宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制探討

四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 于思涵

一、背景

當(dāng)前，伴隨著我國生產(chǎn)力的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鎮(zhèn)化步伐也隨之加快，城鎮(zhèn)化率從中華人民共和國成立之初的10.64%提升至2021年的63.89%，然而，城鎮(zhèn)擴(kuò)張和耕地保護(hù)的沖突在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中無可避免:一方面，圈地?zé)岢比找鏇坝?，城市邊緣不斷延伸至周邊的農(nóng)村腹地，農(nóng)村集體土地以各種方式轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地；另一方面，我國耕地資源急劇下降，農(nóng)戶進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致耕地產(chǎn)出下降甚至閑置的情況屢見不鮮。經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的土地供需不平衡拖慢城鎮(zhèn)化進(jìn)程和耕地屢遭侵吞危及糧食安全的兩大問題亟待解決，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策應(yīng)運(yùn)而生。然而在宅基地退出的過程中，征地安置問題重重，補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低和農(nóng)村補(bǔ)償機(jī)制的不合理使得農(nóng)戶的利益受到侵害，引發(fā)城鄉(xiāng)分配公平問題，不利于推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程。建立宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制，有利于解決上述問題，保障政府、村集體、企業(yè)和農(nóng)戶各方的合法權(quán)益。

二、概念界定

宅基地屬于農(nóng)村集體所有，是農(nóng)戶用來建造房屋及生活附屬設(shè)施并享有居住使用權(quán)的土地，歸為農(nóng)村建設(shè)用地的范疇。

增減掛鉤，是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，設(shè)立由建新區(qū)和拆舊區(qū)共同組成的項(xiàng)目區(qū)，整理出農(nóng)村地區(qū)有待拆舊的建設(shè)用地地塊并復(fù)墾為耕地，將整理土地結(jié)余出來的指標(biāo)轉(zhuǎn)移到新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地，保證項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地和耕地總量的動態(tài)平衡。宅基地發(fā)展權(quán)獨(dú)立于宅基地所有權(quán)，是一種包含變更土地現(xiàn)有用途和土地利用強(qiáng)度的財產(chǎn)權(quán)。本文探討的宅基地發(fā)展權(quán)主要講的是通過改變土地的利用方式，將只能用來居住自用的農(nóng)村宅基地整理為指標(biāo)，借由指標(biāo)交易變更為城鎮(zhèn)地區(qū)可作工業(yè)用途和商業(yè)開發(fā)的地塊。由于拆舊區(qū)復(fù)墾的宅基地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)地點(diǎn)并不在原地塊，而是通過交易轉(zhuǎn)移至建新區(qū)的地塊，因此宅基地發(fā)展權(quán)也是一種虛擬可轉(zhuǎn)讓的發(fā)展權(quán)。

三、宅基地發(fā)展權(quán)定價的機(jī)制比較

（一）行政主導(dǎo)下的增減掛鉤定價機(jī)制分析

在實(shí)施增減掛鉤政策之初，掛鉤指標(biāo)在定價方面就呈現(xiàn)出鮮明的行政定價色彩：從掛鉤指標(biāo)的配置方式來看，現(xiàn)行的增減掛鉤體制下大部分地區(qū)依舊采取行政配置的方式，在規(guī)劃項(xiàng)目區(qū)之初，市（縣）級政府就已經(jīng)敲定掛鉤指標(biāo)的規(guī)模、數(shù)額、落地區(qū)位和調(diào)配手段，只有川渝和江浙地區(qū)初步引進(jìn)市場機(jī)制來解決掛鉤指標(biāo)供需矛盾的問題，而且仍在探索；從對拆舊區(qū)轉(zhuǎn)讓宅基地發(fā)展權(quán)的農(nóng)戶補(bǔ)償形式來看，多數(shù)地區(qū)主要采取的是宅基地?fù)Q取安置點(diǎn)新房的方式，房屋置換標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償金額基本依照當(dāng)?shù)卣贫ǖ膬r格標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，各地區(qū)存在較大差異。

在這種行政主導(dǎo)的機(jī)制下，主要采用成本逼近法的定價方法，基本公式為:

其中，V為土地價格，C為取得土地成本，D為土地開發(fā)費(fèi)用，P為土地開發(fā)收益。

（二）宅基地發(fā)展權(quán)入市的市場機(jī)制設(shè)計(jì)

