機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革會帶來新的養(yǎng)老鴻溝嗎

楊翠迎 劉玉萍 王 凱

(上海財經大學公共經濟與管理學院，上海，200433)

企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇與機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇差距問題一直為公眾所詬病[1-2]。但自2014年10月起，我國對機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險實行統(tǒng)賬結合的社會養(yǎng)老保險改革，并使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度“并軌”，與此同時，職業(yè)年金作為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革配套措施同步實施。那么，改革后機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金待遇是否有所變化？在改革后的新制度體系下，城鎮(zhèn)職工兩類群體(1)“兩類群體”指機關事業(yè)單位人員和企業(yè)職工。之間的養(yǎng)老金待遇，以及改革前后的機關事業(yè)單位人員之間的養(yǎng)老金待遇，是否會形成新的鴻溝？本文通過預測模型進行微觀個體模擬，試圖尋求一個較為全面的回答。

一、問題提出與文獻回顧

盡管現(xiàn)有研究中對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金待遇與機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老金待遇差距的討論比較多，但待遇差距的程度與規(guī)模到底如何，仍是一個需要科學論證的問題。本文擬系統(tǒng)地對該差距進行微觀個體比較，主要的方法是以企業(yè)退休人員養(yǎng)老金為標準，測算機關事業(yè)單位人員退休費(2)退休費是傳統(tǒng)退休金制度下對機關事業(yè)單位人員退休養(yǎng)老資金的稱謂。自2014年并軌改革之后，退休的機關事業(yè)單位人員所獲得的退休養(yǎng)老資金可稱為“養(yǎng)老保險金”，簡稱“養(yǎng)老金”。我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度從20世紀90年代開始實施，故企業(yè)職工獲得的退休養(yǎng)老資金通常簡稱為“養(yǎng)老金”。本部分在考察歷史數(shù)據(jù)趨勢時，將機關事業(yè)單位人員的退休養(yǎng)老資金和企業(yè)職工的退休養(yǎng)老資金分別稱為退休費和養(yǎng)老金，而在后文討論并軌改革后的待遇時將二者統(tǒng)稱為養(yǎng)老金。高出企業(yè)職工養(yǎng)老金的比例，并據(jù)此繪制二者之間相對比例趨勢圖。從圖1可以看出：1998—2001年，機關事業(yè)單位退休人員退休費與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇差距逐步擴大，從1998年的36.4%逐步上升到2001年的73.4%；2002—2007年，二者之間的差距維持在50%左右；2008—2014年，該差距呈現(xiàn)明顯的下降趨勢，并在2014年達到了最低點；而機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后兩者的差距又呈現(xiàn)明顯的上升態(tài)勢。與此相對應的是，2005—2015年全國職工養(yǎng)老金人均調整幅度為10%，2016年、2017年、2018年的上漲幅度分別為6.5%、5.5%和5%。為消除機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險改革的阻力，機關事業(yè)單位人員雙軌制運行時期的優(yōu)厚退休待遇在改革中得以保留，基本要求是在過渡期內保證待遇不降低。由此引發(fā)更深刻的思考，即我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是縮小了雙軌差距還是形成了新的養(yǎng)老鴻溝？對這一現(xiàn)象該如何解釋？

