集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制

摘 要：當(dāng)前，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的逐利性使其在用途上傾向于能帶來更多經(jīng)濟(jì)效益的工商業(yè)用途，卻對農(nóng)地生態(tài)安全造成嚴(yán)重的不利后果，體現(xiàn)在：以向外排放為附產(chǎn)品的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)引起農(nóng)地環(huán)境污染、以資源索取為目標(biāo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)地生態(tài)破壞，以資源消耗為特征的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)造成農(nóng)地生物多樣性的衰竭。因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償具有現(xiàn)實(shí)必要性，應(yīng)當(dāng)對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w與客體、標(biāo)準(zhǔn)、期限、方式等基本要件進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，這對于促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施至關(guān)重要。在管理機(jī)制方面，應(yīng)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制、公眾參與機(jī)制、績效評價(jià)機(jī)制、生態(tài)追責(zé)機(jī)制等;在保障機(jī)制方面，應(yīng)注重法律保障、政策保障、經(jīng)費(fèi)保障、宣傳保障等。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地;市場化流轉(zhuǎn);農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償;農(nóng)地生態(tài)安全

中圖分類號：F301.3? ???????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2021）04-0089-08

收稿日期：2020-12-09? DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2021.04.11

基金項(xiàng)目：教育部人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目（20YJC820037）

作者簡介：彭小霞，女，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村土地制度改革。

引 言

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)是對以征地制度為核心的土地制度的重要改革，該項(xiàng)改革通過賦予農(nóng)民更多的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和改革土地增值收益模式，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的形成。從實(shí)踐來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的積極意義不言而喻，然而新的問題也隨之產(chǎn)生：農(nóng)民一旦參與土地增值收益的分配，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所帶來的經(jīng)濟(jì)效益必然超過農(nóng)地生產(chǎn)收益的情形下，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性就會受挫，進(jìn)而導(dǎo)致大量農(nóng)地拋荒閑置或非法轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，農(nóng)地的生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避？另外，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益只有城中村農(nóng)民、城郊原住民等少數(shù)憑借地理位置優(yōu)勢的農(nóng)民才有權(quán)參與分配，由此滋生了一群土地食利階層，更加劇了土地增值收益分配不公平，擴(kuò)大了農(nóng)民之間貧富差距，不利于城鄉(xiāng)一體化的形成[1]。如何協(xié)調(diào)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的增值收益分配，使土地制度的改革成果公平地惠及相關(guān)農(nóng)民，確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的持續(xù)有效推進(jìn)，是當(dāng)前亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)，學(xué)者們的研究主要集中在如下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)、必要性與意義研究。學(xué)者們認(rèn)為我國不同地域土地流轉(zhuǎn)形式不同，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了我國物權(quán)法對于所有權(quán)平等的保護(hù)[2-3]。（2）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及其影響研究。學(xué)者們主要在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)后如何保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收益以及國家在喪失建設(shè)用地一級市場壟斷地位后如何保障政府的財(cái)政收入來源等方面進(jìn)行了研究[4-5]。（3）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)研究。學(xué)者們主要探討如何通過配套制度改革與機(jī)制完善加快推動其入市進(jìn)程，且大多從完善土地所有制、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、宅基地制度、征地制度等農(nóng)村土地制度改革視角提出相應(yīng)對策[6-7]。從上述研究來看，當(dāng)前關(guān)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的研究未能關(guān)注到其入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)地生態(tài)安全造成的沖擊問題。關(guān)于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯?，國?nèi)主要集中在以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償理論的研究。主要涉及農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?、農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?、相關(guān)理論基礎(chǔ)[8]。（2）關(guān)于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀及障礙因素研究。學(xué)者們認(rèn)為我國當(dāng)前農(nóng)地生態(tài)保護(hù)不足、相關(guān)法律法規(guī)不健全、地方政府執(zhí)行不力、配套體系建設(shè)薄弱[9-10]。（3）完善農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償對策研究。學(xué)者們大多從完善農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償政策與法規(guī)、促進(jìn)農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、發(fā)揮市場機(jī)制調(diào)節(jié)作用等方面提出相應(yīng)對策[11-12]。上述關(guān)于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯看蠖鄰霓r(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償本身存在的問題出發(fā)，未能結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景探討農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制問題。

已有的成果為本文提供了較為重要的研究基礎(chǔ)，但從目前來看，還有以下問題需要研究解決：（1）集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)給農(nóng)地生態(tài)安全帶來了何種負(fù)面影響，這些影響如何規(guī)避，特別是在現(xiàn)行規(guī)劃用途管制下為耕地保護(hù)、糧食及生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)與犧牲的農(nóng)地耕種者的利益如何平衡。（2）如何在集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化背景下保障農(nóng)地生態(tài)安全并建立健全農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償制度框架。（3）集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償如何實(shí)現(xiàn)。從實(shí)踐來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償通過調(diào)整破壞和保護(hù)農(nóng)地生態(tài)安全的主體之間的利益關(guān)系，平衡了城中村農(nóng)民、城郊原住民和遠(yuǎn)郊農(nóng)民之間的收益差距，對于維護(hù)農(nóng)地生態(tài)安全、促進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)可持續(xù)的深入推進(jìn)以及保障農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)等方面有著十分重要的價(jià)值。因此，探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈钥蚣埽诖嘶A(chǔ)上建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