要想讓指標(biāo)交易與流轉(zhuǎn)突破現(xiàn)有行政調(diào)控，打破原先行政調(diào)配指標(biāo)的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)封閉運(yùn)作的模式，需要構(gòu)建市場主導(dǎo)的指標(biāo)交易機(jī)制，并且由政府協(xié)同配合，使掛鉤指標(biāo)能在區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間皆可交易。

政府協(xié)同合作的市場機(jī)制下,中央市場總體把控和調(diào)度，地方政府的職能在于配合中央政府上報指標(biāo)信息和指標(biāo)交易的實(shí)際執(zhí)行。由此可以將價格分解兩部分：第一部分源自指標(biāo)本身凝結(jié)的資本和勞動，掛鉤指標(biāo)在生產(chǎn)之時就包含了整理土地、拆舊、安置、補(bǔ)償、復(fù)墾等一系列生產(chǎn)成本；第二部分為指標(biāo)購入方對未來土地預(yù)期增值收益估值后愿意支付的溢出價格，決定了掛鉤指標(biāo)價格的波動區(qū)間，隨時調(diào)節(jié)指標(biāo)交易雙方的買賣行為。

基于以上分析，宅基地發(fā)展權(quán)交易市場的模型構(gòu)建如下：

圖1的D為簡化的建設(shè)用地指標(biāo)競價曲線，隨著劃定的新增地塊從市中心向郊區(qū)的逐步推移，預(yù)期收益減少，需要指標(biāo)的企業(yè)或政府愿意支付的指標(biāo)價格下降。S表示原先可以轉(zhuǎn)移交易的宅基地發(fā)展權(quán)數(shù)量，由于長期被禁止私自流轉(zhuǎn)，因此它是一條不隨價格變化的垂線；在宅基地發(fā)展權(quán)入市后，農(nóng)村建設(shè)用地供給增加，S右轉(zhuǎn)傾斜成為S’。不僅均衡交易價格會下降（P1→P2），均衡交易指標(biāo)數(shù)量也會增加（Q1→Q2），緩解了城市發(fā)展用地的緊缺程度，并且有助于調(diào)動開發(fā)商、政府和農(nóng)戶的積極性。另外，指標(biāo)交易市場的建立有助于打破指標(biāo)僅能在封閉的項(xiàng)目區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)運(yùn)行的限制，新增建設(shè)用地均衡距離的增加（D1→D2）還會助推遠(yuǎn)郊的建設(shè)用地也參與到城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展中去，城鎮(zhèn)化輻射半徑變廣。

圖1 宅基地發(fā)展權(quán)入市后的指標(biāo)交易市場模型

（三）兩種定價機(jī)制的社會福利效應(yīng)比較

根據(jù)農(nóng)村宅基地發(fā)展權(quán)是否入市，可分為行政主導(dǎo)的定價機(jī)制和市場主導(dǎo)的定價機(jī)制，從而構(gòu)建出不完全競爭的以政府為主導(dǎo)的壟斷土地市場和完全競爭的土地市場。

分析圖2，在原來的行政主導(dǎo)下的定價機(jī)制中，宅基地發(fā)展權(quán)不能自由流轉(zhuǎn)，建設(shè)用地指標(biāo)需求曲線是D，供給曲線是S，由于政府對新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地有定額限制，政府充當(dāng)土地的壟斷賣家，根據(jù)壟斷市場中邊際效益等于邊際成本（MRP=MC）的原則確定土地供應(yīng)量Q1，此時政府向建設(shè)用地指標(biāo)需求者賣出的土地指標(biāo)價格為P1，而政府征收土地時可利用行政強(qiáng)制力以P=MC的價格購買，于是出讓宅基地的農(nóng)戶只能得到邊際成本MC=P的土地補(bǔ)償。矩陣陰影部分為政府作為壟斷者獲得的租金，也可視為壟斷的社會成本，因?yàn)榻ㄔO(shè)用地指標(biāo)的定額分配會引發(fā)尋租行為，比如開發(fā)商為獲得指標(biāo)向政府的有關(guān)部門及官員施行的游說和行賄。除此以外，相較于完全競爭的土地市場，價格從P0升至P1，數(shù)量從Q0降至Q1，還會使社會承受無謂的福利損失，即為模型中的三角形陰影部分。當(dāng)宅基地發(fā)展權(quán)可以自由入市流轉(zhuǎn)時，將指標(biāo)交易市場簡化假設(shè)為完全競爭市場。政策的開放和競爭機(jī)制的引入會刺激建設(shè)用地指標(biāo)需求增長，需求曲線右移至D’，和供給曲線相交于點(diǎn)C，新的土地價格和數(shù)量分別為P2和Q2，消費(fèi)者剩余和生產(chǎn)者剩余都有所增加，需要建設(shè)用地指標(biāo)的企業(yè)購買土地的成本降低，出讓宅基地的農(nóng)戶獲得宅基地發(fā)展權(quán)受益，尋租成本消失，社會整體福利大幅提升。