圖1 歷年機關事業(yè)單位人員退休費高出企業(yè)職工養(yǎng)老金的比例

學術界對2014年機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的并軌改革及其效果展開熱烈的討論。主流的觀點認為，養(yǎng)老金制度并軌確實發(fā)揮了優(yōu)化社會保障制度體系、促進待遇公平的作用，但也存在一些不同的看法。關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的制度整合和統(tǒng)一，鄭秉文認為，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險并軌改革有利于推動中國養(yǎng)老金制度由“碎片化”向“大一統(tǒng)”方向發(fā)展，但改革后也存在財政轉移支付壓力增大等潛在風險[3]。楊燕綏和張弛認為，養(yǎng)老保險并軌改革是對公務員和企業(yè)員工工資待遇結構的整體調整，有利于行政體制改革，但缺乏職業(yè)年金的預算和法制安排，仍需要進一步完善[4]。盧馳文認為，雖然養(yǎng)老金制度并軌已經取得了巨大成功，但由于沒有考慮社會保障制度“中人”并軌前后養(yǎng)老保險關系的銜接問題，制度改革仍然存在不完善的地方[5]。王曉軍和喬楊認為，養(yǎng)老金制度并軌的過程應加強對職業(yè)年金的改革，使其逐步過渡到基金積累制，以平滑公務員的養(yǎng)老金待遇增長，降低公務員養(yǎng)老金體系的運行成本，促進形成公平的養(yǎng)老金制度[6]。關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革是否會造成養(yǎng)老金待遇的降低，高和榮提出，如果養(yǎng)老保險制度改革忽視制度本身固有的價值取向而簡單地照搬照抄發(fā)達國家的政策，即通過不斷推高養(yǎng)老保險待遇彰顯體面性公平，將進一步拉大各類人員的養(yǎng)老金待遇差距，降低整個養(yǎng)老保險制度的公平性與可持續(xù)性[7]。薛惠元和宋君發(fā)現(xiàn)，并軌改革后“新人”的養(yǎng)老金替代率更有彈性，但是改革是否會降低機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇要視繳費基數(shù)、繳費年限、個人賬戶收益率等情況而定，同時，強制性職業(yè)年金的存在，使養(yǎng)老保險“隱性雙軌制”依然存在[8]。郭瑜認為，改革并不必然明顯降低養(yǎng)老金的替代率水平，反而可能帶來更大彈性并形成正向的激勵機制[9]。王翠琴等通過測算發(fā)現(xiàn)，10年過渡期后男性“中人”的養(yǎng)老金替代率在改革初期略低于改革前的水平，在后期高于改革前的水平，而女性“中人”的養(yǎng)老金替代率總是低于改革前的水平[10]。張彥和李春根認為，各地對于“中人”的過渡性養(yǎng)老金計發(fā)辦法存在較大差異，易導致制度不公平[11]。

對于機關事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老金之間的待遇差距問題，黃健元等認為，并軌改革在一定程度上能夠促進基本養(yǎng)老保險公平發(fā)展、推動補充養(yǎng)老保險發(fā)展、促進人員合理流動，并且進一步倒逼企業(yè)年金的發(fā)展，而企業(yè)年金的發(fā)展又會推動基本養(yǎng)老保險公平發(fā)展[12]。朱梅和姚露認為，養(yǎng)老保險制度并軌改革對城鎮(zhèn)職工收入結構可以產生一定的正向調節(jié)作用[13]。咼玉紅和彭浩然認為，按照統(tǒng)一標準的全社會在崗職工平均工資來計發(fā)養(yǎng)老金，能夠縮小兩類群體的基礎養(yǎng)老金差距，起到一定的收入再分配作用[14]。但也有研究持不同意見，如余桔云[15]、李培和丁少群[16]、穆懷中和楊傲[17]等認為，并軌后機關事業(yè)單位的養(yǎng)老金替代率仍然高于企業(yè)職工。

綜上可以看出，當前學者對并軌改革可能產生的影響展開了多角度的討論，相關討論重點集中于改革后機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇及與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差距問題，但對于并軌改革對企業(yè)職工與機關事業(yè)單位人員之間的待遇鴻溝問題缺乏討論和科學論證。本文擬豐富這方面的相關研究，期望能夠為我國機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度深化改革及職業(yè)年金制度進一步完善提供一定的政策參考。

二、政策梳理及模型設定

(一)相關政策梳理

在繳費標準方面，本文根據(jù)《降低社會保險費率綜合方案》(國辦發(fā)〔2019〕13號)、《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)及《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)〔2015〕18號)，對機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險的繳費標準做出如下設定：(1)在基本養(yǎng)老保險繳費中，單位繳費進入社會統(tǒng)籌賬戶，繳費標準是職工工資總額的16%，而個人繳費進入個人賬戶，繳費標準是其繳費工資的8%(3)《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)規(guī)定，單位繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，該賬戶全部由個人繳費形成。近年來，我國已經歷多輪養(yǎng)老保險降費，根據(jù)《降低社會保險費率綜合方案》(國辦發(fā)〔2019〕13號)的有關規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產建設兵團自2019年5月1日起，養(yǎng)老保險單位繳費比例高于16%的，可降至16%。；(2)對于機關事業(yè)單位職員的職業(yè)年金，單位繳納職業(yè)年金費用的比例為本單位工資總額的8%，個人繳費比例為本人繳費工資的4%，單位和個人繳費基數(shù)與機關事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)一致。