新修正的《土地管理法》第63條首次以立法形式打破了建設(shè)用地的供應(yīng)格局，規(guī)定集體建設(shè)用地在符合經(jīng)營用途、依法登記、村民同意等條件下可以轉(zhuǎn)讓、出租、互換、贈與或者抵押，但沒有具體規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后的合法性用途。從現(xiàn)實(shí)來看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的逐利性目標(biāo)使得其在用途上傾向于能帶來更多經(jīng)濟(jì)效益的，以向外排放、資源索取、資源消耗等為特征的工商業(yè)產(chǎn)業(yè)。這對農(nóng)地生態(tài)安全造成嚴(yán)重的不利后果。

（一）以向外排放為附產(chǎn)品的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)引起農(nóng)地環(huán)境污染

以向外排放為附產(chǎn)品的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)，是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后的主要用途是從事某種產(chǎn)品的生產(chǎn)，但在生產(chǎn)過程中，有大量的廢棄物將不得不排放到農(nóng)地周邊環(huán)境中。這種以廢棄物排放為附產(chǎn)品的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)和農(nóng)地環(huán)境污染的最初源頭。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的高速推進(jìn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的頂層政策設(shè)計(jì)并未考慮到土地流轉(zhuǎn)后用于工業(yè)發(fā)展的環(huán)境影響因素。因此，未達(dá)到環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)所產(chǎn)生的“工業(yè)三廢”向農(nóng)地的過量排放導(dǎo)致農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的污染程度更加嚴(yán)重。例如，含有有害化學(xué)成分的廢水未經(jīng)處理被直接排放到水域里，超出了水體的納污能力，導(dǎo)致水體污染;工業(yè)生產(chǎn)的廢棄物隨地堆放致使有毒物質(zhì)殘留在農(nóng)地里，破壞了土壤的結(jié)構(gòu)和功能，影響農(nóng)作物生長發(fā)育，更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致糧食的生長遺傳變異，進(jìn)而帶來食品安全問題。盡管當(dāng)前國家加大了工業(yè)生產(chǎn)中的環(huán)境治理和污染防范的力度，但在治理向外排放為附產(chǎn)品的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)給農(nóng)地帶來的污染問題上，效果并不明顯。

（二）以資源索取為目標(biāo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)造成了農(nóng)地生態(tài)破壞

眾所周知，一旦人類對自然資源不合理利用的程度超過了生態(tài)環(huán)境所能夠承受的極限，就會對生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的危機(jī)。以資源索取為目標(biāo)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)，主要指將入市后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接用于自然資源開釆或用于為自然資源開釆服務(wù)的行業(yè)，如礦業(yè)開采、動植物開采、建筑沙石的開采、水資源的開采等用途。毋庸置疑，農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)中的物質(zhì)循環(huán)與能量流動保持平衡的前提是對農(nóng)地資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。然而，在利益的驅(qū)動下，人們對農(nóng)地資源往往過度索取，人們不斷砍伐森林，頻繁開礦修路，大肆挖山取石，造成農(nóng)地地表植物被嚴(yán)重破壞。在此情形下，人們不僅沒有及時(shí)恢復(fù)生態(tài)，而且還隨意在未流轉(zhuǎn)入市的農(nóng)地上傾倒廢土棄石或填埋建筑垃圾，給農(nóng)地生態(tài)環(huán)境造成了難以逆轉(zhuǎn)的損失，引發(fā)了諸如農(nóng)地水土流失、農(nóng)地荒漠化等一系列的農(nóng)地土壤退化問題，造成該農(nóng)地難以再繼續(xù)種植各種農(nóng)作物，進(jìn)一步引發(fā)了糧食安全問題。

（三）以資源消耗為特征的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)造成農(nóng)地生物多樣性的衰竭