圖2 宅基地發(fā)展權(quán)入市前后的指標(biāo)交易市場模型對比

綜上，宅基地發(fā)展權(quán)入市與否在很大程度上會影響土地資源的配置效率和社會整體福利狀況，從模型上來看，用市場配置資源比行政上的嚴(yán)格管控更有益于建設(shè)用地的調(diào)配和利用。

四、結(jié)論與政策建議

（一）研究結(jié)論

本文針對目前宅基地發(fā)展權(quán)的定價問題，通過對宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制的論述以及未來市場定價機(jī)制和模型的暢想，得到以下結(jié)論：第一、宅基地發(fā)展權(quán)入市對于宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制的統(tǒng)一和建立起到重大作用，在建設(shè)用地指標(biāo)分配中引入市場機(jī)制會比單一的行政管理獲得更多的社會福利，更有利于土地資源高效配置。第二、為了實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對宅基地發(fā)展權(quán)的配置，中央地方政府須搭建統(tǒng)一的信息交易平臺，各地方政府借助該平臺可實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)和交易。第三、考慮到我國土地資源的特殊性，宅基地發(fā)展權(quán)交易市場需要政府制定規(guī)則并予以監(jiān)管。第四、宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)堅(jiān)持以市場為主導(dǎo)、政府管控為輔的原則，行政調(diào)控與市場機(jī)制相互配合，雙管齊下。

（二）政策建議

宅基地指標(biāo)的價格既應(yīng)反映真實(shí)的市場供求關(guān)系，也要有政府制定規(guī)則和行政管控來保障價格的合理性，因此，宅基地發(fā)展權(quán)的價格應(yīng)由政府和市場兩個主體來共同確定。首先，應(yīng)該讓市場決定價格。在傳統(tǒng)的增減掛鉤機(jī)制中，掛鉤指標(biāo)不能跨區(qū)域流轉(zhuǎn)和交易，宅基地發(fā)展權(quán)價格的形成多為政府行政定價或交易雙方私下協(xié)商。然而，掛鉤指標(biāo)在交易中也應(yīng)當(dāng)遵循市場價值規(guī)律，允許引入競爭機(jī)制調(diào)節(jié)指標(biāo)的供需關(guān)系，構(gòu)建指標(biāo)交易市場，讓宅基地發(fā)展權(quán)價格能在市場供求變化和競爭中形成，讓價格更加合理，減少尋租費(fèi)用。其次，政府應(yīng)當(dāng)輔助定價。土地作為公共資源具有很強(qiáng)的外部性,完全讓市場決定宅基地發(fā)展權(quán)價格會導(dǎo)致“市場失靈”，因此需要政府從土地指標(biāo)價格入手進(jìn)行管控。除了建立全國統(tǒng)一的指標(biāo)交易信息平臺，政府還可以建立一個建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)儲備中心——通過在土地供需緩和之時收購和競拍地方的結(jié)余指標(biāo)，儲備具有土地使用權(quán)與發(fā)展權(quán)的土地，以備未來某市（縣）急需指標(biāo)、市場上又沒有可交易指標(biāo)盈余時之需，實(shí)現(xiàn)土地資源的跨時期調(diào)配。除此之外，設(shè)立指標(biāo)交易的最低保護(hù)價格和高價交易稅也能保證指標(biāo)價格在合理區(qū)間浮動。以上綜合了市場定價和政府管制的宅基地發(fā)展權(quán)定價機(jī)制沒有將價格“一刀切”，既鼓勵了閑置宅基地的利用，也保障了宅基地的轉(zhuǎn)讓方得到應(yīng)有的補(bǔ)償安置，還抑制了指標(biāo)價格的劇烈波動。