在待遇水平方面，根據(jù)《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)和《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》(國辦發(fā)〔2015〕18號)，養(yǎng)老金水平及支付標準如下。第一，養(yǎng)老金的計發(fā)采取“老人老辦法，新人新辦法，中人有過渡”的原則。具體來說，在相關決定實施前已經退休的人員，繼續(xù)按照國家規(guī)定的原待遇標準發(fā)放基本養(yǎng)老金，同時執(zhí)行基本養(yǎng)老金調整辦法；對于在相關決定實施前參加工作、實施后退休且繳費年限累計滿15年的人員，在發(fā)給基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金的基礎上，再依據(jù)視同繳費年限發(fā)放過渡性養(yǎng)老金。第二，基本養(yǎng)老金的計發(fā)辦法為：基本養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成?；A養(yǎng)老金月標準以上年度職工月平均工資和本人指數(shù)化月平均繳費工資的平均值為基數(shù)，繳費每滿1年發(fā)給1%。個人賬戶養(yǎng)老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發(fā)月數(shù)。其中，當參保人于60歲退休時，計發(fā)月數(shù)為139個月；當參保人于65歲退休時，計發(fā)月數(shù)為101個月。第三，補充養(yǎng)老保險的計發(fā)辦法如下：工作人員在達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，按月領取職業(yè)年金待遇。在本文中，機關事業(yè)單位人員參照企業(yè)職工個人賬戶的計發(fā)月數(shù)(4)《機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》第九條規(guī)定，符合下列條件之一的可以領取職業(yè)年金：工作人員在達到國家規(guī)定的退休條件并依法辦理退休手續(xù)后，由本人選擇按月領取職業(yè)年金待遇的方式?？梢淮涡杂糜谫徺I商業(yè)養(yǎng)老保險產品，依據(jù)保險契約領取待遇并享受相應的繼承權；可選擇按照本人退休時對應的計發(fā)月數(shù)計發(fā)職業(yè)年金月待遇標準，發(fā)完為止，同時職業(yè)年金個人賬戶余額享有繼承權。本人選擇任一領取方式后不再更改。此規(guī)定隱含著機關事業(yè)單位工作人員在職業(yè)年金領取完畢后，可能面臨的養(yǎng)老長壽風險。進行計發(fā)。

(二)基本假設

本文假設存在一位在并軌改革后進入機關事業(yè)單位(5)鑒于財政全額供款的單位與非財政全額供款的單位的繳費的差異，本文分析基于單位和個人采用實賬積累，進行市場化投資運作。工作的“新人”，其參加工作時的社會平均工資為N，退休時其獲得的基本養(yǎng)老金待遇為S。a為起始繳費年齡；b為退休后開始領取養(yǎng)老金的年齡；g是工資增長率，Wi代表其第i年的工資，Mi為其第i年的繳費工資。C是繳費率，其中C1是養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌的繳費比例(16%)，C2是養(yǎng)老保險個人賬戶的繳費比例(8%)，C3是職業(yè)年金個人賬戶的繳費比例(4%)，C4是職業(yè)年金單位的繳費比例(8%)；ji表示養(yǎng)老金個人賬戶投資回報率，Ji代表第i年向個人賬戶繳納的1元錢在退休時的本息值；ri表示職業(yè)年金投資回報率，Ri代表第i年向職業(yè)年金賬戶繳納的1元錢在退休時的本息值。

(三)模型設定

1.繳費工資

(1)

公式(1)中M1、M2……Mn分別表示參保人員第1年、第2年……第n年的月平均繳費工資基數(shù)；N0、N1……Nn-1為與繳費工資相對應的上一年度的職工年平均工資標準；n為繳費年限，n∈[1，b-a]。

Mn為參保第n年個人的繳費工資；Nn-1為參保前一年的職工平均工資。假定職工平均工資和個人繳費工資基數(shù)都以相同速度g增長，且在不嚴格的征繳約束下，繳費工資基數(shù)具有調整的可能，由單位申報一個保持不變的比例，此時有Mn=dNn-1，d>0，其中，本人平均繳費工資指數(shù)為d，d∈[0.6，3]。

Mn=(1+g)n-1N0d

(2)

Nn-1=(1+g)n-1N0

(3)

則有，退休時上年度職工月平均工資標準Nb-1=N0(1+g)b-a-1/12，退休時指數(shù)化月平均繳費工資為N0(1+g)b-a-1d/12。

根據(jù)前文的政策規(guī)定，基礎性養(yǎng)老金=(上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費工資)÷2×繳費年限×1%=上年度在崗職工月平均工資×(1+本人平均繳費工資指數(shù))÷2×繳費年限×1%。一般假設下(6)即指足額繳費假設，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險替代率相對應?！秶鴦赵宏P于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》(國發(fā)[2005]38號)設定的基本養(yǎng)老保險制度目標替代率為59.2%，平均繳費工資指數(shù)為1。，基礎性養(yǎng)老金的目標替代率與繳費年限直接有關，繳費每滿1年發(fā)給1%。其中，本人平均繳費工資指數(shù)與本人工資水平及繳費工資基數(shù)相關，且存在以下兩種可能：