如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)后用于各種工商業(yè)建設(shè)，就必然會消耗包含農(nóng)地在內(nèi)的各種自然資源，因此在不斷增長的消耗速度與強(qiáng)度下，各種生物種類將從相對豐富逐步發(fā)展至衰竭。例如隨著城市化的推進(jìn)，在自然資源總量固定的前提下，供給城市化建設(shè)的農(nóng)村土地越多，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地?cái)?shù)量就越少，會造成森林、水源、沙石等自然資源規(guī)模的縮小，進(jìn)而侵犯到在農(nóng)地、森林、水源、沙石中生存的各種物種的生存空間，對生物多樣性造成威脅。從實(shí)踐來看，快速擴(kuò)張的城市圈在不斷減少農(nóng)地的數(shù)量，擠壓著周圍農(nóng)地上生物的活動范圍;四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)將生物圈分割成大大小小斑塊狀，相互之間嚴(yán)重碎片化，限制了生物正常的遷徙和繁殖，造成了生物之間近親繁殖嚴(yán)重;而種類繁多的工業(yè)污染又進(jìn)一步破壞生物的棲息地，造成了農(nóng)地上的生物多樣性減少甚至衰竭。

從上述分析可知，現(xiàn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)地生態(tài)安全造成了嚴(yán)重的損害。為防范建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)地生態(tài)安全的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該限制集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的規(guī)模。然而，隨著新修訂的《土地管理法》對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的明確規(guī)定，國家法律層面的認(rèn)可必將帶來集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在全國范圍的全面鋪開。從實(shí)踐來看，當(dāng)前我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)正處于全國33個(gè)城市試點(diǎn)階段，其流轉(zhuǎn)規(guī)模與影響程度都十分有限。但讓人擔(dān)憂的是，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市一旦全面放開，將對農(nóng)地生態(tài)安全造成更大范圍的沖擊。那么，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)給農(nóng)地生態(tài)安全帶來的上述風(fēng)險(xiǎn)怎樣規(guī)避？配套制度改革如何跟進(jìn)？從根本上說，解決上述諸問題的關(guān)鍵是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益能否公平地分配，特別是能否對生態(tài)利益受損的主體進(jìn)行公正的補(bǔ)償。

二、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊话阈钥蚣?/p>

要探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)機(jī)制，需要先對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕緲?gòu)成要件進(jìn)行合理設(shè)計(jì)，這是農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。為此，應(yīng)當(dāng)先對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償構(gòu)成要件進(jìn)行分解，并賦予其集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的特有考量，形成合理的框架結(jié)構(gòu)。

（一）農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償主體與客體的確立

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的首要任務(wù)是解決“誰補(bǔ)償誰”的問題，即確立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆申P(guān)系，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w可進(jìn)一步分為給付主體與受益主體兩部分，從權(quán)利義務(wù)關(guān)系角度看，即為補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)主體與權(quán)利主體[13]。由于農(nóng)地資源具有公共產(chǎn)品的特性，為更好的保護(hù)農(nóng)地資源，政府作為農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕突A(chǔ)性給付主體已達(dá)成共識。又根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的基本原則，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體還應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)地生態(tài)破壞者、農(nóng)地生態(tài)受益者、農(nóng)地資源開發(fā)占用者[14]。如前文所述，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過程中導(dǎo)致農(nóng)地環(huán)境污染、農(nóng)地生態(tài)破壞、生物多樣性衰竭等不利后果，在生態(tài)補(bǔ)償主體確定上，承擔(dān)公共產(chǎn)品保護(hù)責(zé)任的國家和政府應(yīng)該成為當(dāng)然的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體，具體由各級政府及相關(guān)主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施;除此之外，土地開發(fā)商在開發(fā)利用集體建設(shè)用地中不可避免地要從農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)中獲取物質(zhì)生產(chǎn)資料或向農(nóng)地排放污染物，他們既是集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)的獲利者，也是農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的主要破壞者，理應(yīng)作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕o付主體;同時(shí)，由于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而改善和提高了生活質(zhì)量的周圍居民，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)的受益者，也應(yīng)該成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充給付主體?？傊w經(jīng)營性建設(shè)用地市場化入市背景下農(nóng)用地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕o付主體包括政府、企業(yè)組織、非政府機(jī)構(gòu)以及周圍居民。而農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w主要指農(nóng)地生態(tài)的直接維護(hù)者和農(nóng)地生態(tài)破壞的受害者，即在土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制雙重限制下為農(nóng)地生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)和付出犧牲的農(nóng)地守護(hù)者。

從目標(biāo)指向來看，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償是為了保護(hù)或增強(qiáng)農(nóng)地生態(tài)效益或生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能而對農(nóng)地經(jīng)營者保護(hù)農(nóng)地生態(tài)安全作出犧牲的補(bǔ)償。因而，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)目腕w主要是指生態(tài)補(bǔ)償所協(xié)調(diào)和平衡的農(nóng)地生態(tài)效益損失，即農(nóng)地資源在開發(fā)利用過程中或之后，該農(nóng)地所減損的生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)基本功能。在確立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償客體時(shí)，需厘清其與農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償對象的區(qū)別。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償客體作為農(nóng)地生態(tài)效益損失是抽象的指征，而農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償對象是農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償主體利益關(guān)系所指向的具體對象，包括農(nóng)地植被、土壤環(huán)境、水環(huán)境、景觀等農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的基本構(gòu)成要素。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償客體與對象存在一定的差異，不過農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償客體最終要通過其補(bǔ)償對象體現(xiàn)出來。

