompete）中國，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的核心戰(zhàn)略是美國必須恢復(fù)持久優(yōu)勢(shì)，以實(shí)力應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，重建經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，重獲美國在國際機(jī)制中的地位，在美國國內(nèi)及全球捍衛(wèi)美國價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)軍事能力現(xiàn)代化的同時(shí)以外交手段優(yōu)先，重振美國的聯(lián)盟和伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

與特朗普時(shí)期相比，拜登政府對(duì)華戰(zhàn)略競爭的內(nèi)容和特點(diǎn)既有延續(xù)也有變化。首先，打造應(yīng)對(duì)中國聯(lián)盟，維護(hù)美國霸權(quán)。與特朗普政府單打獨(dú)斗不同，拜登政府希望與盟友和伙伴形成長期的統(tǒng)一戰(zhàn)線，共同應(yīng)對(duì)中國。兩者政策手段不同，但本質(zhì)都是護(hù)持美國霸權(quán)。2021年4月發(fā)布的美日峰會(huì)聯(lián)合聲明與6月的七國集團(tuán)峰會(huì)公報(bào)中的涉華內(nèi)容都是拜登政府拉攏盟友為其政策背書的體現(xiàn)。其次，與華戰(zhàn)略競爭的同時(shí)保持戰(zhàn)略穩(wěn)定。拜登政府以一種相對(duì)理性和長遠(yuǎn)的態(tài)度應(yīng)對(duì)中國，認(rèn)為“勝出”中國的最有效方式是做強(qiáng)自己，同時(shí)不排除與中國在服務(wù)美國國家利益的前提下開展氣候變化、全球衛(wèi)生安全、軍控與核不擴(kuò)散的合作。拜登政府公開表態(tài)不尋求與中國對(duì)抗，而是與中國展開最嚴(yán)峻的競爭。白宮“印太”事務(wù)協(xié)調(diào)員坎貝爾也稱與中國接觸的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，目前中美關(guān)系的主導(dǎo)范式是競爭，而拜登政府的目標(biāo)則是要確保競爭是平穩(wěn)與和平的。再次，以“四邊機(jī)制”為核心的“印太戰(zhàn)略”以及在經(jīng)貿(mào)、科技、人權(quán)、南海等議題上對(duì)華強(qiáng)硬得到了延續(xù)與深化，但也出現(xiàn)了一些政策調(diào)整。比如，在“印太”地區(qū)建立以“四邊機(jī)制”為基礎(chǔ)的“民主國家技術(shù)聯(lián)盟”，推動(dòng)“四邊機(jī)制”與湄公河國家的對(duì)接。對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策在維持對(duì)華產(chǎn)品關(guān)稅水平的同時(shí)從關(guān)注貿(mào)易向產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈調(diào)整。對(duì)華科技政策由特朗普時(shí)期的對(duì)華全面封鎖調(diào)整為更有針對(duì)性的“小院高墻”政策。在南海問題上，延續(xù)了軍事介入的多邊和常態(tài)化趨勢(shì)，實(shí)戰(zhàn)部署特點(diǎn)更加突出。最后，美國國會(huì)推動(dòng)對(duì)中美競爭立法，影響中美競爭的長期格局。拜登利用中美競爭議題推動(dòng)其國內(nèi)政策議程的做法也將進(jìn)一步強(qiáng)化國會(huì)對(duì)中美關(guān)系的破壞作用。2021年6月，美國參議院通過了“2021年美國創(chuàng)新與競爭法”。該法案是此前國會(huì)推動(dòng)的一攬子遏華法案的集合體。法案包含2500億美元的聯(lián)邦政府預(yù)算，用于提升和推動(dòng)半導(dǎo)體、芯片等高科技產(chǎn)品的研發(fā)水平和本土制造，同時(shí)對(duì)中國一系列內(nèi)政外交政策進(jìn)行攻擊，敦促拜登政府?dāng)U大與“印太”地區(qū)國家的合作，提升美國在國際機(jī)制中的領(lǐng)導(dǎo)力，通過外交、經(jīng)濟(jì)、科技等手段與中國開展全面戰(zhàn)略競爭。法案在參議院通過當(dāng)天立即得到拜登的積極回應(yīng)。如果中美競爭的內(nèi)容和性質(zhì)得到美國法律的最終確認(rèn)，那么拜登政府對(duì)華政策的調(diào)整空間將被大幅壓縮，競爭態(tài)勢(shì)將更加嚴(yán)峻。