(1)本人工資等于或大于職工平均工資：Wn≥Nn-1

此種可能發(fā)生還存在兩種情形：第一種情形是，本人工資≥繳費工資基數(shù)≥上一年度職工平均工資，即Wn≥Mn≥Nn-1(本人平均繳費工資指數(shù)≥1，即d≥1)；第二種情形是，本人工資≥上一年度職工平均工資>繳費工資基數(shù)，即Wn≥Nn-1>Mn(1>本人平均繳費工資指數(shù)>0，即1>d>0)。

(2)本人工資小于職工平均工資：Wnd>0)

當工資水平一定時，需要選擇合適的繳費工資基數(shù)。當繳費工資基數(shù)大于上一年度職工平均工資時，基礎養(yǎng)老金的目標替代率會相應提高，在一定程度上體現(xiàn)了“多繳多得”的理念。當個人工資低于職工平均工資時，基礎養(yǎng)老金更多地體現(xiàn)出“互助共濟”的功能。繳費工資基數(shù)以上年度在崗職工平均工資的300%、60%作為上下限，據(jù)此可以估算不同繳費基數(shù)下基礎養(yǎng)老金的目標替代率。

2.養(yǎng)老金待遇

老年人能領取的全部養(yǎng)老金待遇由基礎養(yǎng)老金S1、個人賬戶養(yǎng)老金S2和職業(yè)年金S3三部分組成，其中基礎養(yǎng)老金S1計算公式為：

S1=N0(1+g)b-a-1×(1+d)×(b-a)×1%/2

(4)

由公式(4)可知，對于機關事業(yè)單位的個人而言，基礎養(yǎng)老金部分主要是與社會平均工資相關，而與社會統(tǒng)籌賬戶的繳費率無關。因此，盡管基本養(yǎng)老保險在2019年將社會統(tǒng)籌賬戶的費率下調至16%，但仍不影響本公式，同樣不會影響后文的數(shù)據(jù)模擬。而個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶結存額/計發(fā)月數(shù)，其中，

(5)

由此，個人賬戶養(yǎng)老金月領取額S2(m為計發(fā)月數(shù))的公式如下：

(6)

職業(yè)年金=職業(yè)年金賬戶積累值/計發(fā)月數(shù)，其中，

(7)

由此，職業(yè)年金月領取額S3的計算公式如下：

(8)

目標替代率V=個人領取的全部養(yǎng)老金/退休前一年個人平均工資；過渡性養(yǎng)老金=退休時當?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY×本人視同繳費指數(shù)×視同繳費年限×過渡系數(shù)。其中，過渡系數(shù)與機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌地區(qū)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險過渡系數(shù)保持一致，視同繳費指數(shù)由各省級地區(qū)統(tǒng)一確定。

三、參數(shù)計算與說明

(一)職業(yè)年金投資收益率

職業(yè)年金基金采用個人賬戶方式管理，個人繳費實行實賬積累，對非財政全額供款的單位，單位繳費同樣實行實賬積累。對實賬積累形成的職業(yè)年金基金，實行市場化投資運營，按實際收益計息。企業(yè)年金是職業(yè)年金的先導，因此在設置職業(yè)年金的投資收益率時可以參考企業(yè)年金。同時，與此相對的社保基金的投資運作也具有一定的參照意義。表1為2007—2019年社?；鹋c企業(yè)年金投資收益情況，總體來看，盡管社?；鹉甓韧顿Y收益率存在變動幅度，但整體上收益率均呈增長趨勢，2019年社保基金年度投資收益率達15.5%，年化收益率為8.15%。而企業(yè)年金年度收益率的波動較大，甚至出現(xiàn)負值，2019年企業(yè)年金年度收益率為8.03%，年化收益率為7.07%。

表1 社?；鹋c企業(yè)年金投資收益情況單位：%

進一步，本文考察企業(yè)年金和社?；鹁惩馐袌龌\營情況，對比分析中國香港的強制性公積金(MPF)、加拿大的政府養(yǎng)老金(CPP)、日本政府養(yǎng)老投資基金(GPIF)在市場化運營及進行全球性投資下的年收益率，結果如表2所示。整體而言，各項基金的投資收益波動較大，系統(tǒng)性風險無法避免，甚至在2008年全球金融危機期間，全部基金的投資收益率均為負。但從長期來看，可比期限(五年期、十年期、2001—2016年間)的加權平均投資收益均為正，但差別較大。其中，加拿大政府養(yǎng)老金計劃的加權平均收益率為7.39%，中國香港強制性公積金計劃加權平均收益率為3.30%，日本政府養(yǎng)老投資基金的加權平均收益率為2.88%?？傮w而言，長期內的投資收益率一般高于所在區(qū)域的經濟增長率，投資成效比較明顯。