（二）農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和期限的確立

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和期限解決的是“補(bǔ)償多少”和“補(bǔ)償多久”的問題，是指在一定社會經(jīng)濟(jì)條件和社會公平觀念下，補(bǔ)償主體向受償主體支付生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用以及支付多長時(shí)間的規(guī)范性準(zhǔn)則。從實(shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低和期限的長短關(guān)系到補(bǔ)償?shù)募?lì)效果與補(bǔ)償者的經(jīng)濟(jì)承受能力，也制約著補(bǔ)償政策的順利實(shí)施。

現(xiàn)階段，理論界一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)生態(tài)保護(hù)者的投入和機(jī)會成本的損失、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)破壞的恢復(fù)成本以及生態(tài)服務(wù)價(jià)值等方面來確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)[15]。然而，在現(xiàn)行技術(shù)還不成熟的條件下，生態(tài)受益、生態(tài)受損的程度還不能實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確量化，而生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值數(shù)額巨大，在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平下，只能作為生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮⒄蘸蜕舷拗担虼藢?shí)踐中普遍采用的是機(jī)會成本法，兼顧當(dāng)?shù)厝司杖牒拖M(fèi)水平、受益者的獲益大小、環(huán)境支付意愿和經(jīng)濟(jì)實(shí)力。我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)主要由國家政策推動。在耕地保護(hù)紅線、集約利用土地等公共目的制約下，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)限制甚至剝奪了周圍其他農(nóng)地的發(fā)展權(quán)益[16]?；诖?，對于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確立應(yīng)采取機(jī)會成本法，并參考國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)地生態(tài)受影響的范圍和程度、生態(tài)恢復(fù)的難易程度、土地價(jià)格市場的變化、國家政策等因素，同時(shí)遵循懲罰性原則以及高于環(huán)境治理成本的原則。

在農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙薮_定方面，應(yīng)以農(nóng)地受損的生態(tài)效益修復(fù)到原來的水平所需的時(shí)間作為補(bǔ)償期。例如，在退耕還林工程中，樹林的修復(fù)大概要10～15年，則農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙逓?5年。對于農(nóng)地的耕種而言，生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜ＷC水土資源環(huán)境適宜于農(nóng)作物的種植，則生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙逓榛謴?fù)水土資源原有的生態(tài)環(huán)境所需的時(shí)間。不同地區(qū)的農(nóng)地所遭受的污染類型不同，生態(tài)修復(fù)的時(shí)間存在差異。除此之外，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償期限還應(yīng)以農(nóng)戶的收入增長法來確定，即以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市前農(nóng)地上種植糧食的產(chǎn)出率為標(biāo)準(zhǔn)，計(jì)算集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后需要多長時(shí)間可恢復(fù)到入市前的農(nóng)地糧食產(chǎn)出率，從而保證該區(qū)域農(nóng)地糧食產(chǎn)出率不因集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市而降低?？偟膩碚f，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償要結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理的需要分階段實(shí)施。

（三）農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式的選擇

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方式解決的是“怎么補(bǔ)償”的問題，即通過何種政策形式和途徑對生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行支付。為增強(qiáng)農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償支付方式的適應(yīng)性，方式應(yīng)該靈活多樣。按照生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w途徑的不同，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償包括政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償以及智力補(bǔ)償。

政策補(bǔ)償是指中央對地方、上級對下級政府在生態(tài)補(bǔ)償中以必要的政策傾斜為基本方式，下級政府在授權(quán)范圍內(nèi)獲得一定的權(quán)限。如某些地方政府根據(jù)農(nóng)地受損水平及空間分布的特點(diǎn)，出臺生計(jì)替代、就業(yè)安置、生態(tài)移民搬遷等政策。政策補(bǔ)償?shù)膬?yōu)點(diǎn)是執(zhí)行力強(qiáng)，涵蓋面廣;不足是周期長、時(shí)間成本大。資金補(bǔ)償是最常見的一種生態(tài)補(bǔ)償方式，如直接發(fā)放生態(tài)補(bǔ)償金、減免稅、退稅及優(yōu)惠、補(bǔ)貼、接受社會各界捐款和加速折舊等都屬于基本的資金補(bǔ)償形式。該補(bǔ)償方式優(yōu)點(diǎn)是較為靈活，易于被接受;缺點(diǎn)是量化標(biāo)準(zhǔn)難以確定，還易產(chǎn)生腐敗。實(shí)物補(bǔ)償即運(yùn)用種子、化肥等物資、勞動力和土地等對受影響的農(nóng)地進(jìn)行補(bǔ)償，如實(shí)踐中較常見的退耕還林工程，就是比較典型的實(shí)物補(bǔ)償。這一補(bǔ)償方式常見于經(jīng)濟(jì)比較落后、日常生活物資較為匱乏的地區(qū)，其優(yōu)點(diǎn)是針對性強(qiáng)，有利于提高物質(zhì)的使用效率，不足是極易造成資源的浪費(fèi)。智力補(bǔ)償指補(bǔ)償者以智力服務(wù)、技術(shù)扶持的方式為受償?shù)貐^(qū)的生態(tài)保護(hù)給予支持，如開設(shè)各類培訓(xùn)班提高受償?shù)貐^(qū)人群的技術(shù)水平、組織管理能力和為受償?shù)貐^(qū)分派專業(yè)技術(shù)人員等，其優(yōu)點(diǎn)是長期效果明顯;不足是短期效果弱，而且覆蓋群體少。以上方式既可以同時(shí)運(yùn)用，也可以單獨(dú)實(shí)施，具體要結(jié)合集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)受損的情況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和生態(tài)利益受損農(nóng)民的補(bǔ)償意愿等方面進(jìn)行全面考慮，以補(bǔ)償效益最大化為目標(biāo)。