東南亞是美國“印太戰(zhàn)略”和中國“一帶一路”倡議推進(jìn)的核心地區(qū)。東盟國家對(duì)中國的重要性不言而喻，不僅是中國自然資源進(jìn)口來源地和海上航線的重要門戶，還在中國外交工作布局中處于首要位置，是政治、經(jīng)濟(jì)、區(qū)域合作的重要戰(zhàn)略伙伴。2020年，中國與東盟首次互為第一大貿(mào)易伙伴。新冠肺炎疫情之下，“一帶一路”倡議與《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃2025》對(duì)接卻在加速推進(jìn)，中老鐵路、雅萬高鐵、馬來西亞東海岸鐵路、文萊恒逸石化等重大項(xiàng)目都在穩(wěn)步推進(jìn)。東盟國家也將是中國雙循環(huán)新發(fā)展格局的首選地。對(duì)美國而言，自大國競爭回歸美國國家安全戰(zhàn)略的中心以來，防止中國主導(dǎo)東南亞成為其在該地區(qū)的核心關(guān)切。美國明顯加強(qiáng)了與中國在東南亞的戰(zhàn)略安全博弈、數(shù)字地緣政治較量、制度和治理理念的爭奪。南海航行自由成為美國制衡中國的重要抓手。為了應(yīng)對(duì)“一帶一路”，美國已與日本、澳大利亞建立了“印太”基礎(chǔ)設(shè)施投資伙伴關(guān)系，在湄公河下游地區(qū)建立了日美湄公河電力伙伴關(guān)系。盡管在這些多邊合作框架下還鮮有具體的項(xiàng)目支撐，美國已經(jīng)與其盟友在東南亞搭建了經(jīng)濟(jì)合作的平臺(tái)。同時(shí)，美國重點(diǎn)加強(qiáng)了在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、水安全和國家治理方面對(duì)東盟國家的理念滲透。此外，擁有近7億人口、位居全球第五大經(jīng)濟(jì)體的東盟自身的戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)價(jià)值也使其成為中美必爭之地。

二、東盟對(duì)中美競爭的認(rèn)知

作為中小國家組成的地區(qū)組織，東盟一貫對(duì)大國競爭非常敏感，這不但是國家實(shí)力對(duì)比懸殊的結(jié)果，還因地區(qū)國家對(duì)大國競爭有著深刻的歷史記憶。冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇對(duì)抗引發(fā)地區(qū)局部戰(zhàn)爭令東盟國家深受其害。中美競爭加劇再次將東盟推向大國競爭的前沿。鑒于此，東盟一直在密切關(guān)注中美關(guān)系走向，積極評(píng)估與研判。鑒于地緣位置、國內(nèi)政治、聯(lián)盟政治等因素的影響，東盟國家對(duì)中美競爭認(rèn)知會(huì)出現(xiàn)個(gè)體差異，如南海聲索國和非聲索國在南海問題上的立場(chǎng)存在差異，不同政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平迥異的國家對(duì)中美貿(mào)易戰(zhàn)、中美治理理念之爭的看法不盡相同，美國的盟友與其他國家對(duì)中美競爭也會(huì)持有不同的態(tài)度。然而，從整體來看，東盟對(duì)中美競爭的認(rèn)知存在以下重要共識(shí)。

中美競爭是影響地區(qū)與全球秩序的關(guān)鍵變量，雙方若從競爭走向?qū)?，將?yán)重破壞東盟賴以存續(xù)的地區(qū)與國際環(huán)境。中美競爭加劇導(dǎo)致東盟對(duì)地區(qū)政治安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展愈發(fā)擔(dān)憂。根據(jù)新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS-Yusof Ishak Institute，以下簡稱ISEAS）2019至2021年的民調(diào)結(jié)果，擔(dān)憂東盟成為大國競爭場(chǎng)所或代理人的受訪者比例從62%增至69.1%，該數(shù)據(jù)在2020年一度達(dá)到73.2%。盡管中美都重申了支持東盟中心地位的政治承諾，但東盟認(rèn)為中美競爭加劇事實(shí)上使東盟陷入“選邊站”的困境。美國與東盟國家合作時(shí)附帶政治條件的做法加劇了東盟國家被迫“選邊站”的認(rèn)知。中國與東盟國家是搬不走的鄰居，隨著中國在東南亞影響力的顯著提升，東盟國家對(duì)中國戰(zhàn)略意圖的憂慮也在增加。

從安全層面看，東盟國家擔(dān)心南海成為中美沖突的引爆點(diǎn)。2021年ISEAS民調(diào)結(jié)果顯示，45.2%的東盟國家民眾擔(dān)心中美在南海發(fā)生軍事沖突，該數(shù)字在2020年曾達(dá)到49.6%;84.6%的受訪者認(rèn)為東盟應(yīng)在南海問題上采取符合國際法的原則立場(chǎng)，認(rèn)為“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡稱“準(zhǔn)則”）必須符合國際法的達(dá)到80.8%。東盟南海聲索國都希望以對(duì)話協(xié)商的和平方式解決爭端，不想與中國發(fā)生正面沖突。這些聲索國認(rèn)為不應(yīng)讓南海問題影響東盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)，希望憑借東盟的集體力量，讓東盟發(fā)揮更大的協(xié)同作用，與大國抗衡。 拜登贏得2020年總統(tǒng)大選之后，東盟國家對(duì)美國的信心迅速回升。然而，宣稱外交手段優(yōu)先的拜登政府在南海保持高頻的軍事活動(dòng)，并沒有給東盟國家?guī)砥渌谕姆€(wěn)定向好的局面。