表2 部分公共基金投資收益率情況單位：%

本文參考企業(yè)年金歷年平均收益率及國際上養(yǎng)老基金投資收益率情況，將職業(yè)年金的長期投資收益率設定在4.5%～8.5%，即r∈[4.5%，8.5%]，在后文模擬中長期投資收益率設定為平均值6.5%。

(二)個人賬戶記賬利率

國務院在1997年頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》中明確規(guī)定，個人賬戶儲存額應當每年參考銀行同期存款利率計算利息；此外，根據(jù)1998年施行的《職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶管理暫行辦法》，記賬利率由各地人民政府參考銀行同期存款利率等因素確定并每年公布一次。中國人民銀行公布的一年期存款利率在1997—2017年的波動范圍為1.5%～5.67%。2017年4月13日，人力資源和社會保障部與財政部發(fā)布了《關于印發(fā)統(tǒng)一和規(guī)范職工養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率辦法的通知》，提出“統(tǒng)一機關事業(yè)單位和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率，每年由國家統(tǒng)一公布”，并要求“記賬利率不得低于銀行定期存款利率”。該通知發(fā)布后，基本養(yǎng)老保險個人賬戶記賬利率零碎化、低利率的情況有了較大的變化，2016—2020年每年的個人賬戶記賬利率依次統(tǒng)一為8.31%、7.12%、8.29%、7.61%、6.04%。

該通知發(fā)布前個人賬戶記賬利率主要參考銀行同期存款利率計算利息，現(xiàn)在則是每年由國家統(tǒng)一公布。因此，本文將個人賬戶記賬利率作為一個獨立的外生變量，假定長期的記賬利率分為兩種情況：第一種情況是，維持以前1.5%的超低利率，個人賬戶記賬利率在數(shù)值上等同于無風險利率；第二種情況是，將未來改革預期利率設為5.5%。結合歷史因素及未來個人賬戶做實的預期，將本文中個人賬戶記賬利率I設定在1.5%～5.5%之間，即I∈[1.5%，5.5%]。在后文模擬中，個人賬戶記賬利率主要參考商業(yè)年金保險個人賬戶利息的最低保證利率，并將其長期設定為3.5%。

(三)工資增長率

不同年份的工資增長率差別較大。如2000—2015年，我國國有單位貨幣工資增長率的波動范圍為8.8%～20.2%，社會平均工資增長率的波動范圍為9.5%～18.5%，2006—2015年國有教育單位就業(yè)人員平均工資增長率的波動范圍為8.9%～23.6%(7)筆者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2016》數(shù)據(jù)匯總計算得出。。謝懷筑和何亮認為，隨著中國經濟發(fā)展的劉易斯拐點的出現(xiàn)，勞動對GDP增長率貢獻作用將逐漸衰減，中國合理的長期經濟增長率將穩(wěn)定在7.5%～8.5%之間[18]。考慮到經濟新常態(tài)下未來經濟發(fā)展的趨勢與彈性，以及事業(yè)單位工資制度改革的完善，本文設定工資增長率的變化范圍為4%～7%，且社會平均工資的增長率與繳費工資的增長率相同，即g∈[4%，7%]。后文模擬中，將工資增長率長期設定為均值5.5%。

此外，考慮到不同因素會產生差別影響，本文將職業(yè)年金投資收益率、工資增長率分為保守、中性、樂觀三檔來測算。皮凱蒂在《21世紀資本論》中對過去300年來的工資水準進行探究，列出多國大量的收入分配數(shù)據(jù)，揭示資本收入一直遠超勞動收入的歷史趨勢[19]。因此，本文在模擬中增加“長期內職業(yè)年金基金市場化運營的投資收益率高于職工工資增長率”的假設，相關參數(shù)如表3所示。

表3 個人賬戶記賬利率、投資收益率、工資增長率參數(shù)設定

四、結果分析

(一)“新人”養(yǎng)老金待遇

根據(jù)上述模型和參數(shù)設定，本文使用目標替代率作為衡量指標，根據(jù)不同記賬利率、投資收益率和工資增長率的水平變化，對一位機關事業(yè)單位“新人”工作人員(假定22歲開始工作)在不同年齡退休后所能領取的基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金的替代率進行分析，其中，目標替代率主要揭示勞動者個人在退休前后的收入變化狀況。本文假定長期內投資收益率大于工資增長率，暫不考慮通貨膨脹、稅收優(yōu)惠等因素，按照保守、中性、樂觀的三種情形模擬了不同記賬利率水平下養(yǎng)老金目標替代率的各種結果(見表4)。