（四）農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償模式的選擇往往直接影響到生態(tài)補(bǔ)償效果。我國實(shí)施的生態(tài)補(bǔ)償從模式上考察，一般可分為兩種——政府補(bǔ)償與市場補(bǔ)償。

政府補(bǔ)償是指政府為主導(dǎo)，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政策補(bǔ)償或生態(tài)補(bǔ)償基金等方式提供生態(tài)補(bǔ)償[17]，此種補(bǔ)償模式下的政府具有絕對權(quán)威性以及較強(qiáng)的資源動員能力，可以利用其政治優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢為農(nóng)地提供具有針對性的生態(tài)補(bǔ)償。為更好地彌補(bǔ)和恢復(fù)農(nóng)戶在集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)中受損的生態(tài)權(quán)益，農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)以政府補(bǔ)償為主，在具體補(bǔ)償方式上可借鑒實(shí)踐中以項(xiàng)目為依托的、實(shí)施效果比較突出的天然林保護(hù)工程、自然保護(hù)區(qū)工程等，也可設(shè)立專門的農(nóng)用地生態(tài)效益補(bǔ)償基金對農(nóng)地的生態(tài)損失進(jìn)行彌補(bǔ)。市場補(bǔ)償是一種注重發(fā)揮市場作用的補(bǔ)償模式，常用的方式涉及生態(tài)稅費(fèi)、綠色賠付、生態(tài)標(biāo)志和配額交易等。市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償主體的多元化，能提高企業(yè)和個(gè)人的生態(tài)保護(hù)意識，也能符合雙方的支付和補(bǔ)償意愿，但我國尚缺乏支付農(nóng)地生態(tài)服務(wù)的公開透明的市場貿(mào)易方式，因此生態(tài)稅費(fèi)和生態(tài)標(biāo)記在現(xiàn)階段的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪m用更具有可行性。具體而言，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，國家向該土地使用權(quán)的出讓者、受讓者和房地產(chǎn)開發(fā)公司等受益者收取一定的生態(tài)稅費(fèi)，在被流轉(zhuǎn)入市的周圍農(nóng)地上生產(chǎn)的產(chǎn)品上貼好生態(tài)標(biāo)記，使農(nóng)戶以略高于市場價(jià)格出售生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品，所得稅費(fèi)和產(chǎn)品售賣收益用于補(bǔ)償為農(nóng)地生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)的農(nóng)戶。在實(shí)施市場補(bǔ)償時(shí)，需要厘清其與社會補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別。社會補(bǔ)償?shù)闹黧w是各類社會團(tuán)體、基金會、志愿者組織和個(gè)人，補(bǔ)償方式主要是上述主體的無償捐贈、生態(tài)產(chǎn)權(quán)的無償讓渡等。相對于市場補(bǔ)償而言，社會補(bǔ)償?shù)姆绞捷^少，補(bǔ)償具有不確定性，因而補(bǔ)償效率較低，在目前的國內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中并不多見;而市場補(bǔ)償資金來源充足、補(bǔ)償方式多樣、補(bǔ)償效率較高，在海洋、森林、流域等領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償中應(yīng)用比較廣。就當(dāng)前我國集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)的整體情況和現(xiàn)行農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而言，發(fā)揮政府補(bǔ)償和市場補(bǔ)償?shù)膮f(xié)同優(yōu)勢，采用政府補(bǔ)償為主、市場補(bǔ)償為輔的策略更為有效。