從經(jīng)濟(jì)層面看，東盟國家認(rèn)為中美貿(mào)易摩擦對(duì)其帶來的挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。2021年ISEAS民調(diào)結(jié)果顯示，56.3%的受訪者擔(dān)心“中美脫鉤”將迫使東盟國家面臨以中美各自為首的兩個(gè)排他性集團(tuán);擔(dān)憂地區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退的受訪者比例從2019年的51.1%增加至2021年的63%。東盟秘書長林玉輝在談到中美貿(mào)易摩擦?xí)r稱，“中美貿(mào)易戰(zhàn)給全球經(jīng)濟(jì)帶來不確定性，而東盟則依賴于對(duì)外貿(mào)易和投資。我們不想看到不可預(yù)測(cè)性。貿(mào)易戰(zhàn)使一些國家受益，但從長遠(yuǎn)看，它不會(huì)使我們受益，因?yàn)樗鼘⒁种剖澜缃?jīng)濟(jì)增長”?？梢?，從東盟整體看，中美貿(mào)易摩擦將破壞使其長期受益的自由開放貿(mào)易體系。東盟認(rèn)為，美、日等國企業(yè)已經(jīng)開始重新設(shè)計(jì)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，在地區(qū)內(nèi)開始轉(zhuǎn)移生產(chǎn)基地，這不但會(huì)重塑產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價(jià)值鏈的三鏈秩序，還將引起新一輪投資爭奪戰(zhàn)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)將面臨諸多不確定性。隨著中美實(shí)力和影響力差距的縮小，東盟國家普遍認(rèn)為中美競爭將會(huì)持續(xù)加劇，特別是圍繞新冠肺炎疫苗供給、“印太”、“一帶一路”、“5G/6G基礎(chǔ)設(shè)施”等議題的競爭會(huì)異常激烈。

中美競爭對(duì)東盟的向心力、中心地位與機(jī)制效能帶來巨大挑戰(zhàn)。新加坡資深外交官馬凱碩認(rèn)為，東盟在20世紀(jì)80年代和90年代成功的關(guān)鍵原因是中美之間達(dá)成了一項(xiàng)非正式的戰(zhàn)略承諾，共同努力加強(qiáng)東盟的作用。鑒于此，東盟中心性不僅受到東盟國家團(tuán)結(jié)與實(shí)力的制約，也受到域外國家對(duì)其認(rèn)可度的約束。特朗普上臺(tái)后，美國將東盟機(jī)制平臺(tái)變成與中國爭奪勢(shì)力范圍的競技場(chǎng)，拉攏某些關(guān)鍵國家，推出旨在遏制中國的“自由開放的印太戰(zhàn)略”，嚴(yán)重破壞了東盟的內(nèi)部團(tuán)結(jié)和中心地位。在2019年夏季召開的香格里拉對(duì)話和東盟地區(qū)論壇上，東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人紛紛表達(dá)了對(duì)中美競爭加劇的擔(dān)心，認(rèn)為中美競爭嚴(yán)重?cái)D壓了其平衡中美關(guān)系的政治空間，東盟面臨被邊緣化的危險(xiǎn)。東盟內(nèi)部有觀點(diǎn)認(rèn)為，如果中美走向?qū)梗瑐€(gè)別國家將被迫采取一切措施保護(hù)本國利益。這意味著，如果中美對(duì)抗，東盟也會(huì)因此走向分裂。

東盟集體行動(dòng)能力缺乏和解決問題效率低下的局限性也被中美競爭加劇所放大。東盟在主導(dǎo)區(qū)域合作方面取得了長足進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)了冷戰(zhàn)后的長期和平，創(chuàng)造了“東盟奇跡”，但其運(yùn)作方式及行動(dòng)效率卻備受詬病。中美競爭加劇也因此引發(fā)了東盟內(nèi)部對(duì)其凝聚力和應(yīng)對(duì)地緣政治變化能力的普遍擔(dān)憂。2021年ISEAS民調(diào)結(jié)果顯示，71.5%的受訪者對(duì)東盟應(yīng)對(duì)中美競爭的能力信心不足，認(rèn)為東盟行動(dòng)遲緩，效率低下，因此無法應(yīng)對(duì)不斷變化的地區(qū)政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。東盟各國在南海問題上的立場(chǎng)差異曾使東盟難以形成共識(shí)，2012年東盟外長會(huì)未能發(fā)布聯(lián)合公報(bào)就是一例。然而，從近幾年的東盟峰會(huì)主席聲明來看，東盟已經(jīng)在敦促各相關(guān)方克制、和平解決爭端、遵守包括《聯(lián)合國海洋法公約》在內(nèi)的國際法、全面落實(shí)《南海各方行為宣言》以及盡早締結(jié)《準(zhǔn)則》等方面達(dá)成重要共識(shí)。東盟意識(shí)到，隨著大國競爭的加劇，東盟唯有以創(chuàng)新的方式應(yīng)對(duì)大國競爭，才能保持東盟中心性。

三、東盟對(duì)中美競爭的應(yīng)對(duì)

基于上述認(rèn)知，為了消解中美競爭加劇帶來的風(fēng)險(xiǎn)，東盟明確“不選邊站”的立場(chǎng)，謹(jǐn)慎平衡中美關(guān)系，通過建設(shè)“東盟身份敘事”和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)一體化，提升凝聚力和韌性，同時(shí)極力維護(hù)東盟中心性，促進(jìn)包容性合作，積極拓展伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，借此減少對(duì)中美依賴，拓寬對(duì)外戰(zhàn)略空間。從東盟近些年與中美關(guān)系的發(fā)展及其重點(diǎn)關(guān)注的議題來看，其主要有以下應(yīng)對(duì)舉措。