表4 并軌后“新人”分年齡在保守、中性、樂觀情境下的目標替代率

結果顯示，對“新人”的養(yǎng)老金待遇而言，改革后的機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度表現(xiàn)出了較強的穩(wěn)定性和充足性。在養(yǎng)老金并軌改革前，中國存在養(yǎng)老金“雙軌制”：企業(yè)職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老金替代率(目標替代率)在40%～60%之間；而機關事業(yè)單位工作人員在職期間無須繳納社會保險費，養(yǎng)老金來源于財政補貼，且養(yǎng)老金替代率在75%～90%之間(8)根據(jù)《關于機關事業(yè)單位離退休人員計發(fā)離退休費等問題的實施辦法》(國人部發(fā)〔2006〕60 號)，機關單位工作人員和事業(yè)單位工作人員退休后的退休費分別按其本人退休前職務工資和級別工資之和、本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發(fā)。工作年限滿35年的，按90%計發(fā)；滿30年不滿35年的，按85%計發(fā)；滿20年不滿30年的，按80%計發(fā)；不滿20年的，按75%計發(fā)。故根據(jù)上述規(guī)定，本文認為在并軌改革之前機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金替代率在75%～90%之間。。在養(yǎng)老金并軌改革后，當法定退休年齡為女55歲、男60歲時，不同情境下機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率水平在76.2%～110%之間，其下限與原有體制的替代率基本持平，上限則超過原有替代率水平，由此企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金替代率差距拉大。

進一步地，在記賬利率相同的情況下，本文對“新人”在不同繳費基數(shù)條件進行繳費所獲得的養(yǎng)老金待遇進行測算。根據(jù)表5，在養(yǎng)老金并軌改革后，隨著繳費基數(shù)由社會平均工資的60%提高到100%及300%，基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金、職業(yè)年金的替代率均會顯著提高，“新人”養(yǎng)老金待遇相應提升，體現(xiàn)了“多繳多得”的正向激勵效果。但需注意的是，機關事業(yè)單位退休人員的養(yǎng)老金替代率水平仍然較高。同樣以中性情境下法定退休年齡女55歲、男60歲為條件，機關事業(yè)單位退人員的養(yǎng)老金替代率在57.2%～296.1%之間。

表5 并軌后“新人”分年齡在不同繳費基數(shù)條件下的目標替代率

從養(yǎng)老金待遇的整體水平來看，隨著延遲退休年齡政策的推行，整體的養(yǎng)老金替代率會提高，體現(xiàn)了“多繳多得、長繳多得”的制度激勵。從養(yǎng)老金待遇的內部結構來看，養(yǎng)老金待遇水平與基礎養(yǎng)老金、個人賬戶養(yǎng)老金和職業(yè)年金都有一定的正向關系，制度內生決定的基礎養(yǎng)老金替代率只受退休年齡這一因素的影響，其他因素影響并不顯著。在記賬利率和退休年齡既定時，對個人賬戶養(yǎng)老金替代率的樂觀估計反而會降低替代率，而職業(yè)年金的替代率會顯著提高，總的替代率也會提高。職業(yè)年金在整個養(yǎng)老金待遇中的比重越來越重要，但同時也應注意到個人賬戶替代率對記賬利率的依賴，長期的低利率必將損害參保人的權益。個人賬戶養(yǎng)老金在整體養(yǎng)老待遇中的比重越來越小，職業(yè)年金的比重越來越大，這無疑拉大了企業(yè)與機關事業(yè)單位“新人”在養(yǎng)老待遇方面的制度鴻溝。

(二)過渡期內“中人”養(yǎng)老金待遇

根據(jù)《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔2015〕2號)的規(guī)定，在過渡期內，通過對比新老辦法，按照“保低限高”的原則確定“中人”養(yǎng)老金待遇。具體來說包括以下兩種情形：第一種情形是，根據(jù)改革規(guī)定，養(yǎng)老金水平(含職業(yè)年金)低于老辦法計發(fā)標準的，按照老辦法標準發(fā)放待遇。第二種情形是，如果改革后養(yǎng)老金水平(含職業(yè)年金)高于老辦法養(yǎng)老金標準，對第1年(2014年10月1日至2015年12月31日)退休的人員發(fā)放超出部分的10%，對第2年(2016年1月1日至2016年12月31日)退休的人員發(fā)放20%，以此類推，對第10年(2024年1月1日至2024年9月30日)退休的人員發(fā)放100%。其中第1年養(yǎng)老金的發(fā)放統(tǒng)一使用2014年社會平均工資進行計算。在過渡期內對該群體實行“保低限高”的制度，必然使新制度下的養(yǎng)老金待遇高于原制度待遇，也將拉大原有企業(yè)職工與機關事業(yè)人員的養(yǎng)老金待遇差距。