三、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制仍然屬于政策制定盲區(qū)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)中以及農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償中錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系限制著相應(yīng)體制機(jī)制的建立。當(dāng)前，我國生態(tài)補(bǔ)償管理機(jī)制雖已初步建立，但管理部門眾多造成管理政策缺乏銜接，而且由于缺乏獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，致使其對生態(tài)補(bǔ)償效果的促進(jìn)作用不明顯。要完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾頇C(jī)制，就應(yīng)當(dāng)建立起分工合理、相互配合、相互監(jiān)督和規(guī)范運(yùn)作的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償管理體系，而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要發(fā)揮以下幾個(gè)要件的合力：

（一）建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制

從管理體制上看，當(dāng)前農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償涉及區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、財(cái)稅制度、市場運(yùn)行等多個(gè)領(lǐng)域，相應(yīng)的管理部門眾多，涵蓋了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境等多部門。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行過程較為復(fù)雜，需要調(diào)配大量資源，在這一過程中涉及到物資的準(zhǔn)備和分配、政策落實(shí)和法規(guī)制定等多個(gè)具體內(nèi)容，需要以上管理部門密切合作，形成管理的合力。然而，我國《環(huán)境保護(hù)法》并未明確各部門在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中的分工，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確、管理上職能交叉不清，特別是各部門的本位主義思想嚴(yán)重，所出臺的政策和規(guī)范相互沖突，最終造成生態(tài)補(bǔ)償在管理和具體實(shí)施中面臨多重困境。因此，建立各部門在農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償管理中的協(xié)同聯(lián)動機(jī)制，以形成農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)力支撐體系是農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償在管理體制上的緊迫性要求，也是農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施的關(guān)鍵。這一協(xié)調(diào)機(jī)制首先要求在生態(tài)環(huán)保部設(shè)立專門的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償委員會。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償委員會負(fù)責(zé)統(tǒng)籌土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地資源保護(hù)與利用的監(jiān)督管理工作，制定與農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)的農(nóng)地生態(tài)保護(hù)方面的政策規(guī)定以及組織實(shí)施農(nóng)地環(huán)境保護(hù)的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，加強(qiáng)各相關(guān)職能部門在農(nóng)地生態(tài)保護(hù)方面的銜接、協(xié)調(diào)與整合，以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合管理;此外，還應(yīng)在地方搭建起中央與基層順暢的溝通平臺，使地方?jīng)Q策當(dāng)局對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)問題能夠及時(shí)向上級反饋，從而建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償政策制定與執(zhí)行之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c機(jī)制

集體建設(shè)用地市場化背景下的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償將城鄉(xiāng)一體化建設(shè)與土地資源的生態(tài)建設(shè)結(jié)合起來，是一項(xiàng)涉及面廣的長期系統(tǒng)化工程，其有效運(yùn)行更需要發(fā)動農(nóng)民、農(nóng)村社會組織和企業(yè)等公眾的廣泛參與。

從我國農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c實(shí)踐來看，還存在公眾參與意識低、參與的廣度與深度有限和參與成效不理想等問題，這也折射出我國農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償中公眾參與機(jī)制存在缺失的問題。建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c機(jī)制，應(yīng)該從兩方面入手：一是建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償信息公開制度，具體到集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)方面就是對公眾公開擬入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍、對農(nóng)地生態(tài)可能的影響、農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式等信息，從而促進(jìn)公眾參與農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾砗蜎Q策。其二是建立基于公眾參與的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市環(huán)境影響評價(jià)制度，該制度要求公眾對破壞農(nóng)地生態(tài)安全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市項(xiàng)目享有質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)，促使管理部門在對集體建設(shè)用地入市項(xiàng)目的審核決策中盡可能兼顧各方的利益訴求，采取有效措施減輕和規(guī)避農(nóng)地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)目冃гu價(jià)機(jī)制

對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效果進(jìn)行評價(jià)是促進(jìn)補(bǔ)償效率提升的關(guān)鍵。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施需要建立有效、準(zhǔn)確的績效評價(jià)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)遵循以下幾個(gè)原則：（1）建立科學(xué)合理的農(nóng)地資源核算體系。包括科學(xué)評估農(nóng)地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值和生態(tài)保護(hù)的成本，將農(nóng)地的生態(tài)服務(wù)價(jià)值定量化，正確反映建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)對農(nóng)地生態(tài)資源損耗的真實(shí)成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)模的可操作性估算。（2）建立綠色GDP核算機(jī)制。將農(nóng)地資源保護(hù)及其生態(tài)修復(fù)狀況納入黨政干部政績考核評價(jià)體系，政府審計(jì)部門通過對各級政府、黨政主要負(fù)責(zé)人在任期內(nèi)對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)的完成情況進(jìn)行考核，督促各級地方政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)下的農(nóng)地生態(tài)保護(hù)負(fù)起更多的責(zé)任，發(fā)揮地方政府參與農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w性作用。（3）建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?lì)機(jī)制。為調(diào)動地方政府、企事業(yè)、社會團(tuán)體、農(nóng)民等多元主體保護(hù)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的積極性，對在農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦凶龀鐾怀鲐暙I(xiàn)的人員和地區(qū)，上級政府可以運(yùn)用財(cái)政撥款與貼息、稅款返還和項(xiàng)目補(bǔ)貼等形式給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，確保農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展和落實(shí)。