（一）明確“不選邊站”的立場(chǎng)，謹(jǐn)慎平衡中美關(guān)系

從東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)與民調(diào)結(jié)果看，96%的東盟國家民眾希望提升地區(qū)韌性和拓展戰(zhàn)略空間來應(yīng)對(duì)中美競爭，而不是“選邊站”。東盟肯定美國對(duì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)和平繁榮起到的積極作用，認(rèn)為在與美國保持安全合作的同時(shí)發(fā)展與中國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系是對(duì)東盟最有利的，希望中美保持克制，呼吁美國接受中國崛起，認(rèn)為中國崛起發(fā)生在美國主導(dǎo)的體系之內(nèi)，無力挑戰(zhàn)美國的主導(dǎo)地位，也沒有挑戰(zhàn)的意圖，同時(shí)呼吁中國不要成為一個(gè)不受約束的大國。東盟希望美國繼續(xù)為地區(qū)提供安全保護(hù)，并利用東盟多邊機(jī)制共同約束中國，使中國成為地區(qū)和平繁榮的建設(shè)性力量。東盟還竭力呼吁中美應(yīng)以適當(dāng)方式解決分歧，并能夠在氣候變化、核不擴(kuò)散、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域找到展開合作的方式。2021年5月，柬埔寨總理洪森在公開回應(yīng)近年來不斷被炒作的“柬埔寨倒向中國”論調(diào)時(shí)也表示，柬埔寨并未在中美間“選邊站”，對(duì)外援及經(jīng)貿(mào)合作一貫秉持開放態(tài)度。他認(rèn)為中國能夠兌現(xiàn)其對(duì)柬援助承諾，而美國對(duì)柬援助則是口惠而實(shí)不至。 2020年8月，東盟各國外長共同發(fā)表《關(guān)于維護(hù)東南亞和平穩(wěn)定重要性的聲明》，重提《和平、自由和中立區(qū)宣言》，重申東盟堅(jiān)持“中立”的承諾，表明不希望“外部勢(shì)力干預(yù)地區(qū)事務(wù)”與“不選邊站”的立場(chǎng)。

盡管東盟難以擺脫“安全靠美”與“經(jīng)濟(jì)靠中”的二元悖論，但從比較東盟與中美關(guān)系的進(jìn)展來看，東盟在謹(jǐn)慎地尋求與中美的等距離外交。2018年10月，東盟與中國舉行“海上聯(lián)演-2018”，這是東盟首次與單一國家聯(lián)合舉辦軍演。時(shí)隔不到一年，東盟與美國在2019年9月也舉行了首次海上聯(lián)演。在南海問題上，東盟積極實(shí)施內(nèi)部調(diào)適，降低中美在東盟框架下的競爭烈度。在中美關(guān)系相對(duì)緩和的奧巴馬時(shí)期，東盟傾向于與美國走近，向中國施壓，而當(dāng)中美競爭加劇之時(shí)，東盟則通過議程設(shè)置權(quán)規(guī)避敏感議題，避免淪為中美的角力場(chǎng)。東盟國家對(duì)美國國務(wù)院在2020年7月發(fā)布的涉南海聲明的冷淡態(tài)度表明，東盟不希望在中美競爭的焦點(diǎn)議題上倒向任何一方。在外部壓力持續(xù)加大的情況下，東盟整體“選邊站”的意愿事實(shí)上在下降。

東盟積極對(duì)接中美提出的各功能領(lǐng)域的合作倡議。特朗普上臺(tái)以來，美國推出以“藍(lán)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃為代表的經(jīng)濟(jì)合作倡議，聯(lián)合日、澳等盟友鼓勵(lì)私營部門投資東南亞，制定高質(zhì)量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的全球認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，意在替代中國提供的所謂“不可持續(xù)的，國家主導(dǎo)的增長模式”。然而，該計(jì)劃固有的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的制定、認(rèn)證過程的復(fù)雜性、計(jì)劃的包容性等問題，加之近年來美國對(duì)東南亞投資減少，都使東盟國家對(duì)美國提供“一帶一路”替代方案的能力持懷疑態(tài)度。拜登執(zhí)政后，對(duì)國內(nèi)基建和抗疫的巨資投入成為政府優(yōu)先議程，東盟的這一認(rèn)知恐將持續(xù)。中國-東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系則在疫情沖擊下逆勢(shì)發(fā)展。2020年，中國-東盟貿(mào)易額達(dá)6846億美元，同比增長6.7%。雙方歷史性地互為第一大貿(mào)易伙伴。東盟發(fā)起的區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）于2020年底由包括中國在內(nèi)的15個(gè)國家共同簽署。RCEP最初也是在美國主導(dǎo)跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判之后，東盟擔(dān)心地區(qū)經(jīng)濟(jì)秩序被美國主導(dǎo)，尋求中美平衡的典型案例。在中美競爭激烈的5G領(lǐng)域，東盟國家在美國施壓之下仍然對(duì)中國技術(shù)企業(yè)保持開放，認(rèn)為中國技術(shù)對(duì)于實(shí)現(xiàn)其國家經(jīng)濟(jì)和技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要，并秉持向包括中美在內(nèi)的所有國家技術(shù)企業(yè)開放的態(tài)度，打造包容的地區(qū)5G網(wǎng)絡(luò)生態(tài)。