此外，目前關于機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險轉制成本尚未形成統(tǒng)一認識。一方面，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金支出逐漸增加；另一方面，原有財政支出中用于行政事業(yè)單位離退休經費的支出逐年上升，尤其從2015年起，支出的增長幅度比2014年、2013年、2012年有了顯著提高，分別增長18.6%、17.7%、46.2%。同時企業(yè)職工養(yǎng)老金的增幅減緩，2005—2015年全國企業(yè)職工養(yǎng)老金人均調整幅度為10%，2016年、2017年、2018年的上漲幅度分別為6.5%、5.5%和5%。盡管機關事業(yè)單位增長幅度尚未公布，但其增長辦法參照工資增長率，遠高于企業(yè)的養(yǎng)老金增幅(9)前文提到社會平均工資增長率的波動范圍為9.5%～18.5%，根據(jù)“保低就高”原則此處機關事業(yè)單位養(yǎng)老待遇增長參考該范圍。。以上原因可能造成2014年以來企業(yè)與機關事業(yè)單位養(yǎng)老金的差距不斷擴大。

(三)過渡期后“中人”養(yǎng)老金待遇

對于在十年過渡期結束以后退休的“中人”，按照新辦法計算養(yǎng)老金待遇：養(yǎng)老金待遇=基礎養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+過渡性養(yǎng)老金+職業(yè)年金。在測算2024年以后機關事業(yè)單位的“中人”待遇時，假定繳費年限為35年(含視同繳費)，未來個人賬戶記賬利率大幅改善(i=5.5%)，并且用上海市的過渡系數(shù)1.2%作為過渡性養(yǎng)老金測算的系數(shù)(10)這里使用上海市過渡系數(shù)的原因在于過渡系數(shù)的設置存在地區(qū)差異，而上海市的養(yǎng)老金管理經驗豐富，其過渡系數(shù)比較具有代表性。。在中性情境下，假定60歲退休，且繳費基數(shù)為上年度社會平均工資的100%，則過渡期后“中人”的總體養(yǎng)老金待遇情況如表6所示。

表6 以社會平均工資100%為繳費基數(shù)的過渡期后退休“中人”的養(yǎng)老金待遇情況

由表6可以看出，在10年過渡期后，隨著繳費年限的增加，職業(yè)年金替代率和個人賬戶替代率都呈上升趨勢。機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革后“中人”的替代率維持在83.3%以上，直到所有“中人”退休，且隨著實賬繳費年限的增加，其個人賬戶替代率和職業(yè)年金將隨繳費年限的增加而增加。與企業(yè)職工相比，改革后的機關事業(yè)單位“中人”的養(yǎng)老保險待遇水平更高。

此外，本文同樣測算了不同繳費基數(shù)情況下，過渡期后退休“中人”的替代率。根據(jù)表7的結果，過渡期后退休“中人”的養(yǎng)老金替代率水平隨著繳費基數(shù)的提高而提高，且總體來看，機關事業(yè)單位過渡期后退休“中人”的總替代率水平是較高的。在現(xiàn)實中，大多數(shù)企業(yè)選擇最低的繳費檔次作為職工的繳費基數(shù)[20]。而在保障性較好的體制內，可以實現(xiàn)以平均工資的100%為繳費基數(shù)的政策要求，這也使機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的待遇鴻溝更加明顯。

表7 過渡期后退休“中人”在不同繳費基數(shù)條件下的替代率

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

自2014年10月1日起，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)了“并軌”。本文運用政策模擬與微觀個體參數(shù)預測的方法，聯(lián)動考慮制度中的投資收益率、工資增長率、記賬利率等參數(shù)設置，并以目標替代率作為制度并軌后機關事業(yè)單位“新人”“中人”待遇差距的測算指標。經過前文的分析得出如下結論：第一，對于“新人”而言，改革后能夠實現(xiàn)其待遇水平不降低，但機關事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇鴻溝拉大了。這主要是由于職業(yè)年金在養(yǎng)老金權益中的比重較高，且職業(yè)年金將隨投資收益率、繳費年限、退休年齡、繳費基數(shù)的提高而提高。第二，對于過渡期內的“中人”而言，當前是根據(jù)“保低限高”的原則確定其養(yǎng)老金待遇。由于“保低限高”原則在過渡期內的持續(xù)性作用，并軌后的養(yǎng)老金待遇必然高于并軌前的待遇，由此，企業(yè)與機關事業(yè)人員的養(yǎng)老金待遇差距拉大。第三，對于過渡期后的“中人”而言，2025—2048年企業(yè)與機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老待遇差距會緩慢擴大，差距大小取決于個人賬戶的記賬利率、職業(yè)年金投資收益率以及企業(yè)與機關事業(yè)單位繳費基數(shù)的差距。