（四）建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)追責(zé)機(jī)制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)給農(nóng)地生態(tài)環(huán)境帶來的負(fù)面影響的出現(xiàn)有一定時(shí)滯，而對生態(tài)受損農(nóng)地的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)工作也會持續(xù)較長時(shí)間，因此在整個(gè)過程中需要開展不間斷的管理和監(jiān)督。一旦監(jiān)督缺失，領(lǐng)導(dǎo)干部工作松懈或失誤將會給農(nóng)地生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步的惡化，影響生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。因此，建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕K生追責(zé)機(jī)制尤為重要。一方面，應(yīng)通過制定法律規(guī)范規(guī)定生態(tài)追責(zé)的主體及其職權(quán)和職責(zé)、明確生態(tài)追責(zé)的事由，完善生態(tài)追責(zé)的程序;另一方面，明確政府生態(tài)的法律責(zé)任形式，對于違反環(huán)境法相關(guān)規(guī)定的案件，根據(jù)違法情節(jié)的輕重作出變更、撤銷或確認(rèn)無效等處理決定，對生態(tài)違法行為給受害人造成的損害進(jìn)行賠償;對作出生態(tài)違法行為的相關(guān)工作人員給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理[18]。通過上述生態(tài)追責(zé)機(jī)制的構(gòu)建，督促行政機(jī)關(guān)工作人員以及其他主體合法正當(dāng)履行生態(tài)補(bǔ)償職責(zé)，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市背景下農(nóng)地生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?shí)現(xiàn)，除了配套管理機(jī)制之外，還應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的保障機(jī)制，為其提供充足的法律、政策、經(jīng)費(fèi)及宣傳支持。

（一）依據(jù)明確的法律保障

從法律層面看，當(dāng)前我國國家層面有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性立法長期處于缺位狀態(tài)，尤其是針對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)更為缺乏。專門法律保障的缺失使得農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償缺乏明確的依據(jù)，更使得相關(guān)保障機(jī)制的完善工作缺乏依托。建立適用于農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT性法律規(guī)范，并輔之以針對性的實(shí)施細(xì)則，才能夠?yàn)檗r(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌麑?shí)施奠定基礎(chǔ)。在立法上，可制定《農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償條例》，明確農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ň?、指?dǎo)原則、主體的權(quán)利義務(wù)、補(bǔ)償?shù)某绦?、?biāo)準(zhǔn)、方式、范圍和監(jiān)督管理體制，以及農(nóng)地生態(tài)服務(wù)功能的評估方法、法律責(zé)任等內(nèi)容。針對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)地生態(tài)安全的破壞，可以設(shè)專章規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的受讓人資格、集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的用途和農(nóng)地生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)保障金條款，設(shè)置符合農(nóng)地生態(tài)安全的集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)激勵(lì)條款等[19]，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償工作具有必要的法理依據(jù)。

（二）效力持久的政策保障

目前我國生態(tài)補(bǔ)償主要以政策調(diào)控手段為主，如退耕還林還草、退田還湖工程和征收資源費(fèi)等，都是國家為了保護(hù)某一生態(tài)要素或?qū)崿F(xiàn)某種生態(tài)目標(biāo)而設(shè)計(jì)的生態(tài)政策[20]?？陀^地看，近些年上述生態(tài)補(bǔ)償政策在我國各地確實(shí)取得了較大的成效，并積累了相當(dāng)?shù)恼呓?jīng)驗(yàn)。但生態(tài)補(bǔ)償方面的這些政策都是通過項(xiàng)目、計(jì)劃、工程的形式來實(shí)施，實(shí)踐中許多已經(jīng)成熟并且已被證明有效的政策措施沒有及時(shí)上升為法律規(guī)范，其顯而易見的弊端是生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼哂忻鞔_的時(shí)限，在實(shí)施中受到較多因素的影響，穩(wěn)定性較差。因此，針對農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼弑Ｕ隙?，?yīng)既保持農(nóng)地生態(tài)政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，又應(yīng)著力提高農(nóng)地生態(tài)政策的靈活性和針對性，以促進(jìn)農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一方面，治標(biāo)層面，適當(dāng)延長農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償期限。農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠谙抟鶕?jù)不同的補(bǔ)償對象和區(qū)域進(jìn)行調(diào)整，對以耕地為生的農(nóng)民，補(bǔ)償期限可以適當(dāng)延長，給予受償對象較長的時(shí)間去調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);另一方面，治本層面，對農(nóng)地生態(tài)環(huán)境因集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)而遭受比較嚴(yán)重沖擊的地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，減少不可再生資源的使用，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，緩解集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)對農(nóng)地生態(tài)安全的威脅，從源頭上解決農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償政策到期后農(nóng)民的生計(jì)問題。