（二）推進(jìn)集體身份構(gòu)建與一體化進(jìn)程，增強(qiáng)東盟向心力和韌性

東盟內(nèi)部團(tuán)結(jié)和韌性是維護(hù)東盟中心地位的根基。在東盟共同體建設(shè)中，社會(huì)文化共同體建設(shè)本來就比經(jīng)濟(jì)共同體和政治安全共同體建設(shè)滯后，中美競爭加劇凸顯東盟國家的立場(chǎng)差異，使這一劣勢(shì)更加復(fù)雜。為了應(yīng)對(duì)東盟分裂的風(fēng)險(xiǎn)，東盟于2018年10月首次提出建立“東盟身份敘事”構(gòu)想，主動(dòng)推進(jìn)東盟國家集體身份構(gòu)建，采取預(yù)防性手段豐富東盟身份內(nèi)涵，提升東盟吸引力。2020年被確定為東盟身份年，通過《東盟身份敘事》文件，培育東盟國家民眾對(duì)東盟的歸屬感和認(rèn)同感。近兩年“齊心協(xié)力與主動(dòng)適應(yīng)”“共同關(guān)注、共同應(yīng)對(duì)、共同繁榮”的東盟主題也反映了東盟國家希望展開集體協(xié)作、共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的意愿。

抗擊新冠肺炎疫情為東盟加大向心力提供了機(jī)遇。在抗疫過程中，東盟在提高地區(qū)公共衛(wèi)生治理水平、穩(wěn)定地區(qū)經(jīng)濟(jì)方面不斷凝聚共識(shí)、強(qiáng)化合作，區(qū)域一體化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)。2020年，東盟宣布采取全共同體方式應(yīng)對(duì)外部挑戰(zhàn)。2020年4月，東盟召開應(yīng)對(duì)疫情特別峰會(huì)，在抗疫方面表現(xiàn)出空前的團(tuán)結(jié)，設(shè)立東盟新冠病毒抗疫基金、公共衛(wèi)生緊急情況區(qū)域醫(yī)療用品儲(chǔ)備庫，制定東盟突發(fā)公共衛(wèi)生事件戰(zhàn)略框架，成立東盟突發(fā)公共衛(wèi)生事件和新發(fā)疾病中心，簽署《東盟疫苗安全與自足宣言》，加強(qiáng)成員國之間共享抗疫科技，共同解決地區(qū)疫苗短缺和安全問題。

在中美競爭的沖擊之下，東盟一方面承諾將持續(xù)開放市場(chǎng)，在某些國家趨向保守和封閉的形勢(shì)下，發(fā)揮東盟市場(chǎng)開放的競爭優(yōu)勢(shì)，另一方面持續(xù)推動(dòng)內(nèi)部互聯(lián)互通與經(jīng)貿(mào)發(fā)展，提高東盟的靈活性和運(yùn)行效率，提升東盟經(jīng)濟(jì)一體化的主動(dòng)適應(yīng)能力。自2018年以來，新加坡、泰國、越南、文萊四個(gè)東盟主席國將提升地區(qū)韌性、可持續(xù)發(fā)展、抗疫作為主要議程。新加坡?lián)沃飨瘒陂g重點(diǎn)推動(dòng)地區(qū)數(shù)字化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，形成了《東盟智慧城市網(wǎng)絡(luò)框架》，以創(chuàng)新和科技促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，試圖縮小城市間發(fā)展差距，為東盟經(jīng)濟(jì)共同體建設(shè)提供新的增長點(diǎn)。在泰國擔(dān)任主席國期間，RCEP談判取得重大進(jìn)展，并在越南擔(dān)任主席國時(shí)最終簽署，彰顯了東盟對(duì)開放、透明和公平的多邊貿(mào)易體系的堅(jiān)定承諾。2020年，東盟完成了對(duì)三個(gè)共同體藍(lán)圖的中期評(píng)估，并首次將次區(qū)域發(fā)展與東盟整體發(fā)展議程對(duì)接。第37屆東盟峰會(huì)通過的《東盟總體復(fù)蘇框架》及實(shí)施計(jì)劃、《東盟旅行走廊安排框架》、《東盟一體化倡議第四期工作計(jì)劃（2021—2025）》等成果文件表明東盟致力于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、縮小內(nèi)部發(fā)展差距和提升整體競爭力的決心。為了應(yīng)對(duì)中美技術(shù)脫鉤以及進(jìn)一步推動(dòng)數(shù)字化經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，東盟在2021年1月召開首次數(shù)字部長會(huì)議。會(huì)議通過《東盟數(shù)據(jù)管理框架》《東盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)示范合同條款》《東盟數(shù)字總體規(guī)劃2025》，為東盟數(shù)字化發(fā)展指明方向，明確重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域，如采取數(shù)字化方式推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，擴(kuò)大數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋范圍并提升質(zhì)量，提供值得信賴的數(shù)字服務(wù)等。