(二)政策建議

1.加強職業(yè)年金的頂層設計

盡管職業(yè)年金在機關事業(yè)單位人員未來的養(yǎng)老待遇中發(fā)揮重要作用，但必須明確職業(yè)年金的定位。若職業(yè)年金比例過高，將會使機關事業(yè)單位與企業(yè)之間在養(yǎng)老金待遇上形成新的制度鴻溝。因此，建議從以下三方面完善制度：一是在政策上加以引導，如確定職業(yè)年金的目標替代率為20%～30%、反向調整繳費費率、減輕個人與單位的財務負擔等。二是可以放開職業(yè)年金的固定繳費比例，讓單位和個人具有一定的自主選擇權，促進形成繳費激勵機制。如在職業(yè)年金的繳費上，實行“個人保底參加，單位最低配比”的方式，這對企業(yè)年金也是一個可行的選擇。三是調整個人繳費比例，優(yōu)化個人即期收入與遠期收入的配比，拓寬年金基金的保值增值渠道，減輕年金基金的保值增值壓力。

2.促進企業(yè)年金快速發(fā)展

根據(jù)現(xiàn)行有關養(yǎng)老金的規(guī)定，職業(yè)年金作為機關事業(yè)單位的一項福利，幾乎覆蓋機關事業(yè)單位的所有職工，而企業(yè)可以自愿選擇是否建立企業(yè)年金，企業(yè)年金的覆蓋面狹窄。企業(yè)年金實行自愿參保，且參保率低，是導致不同群體養(yǎng)老待遇鴻溝拉大的重要原因之一。當前大力發(fā)展企業(yè)年金，不僅是提高企業(yè)職工養(yǎng)老待遇的重要舉措，也是縮小與事業(yè)單位養(yǎng)老待遇鴻溝的關鍵所在。為此，政府應給予企業(yè)更多的優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極建立企業(yè)年金，平衡企業(yè)與職工在企業(yè)年金中的責任，使企業(yè)年金制度逐漸常態(tài)化。與此同時，在提高企業(yè)年金覆蓋面的基礎上，不斷提高企業(yè)年金保障水平，縮小企業(yè)年金與職業(yè)年金差距，進而縮小企業(yè)職工與機關事業(yè)單位職工的養(yǎng)老金待遇差距。

3.提升養(yǎng)老金制度內部要素結構的科學性

養(yǎng)老金制度本身涉及多種要素，制度內部要素及其結構的合理性會影響?zhàn)B老金待遇水平。根據(jù)本文的結論，個人賬戶的記賬利率、職業(yè)年金投資收益率以及繳費基數(shù)的差距會影響企業(yè)與機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老待遇差距。因此，應適當調整涉及職業(yè)年金與企業(yè)年金的各參數(shù)，縮小不同參數(shù)在不同單位之間的差距，增強要素的科學性。更進一步地，在增強要素設置的科學性基礎上，要優(yōu)化養(yǎng)老金制度內部各關聯(lián)要素間的結構，如合理厘定第一支柱和第二支柱養(yǎng)老金替代率，且確保二者之間維持合理的梯度，充分發(fā)揮各支柱在養(yǎng)老金制度體系中的積極作用，從整個制度體系結構優(yōu)化的角度縮小養(yǎng)老金待遇鴻溝。

4.適時促進職業(yè)年金與企業(yè)年金的整合與統(tǒng)一

由于歷史原因，我國養(yǎng)老金體系的第二支柱包括職業(yè)年金與企業(yè)年金，二者面向的對象不同，分別是機關事業(yè)單位職工和企業(yè)職工。但從保障的功能和發(fā)揮的作用來看，二者本質上是一致的，均是增加從業(yè)人員養(yǎng)老金待遇水平，提高養(yǎng)老金制度的保障能力，增強養(yǎng)老金制度的總體福利性。這就意味著，職業(yè)年金與企業(yè)年金有進一步整合和統(tǒng)一的理論基礎。事實上，從提高制度的統(tǒng)一性和管理效率的角度看，逐步實現(xiàn)企業(yè)年金與職業(yè)年金的整合與統(tǒng)一也具有實踐的必然性。因而，在現(xiàn)有制度并軌取得一定成效的基礎上，應適時探索第二支柱的并軌，推進職業(yè)年金與企業(yè)年金合并運行，實現(xiàn)養(yǎng)老金制度的徹底并軌，提升制度統(tǒng)一性和公平性，更深層次地消除或縮小不同群體的養(yǎng)老金待遇鴻溝。