（三）渠道多元的經(jīng)費(fèi)保障

農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償需要各個(gè)部門的協(xié)作，其中資金的充分支持是生態(tài)補(bǔ)償順利實(shí)施的物質(zhì)基礎(chǔ)。鑒于政府主導(dǎo)的農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償模式存在補(bǔ)償資金來源渠道單一、資金數(shù)量有限等弊端，為保障農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌_展，我國應(yīng)探索政府、企業(yè)、社會組織和個(gè)人共同參與的多元化融資方式，充分培育和發(fā)展生態(tài)資本市場。（1）政府應(yīng)設(shè)立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰邑?cái)政轉(zhuǎn)移支付渠道，提升農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政扶持力度，擴(kuò)大農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。還可設(shè)立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，重點(diǎn)扶持農(nóng)地生態(tài)功能的恢復(fù)及治理，并對地方財(cái)政在農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中的損失進(jìn)行補(bǔ)償。（2）政府還可以為環(huán)保企業(yè)的上市提供政策優(yōu)惠或建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償捐助機(jī)構(gòu)、發(fā)行農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償彩票等方式吸引社會資金參與農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償，擴(kuò)大農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償資金的來源渠道。（3）政府應(yīng)改革現(xiàn)行稅制，增設(shè)土地資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償稅，可以嘗試對破壞農(nóng)地生態(tài)環(huán)境的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的主體征收農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，將具體操作權(quán)限下放，而將制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上移，減少和預(yù)防地方亂收費(fèi)。

（四）全員參與的宣傳保障

集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化流轉(zhuǎn)背景下農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償中，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓者的集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶以及作為受讓者的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)都是農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償最直接的參與者或者受益者，調(diào)動他們參與農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性至關(guān)重要。通過加強(qiáng)關(guān)于農(nóng)地生態(tài)保護(hù)重要性的宣傳教育，可以提高他們對農(nóng)地生態(tài)安全的保護(hù)意識。此外，其他社會公眾也有義務(wù)和責(zé)任維護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境安全，所以應(yīng)培養(yǎng)公眾樹立生態(tài)服務(wù)有償使用的理念和維護(hù)農(nóng)地生態(tài)安全的價(jià)值觀。其措施有：一方面，要?jiǎng)?chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償宣傳教育形式，除通過傳統(tǒng)的報(bào)紙、電視、廣播等方式外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)代化的新傳媒在信息傳播上快捷便利的特點(diǎn)，通過客戶端、微博、微信公眾號和網(wǎng)絡(luò)直播平臺等渠道以更大覆蓋面與影響力的宣傳形式對公眾進(jìn)行農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償方面的法制教育。另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律服務(wù)，可以在農(nóng)村培養(yǎng)涉農(nóng)法律專業(yè)人才，及時(shí)幫助農(nóng)民解決環(huán)境問題方面的法律爭議。

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Study on the Realizable Mechanism of Agricultural Lands Ecological Compensation Under the Background of Collective Operating Construction Land

PENG Xiaoxia

（Law School，Jiangsu Normal University，Xuzhou，Jiangsu 221116，China）

Abstract：At present，the profit-seeking goal of market-based circulation of collective operating construction land makes it inclined to industrial and commercial uses that can bring more economic benefits in use， but has serious adverse consequences for the ecological security of agricultural land，and the results are as follows：The market-based circulation of collective operating construction land with the external discharge as the subsidiary product causes the environmental pollution of agricultural land，the market-based circulation of collective operating construction land with the target of obtaining resources causes the ecological damage of agricultural land，and the market-based circulation of collective operating construction land with the characteristic of resource consumption causes the depletion of the biodiversity of agricultural land.Therefore，it is necessary to set up agricultural lands ecological compensation under the background of market-based circulation of collective operating construction land.The establishment of such a compensation，we should reasonably design the basic elements of agricultural land ecological compensation，such as the subject and object，the standard， the time limit and the way，etc，and it is very important to promote the implementation of ecological compensation.In order to promote the realization of ecological compensation for agricultural land under the background of market-based circulation of collective construction land，in terms of management mechanism，the coordinated mechanism，public participation's mechanism，performance evaluations mechanism and ecological accountabilitys mechanism of ecological compensation should be established，and the guaranteed mechanism should be based on law，policy， fund and propaganda.

Key words：collective operating construction land;market-based circulation;agricultural lands ecological compensation;agricultural lands ecological security

（責(zé)任編輯：董應(yīng)才）