（三）維護(hù)東盟中心性，推動(dòng)地區(qū)包容性合作

特朗普政府推出旨在遏制中國的“印太戰(zhàn)略”后，東盟在“印太”問題上的選擇不但影響其與中美的關(guān)系，也關(guān)乎自身的地區(qū)角色。為了走出“選邊站”的困境，東盟推出《東盟印太展望》（以下簡稱《展望》），十個(gè)成員國在“印太”地區(qū)發(fā)展、安全與繁榮方面闡述共同立場(chǎng)?！墩雇芳确穸舜髧鲗?dǎo)地區(qū)事務(wù)的合法性，也化解了東盟在“印太”議題上“選邊站”的風(fēng)險(xiǎn)。《展望》雖然使用了“印太”二字，但內(nèi)容則完全是東盟的立場(chǎng)和話語表述，與具有排他性的美版“印太戰(zhàn)略”截然不同，不但重申了東盟一貫堅(jiān)持的互不干涉內(nèi)政等對(duì)外關(guān)系原則，還強(qiáng)調(diào)了致力于發(fā)展包容性區(qū)域架構(gòu)，在推進(jìn)更為緊密的“印太”地區(qū)合作中保持東盟中心性與發(fā)揮東盟主導(dǎo)的機(jī)制作用?！墩雇分刑岬?，東盟希望在利益沖突的戰(zhàn)略環(huán)境中扮演“誠實(shí)的中間人”角色，推動(dòng)不同合作機(jī)制、不同地區(qū)方案的對(duì)接，包括推動(dòng)“一帶一路”倡議與美國及其他版本“印太戰(zhàn)略”的對(duì)接。該角色內(nèi)涵是大國競爭在東南亞達(dá)到冷戰(zhàn)結(jié)束后三十年來最激烈狀態(tài)的背景下，東盟希望發(fā)揮機(jī)制優(yōu)勢(shì)和主觀能動(dòng)性的一種積極表現(xiàn)。東南亞不僅是中美競爭的前沿，近年來也成為韓國、印度等國對(duì)外戰(zhàn)略拓展的重要地區(qū)。東盟希望扮演“誠實(shí)的中間人”角色，積極對(duì)接和整合本地區(qū)及其他地區(qū)的合作機(jī)制，既拓寬伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也試圖為包括中美在內(nèi)的域外國家提供地區(qū)合作的條件與平臺(tái)。

東盟與中美的深度依存關(guān)系增加了其對(duì)中美關(guān)系變化的脆弱性。鑒于此，尋求新的伙伴關(guān)系和深化第三方合作是東盟減少對(duì)中美依賴、對(duì)沖中美關(guān)系惡化和拓展戰(zhàn)略空間的最優(yōu)路徑。東盟近年來一直在尋求拓展與第三方在各領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。2019年11月，英國駐東盟使團(tuán)成立，任命了第一位英國駐東盟大使。近些年，東盟與英國在防務(wù)、科技創(chuàng)新、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的合作都得到了深化。2020年，法國和意大利成為東盟發(fā)展伙伴，英國成為東盟第11個(gè)對(duì)話伙伴國，古巴、南非和哥倫比亞加入《東南亞友好合作條約》，東盟與歐盟對(duì)話關(guān)系升級(jí)為戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，與英國、歐盟、日本、韓國、印度、澳大利亞以及俄羅斯的合作水平得到全面提升。2021年6月，東盟與歐盟完成全球首個(gè)區(qū)域?qū)^(qū)域航空協(xié)定，雙方空中連通性將得到顯著加強(qiáng)，并從中獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益。東盟與聯(lián)合國的合作也在增強(qiáng)，并借此獲得國際社會(huì)對(duì)東盟中心地位和共同體建設(shè)的認(rèn)可與支持。2020年1月，聯(lián)合國安理會(huì)首次就加強(qiáng)聯(lián)合國與東盟合作問題舉行公開會(huì)，東盟秘書長林玉輝在會(huì)議上就“聯(lián)合國與區(qū)域和次區(qū)域組織在維護(hù)和平與安全方面的合作：東盟的作用”發(fā)言。2021年東盟輪值主席國文萊繼續(xù)將拓展伙伴關(guān)系作為重點(diǎn)推進(jìn)的議題，比如啟動(dòng)?xùn)|盟與加拿大自貿(mào)談判，拓展東盟全球經(jīng)貿(mào)合作范圍等。

四、東盟應(yīng)對(duì)中美競爭面臨的挑戰(zhàn)

鑒于中美目前都無法成為東南亞地區(qū)的主導(dǎo)力量，大國平衡戰(zhàn)略仍是東盟的最優(yōu)選擇。然而，東盟的應(yīng)對(duì)舉措仍將受到一系列內(nèi)外因素的制約。拜登政府對(duì)華政策及中美對(duì)東盟政策走向與東盟內(nèi)部挑戰(zhàn)疊加，將為東盟應(yīng)對(duì)增添諸多變數(shù)。

第一，拜登對(duì)中國“體系性大國”的認(rèn)知加劇東盟“選邊站”的困境。拜登政府希望通過聯(lián)合“志同道合的國家”構(gòu)建與中國競爭的體系，使中國面臨體系性壓力，防止中國成為地區(qū)的主導(dǎo)者。個(gè)別東盟國家也是其重點(diǎn)拉攏的對(duì)象。推進(jìn)“印太戰(zhàn)略”是拜登執(zhí)政百日對(duì)外政策的重點(diǎn)。“四邊機(jī)制”峰會(huì)是拜登上臺(tái)后召開的首個(gè)多邊會(huì)議，“四邊機(jī)制”不但升級(jí)，關(guān)注的議題也由海上安全拓展到科技、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、氣候變化等更為多元的領(lǐng)域，有意打造多個(gè)應(yīng)對(duì)中國的“議題聯(lián)盟”，推進(jìn)以“四邊機(jī)制+”為核心的“印太戰(zhàn)略”不斷走實(shí)。湄公河國家是“四邊機(jī)制”重點(diǎn)對(duì)接的目標(biāo)。2021年3月，負(fù)責(zé)東亞和太平洋事務(wù)助理國務(wù)卿幫辦克夏（Atul Keshap）在美湄伙伴關(guān)系1.5軌政策對(duì)話會(huì)上繼續(xù)無端指責(zé)中國，推動(dòng)湄公河國家與“四邊機(jī)制”的對(duì)接。 拜登政府打造應(yīng)對(duì)中國的“議題聯(lián)盟”對(duì)東盟向心力及其奉行的包容性原則是個(gè)考驗(yàn)。

第二，拜登政府對(duì)華經(jīng)濟(jì)和科技政策考驗(yàn)東盟應(yīng)對(duì)能力。東盟國家是中國最終產(chǎn)品的零部件生產(chǎn)國。在中美貿(mào)易摩擦的背景下，隨著中國對(duì)中間商品的需求下降，東盟國家對(duì)華出口受挫，盡管短期內(nèi)轉(zhuǎn)口貿(mào)易激增和對(duì)美出口增長會(huì)消解中國需求下降的負(fù)面影響，但從中受益的只有越南，能夠替代對(duì)美出口中的中國份額和對(duì)華出口中的美國份額的東盟國家也只有五個(gè)。2019年8月的數(shù)據(jù)顯示，按照從中美貿(mào)易摩擦中獲益對(duì)國家GDP貢獻(xiàn)率由高到低的排序是越南（7.9%）、馬來西亞（1.5%）、新加坡（0.7%）、泰國（0.5%）、菲律賓（0.1%）。受到疫情沖擊，2020年越南的獲益還在增加，而馬來西亞的獲益卻在減少。中美貿(mào)易摩擦加速了跨國企業(yè)向東南亞的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但目前只局限于低端制造業(yè)轉(zhuǎn)移，很多企業(yè)對(duì)一些東盟國家薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施和物流網(wǎng)絡(luò)表示擔(dān)憂，從長期來看，東盟國家仍然面臨勞動(dòng)力水平、創(chuàng)新技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施水平等方面的挑戰(zhàn)。短期看，東盟內(nèi)部能夠受益于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的國家也很少，東盟內(nèi)部發(fā)展差距會(huì)被進(jìn)一步拉大。

中美科技競爭加劇將使東盟國家面臨中美技術(shù)“分叉”的困境。從拜登政府發(fā)布的美國供應(yīng)鏈綜合評(píng)估報(bào)告以及“2021年美國創(chuàng)新與競爭法”的內(nèi)容來看，拜登政府希望通過培育“民主國家技術(shù)聯(lián)盟”和建立半導(dǎo)體等關(guān)鍵產(chǎn)品的本土產(chǎn)業(yè)基地的方式繼續(xù)推動(dòng)與中國的技術(shù)脫鉤。中美技術(shù)脫鉤在半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)尤為突出。短期看，東南亞作為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)的重鎮(zhèn)，將從半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中受益。但拜登政府奉行的技術(shù)民族主義不但會(huì)給全球主要經(jīng)濟(jì)體造成5%的潛在GDP損失，還將破壞國際科技合作，影響東盟國家半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的定位。2018年，美國曾以國家安全為由阻止總部位于新加坡的博通收購高通，擔(dān)憂收購會(huì)加強(qiáng)中國在5G 上的主導(dǎo)地位。事實(shí)上，雖然拜登政府提出的“中產(chǎn)階級(jí)外交”聽起來沒有特朗普的“美國優(yōu)先”那么刺耳，但本質(zhì)上仍是在迎合美國國內(nèi)的孤立主義情緒，延續(xù)了特朗普政府的貿(mào)易保護(hù)主義傾向。出于這樣的執(zhí)政理念，如果科技企業(yè)和技術(shù)供應(yīng)商更多地遷往東盟國家而不是回遷到美國，美國極有可能對(duì)東盟國家，特別是沒有加入“民主國家技術(shù)聯(lián)盟”的國家實(shí)施懲罰性經(jīng)濟(jì)措施。

第三，中美對(duì)東盟政策走向增加?xùn)|盟應(yīng)對(duì)難度。東盟與中美關(guān)系的未來發(fā)展將面臨更為復(fù)雜的中美競爭局面，這需要東盟以更大的智慧加以應(yīng)對(duì)。雖然東南亞學(xué)者認(rèn)為拜登執(zhí)政百日的東南亞政策表現(xiàn)并未達(dá)到預(yù)期，東南亞尚未占據(jù)拜登政府推動(dòng)“印太戰(zhàn)略”的優(yōu)先位置，但拜登政府在多個(gè)場(chǎng)合重申了對(duì)東盟中心地位的支持，強(qiáng)調(diào)與東盟共同維護(hù)地區(qū)與國際秩序的必要性，承諾加大對(duì)東盟國家抗疫的支持，并希望進(jìn)一步深化經(jīng)貿(mào)與美湄伙伴關(guān)系。拜登政府在應(yīng)對(duì)中國問題上，仍不斷對(duì)東盟國家施壓。2021年6月，美國副國務(wù)卿謝爾曼（Wendy Sherman）在訪問柬埔寨時(shí)肆意干涉柬埔寨內(nèi)政，還以免除債務(wù)為誘餌，意圖破壞中柬關(guān)系。南海問題是東盟處理中美關(guān)系的最大挑戰(zhàn)。拜登執(zhí)政后，美國在南海軍事活動(dòng)和偵察機(jī)活動(dòng)的頻次均超2020年同期水平，在南海問題上延續(xù)對(duì)華強(qiáng)硬立場(chǎng)將增加中美發(fā)生局部沖突的風(fēng)險(xiǎn)。與此形成反差的是，東盟和中國維護(hù)南海和平的意愿在增強(qiáng)。疫情暴發(fā)以來，雙方仍在就全面落實(shí)《南海各方行為宣言》保持積極磋商，推進(jìn)海上務(wù)實(shí)合作。雙方已經(jīng)同意盡早重啟“準(zhǔn)則”線下磋商，加快推動(dòng)談判進(jìn)程。2021年是中國-東盟建立對(duì)話關(guān)系30周年，也是瀾湄合作啟動(dòng)五周年。站在新的起點(diǎn)上，雙方將推進(jìn)更寬領(lǐng)域、更深層次的合作。政治上，雙方積極探討提升雙邊關(guān)系。經(jīng)濟(jì)上，中國東盟互為第一大貿(mào)易伙伴，RCEP的簽署將使雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系更加密切。雙方在抗疫、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、瀾湄機(jī)制對(duì)接?xùn)|盟次區(qū)域合作機(jī)制等方面的合作也將進(jìn)一步增強(qiáng)。

第四，東盟的內(nèi)部挑戰(zhàn)考驗(yàn)其管控中美競爭的能力和條件。首先，東南亞疫情加重沖擊經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。自2021年4月以來，東南亞地區(qū)疫情快速反彈，已經(jīng)導(dǎo)致部分工廠停工，服務(wù)行業(yè)再次關(guān)閉或?qū)嵤┤藬?shù)限制，嚴(yán)重拖累經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。國際貨幣基金組織預(yù)測(cè)，東盟2021年GDP增速達(dá)5.2%。然而，疫情加重考驗(yàn)東盟抗疫能力，同時(shí)增加了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇難度。其次，東盟共同體建設(shè)任重道遠(yuǎn)。東盟成員國間人均GDP差異巨大。2020年數(shù)據(jù)顯示，東盟國家中人均GDP最高的新加坡，約為5.8萬美元，而最低的緬甸只有約0.13萬美元。東盟國家之間的貿(mào)易額占東盟總貿(mào)易額的比例自2015年以來始終低于25%，東盟內(nèi)部的相互投資額只占東盟與非東盟國家對(duì)東盟投資總額的15%。如何激活地區(qū)內(nèi)部發(fā)展?jié)摿?，縮小內(nèi)部發(fā)展差距，保持韌性和競爭力是東盟面對(duì)的重大課題。最后，緬甸危機(jī)的應(yīng)對(duì)是東盟管控危機(jī)能力和中心地位的試金石。東盟曾在2007和2008年兩次成功幫助化解緬甸危機(jī)。面對(duì)此次緬甸突發(fā)政變，目前已形成東盟主導(dǎo)緬甸危機(jī)解決進(jìn)程的局面，得到了域外大國的普遍支持。東盟領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)就緬甸局勢(shì)達(dá)成“五點(diǎn)共識(shí)”，后續(xù)能否得到有效落實(shí)關(guān)乎東盟中心地位以及中美競爭的樣態(tài)。

五、結(jié)語

平衡的大國關(guān)系最適合東盟，使東盟能夠擁有足夠的戰(zhàn)略自主空間來服務(wù)其成員國，而不是服務(wù)霸權(quán)國的利益。因此，東盟國家在中美競爭加劇破壞地區(qū)與國際環(huán)境以及給其帶來巨大挑戰(zhàn)方面存在重要共識(shí)。面對(duì)大國競爭態(tài)勢(shì)，東盟試圖在中美間發(fā)揮更加積極和建設(shè)性的作用，對(duì)接兩國地區(qū)合作倡議，以此提升對(duì)中美關(guān)系的塑造能力。

基于東盟對(duì)中美競爭的認(rèn)知與應(yīng)對(duì)，中國一方面應(yīng)堅(jiān)定維護(hù)東盟中心地位，深化與東盟在堅(jiān)持多邊主義、自由貿(mào)易體系、包容性原則上的共識(shí)，充分照顧東盟關(guān)切，降低中美在東南亞競爭烈度，挖掘與美在東南亞合作潛力，使東盟能夠在中美之間發(fā)揮觀念溝通和戰(zhàn)略橋梁作用。另一方面，中國應(yīng)密切關(guān)注東盟現(xiàn)實(shí)需求，加大務(wù)實(shí)合作，與東盟構(gòu)建更加緊密的命運(yùn)共同體。RCEP的簽署使中國東盟經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展前景更加可期。此外，精準(zhǔn)對(duì)接中國雙循環(huán)新發(fā)展格局與公共衛(wèi)生、人類安全、經(jīng)濟(jì)一體化、包容性數(shù)字轉(zhuǎn)型、可持續(xù)發(fā)展等東盟優(yōu)先發(fā)展議程，大力支持東盟共同體建設(shè)，與東盟攜手維護(hù)地區(qū)的和平與繁榮。

【完稿日期：2021-6-21】

【責(zé)任編輯：肖瑩瑩】