河長制“一河一策”方案編制關(guān)鍵問題及實施建議

袁靜 王濂 李煒欽

摘要： 為研究“一河一策”方案編制，對河流水資源保護、水域岸線保護、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)、任務(wù)措施等方面存在的關(guān)鍵問題進行了分析和總結(jié)，重點闡述了制定切實可行任務(wù)措施、河流管理考核指標體系和河長制長效管理制度的關(guān)鍵問題和解決方案。研究結(jié)果可為“一河一策”方案修編工作提供借鑒，并為“一河一策”方案的實施提出建議。

關(guān)鍵詞：河長制;一河一策;實施方案;關(guān)鍵問題;解決方案

中圖法分類號：TV213.4 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.05.010

文章編號：1006 - 0081（2021）05 - 0039 - 04

2018年6月底，中國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全面建立河長制，初步形成了河長制的組織體系、制度體系、責任體系，全面推行河長制進入新階段，而“一河一策”方案的制定是河長制工作精準施策的關(guān)鍵[1-2]。如何更高效地發(fā)現(xiàn)河流存在的問題并制定出切實可行的任務(wù)措施是面臨的難題之一[3]，目前，系統(tǒng)總結(jié)“一河一策”編制方案關(guān)鍵技術(shù)的研究并不多。筆者前期參與了多條河流“一河一策”方案的編制工作，根據(jù)經(jīng)驗體會，嘗試從問題導向和制定切實可行的解決方案角度出發(fā)，對“一河一策”編制工作的重難點進行梳理，提高“一河一策”編制工作的效率。

1 編制原則

需要編制河長制“一河一策”方案的河流一般流域面積大于50 km2（包括全國水利普查河流和通俗認為的農(nóng)村河道）;對于流域面積小于50 km2的河流，方案編制可予以簡化;對于高山區(qū)、無人區(qū)河流，或有類似水資源開發(fā)利用和保護治理任務(wù)的小河溝，方案亦可從簡編制，或者分類“打捆”編制。

“一河一策”方案原則上以河流為單元編制，應(yīng)根據(jù)各級河長設(shè)置情況將治理目標、任務(wù)與措施等分解落實到每一個設(shè)置河長的河段;大型河流及流經(jīng)多個市級行政區(qū)域的河流一般以河段為單元編制。編制時也應(yīng)做好全河的協(xié)調(diào)銜接，形成全河統(tǒng)一成果。

方案編制時，要特別注意支流方案要與干流方案銜接，河段方案要與整條河流方案銜接，入庫河流方案要與水庫方案銜接，尤其是河流水功能區(qū)劃水質(zhì)目標的制定方面，要協(xié)調(diào)干支流、上下游的銜接關(guān)系。因“一河（湖）一策”方案的實施周期較短，考核期不到3 a[3]，因此，本級河流的任務(wù)目標和控制性指標應(yīng)根據(jù)上位規(guī)劃方案確定，重點考慮近期應(yīng)達到的目標任務(wù)要求，目標宜采用量化指標。

2 現(xiàn)場調(diào)查

現(xiàn)場調(diào)查的步驟一般包括查勘前期準備、河段踏勘調(diào)查、資料核查和構(gòu)建“一河一檔”。

查勘前期應(yīng)先收集河流相關(guān)資料，重視水污染防治規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃、水資源公報、環(huán)境質(zhì)量報告書、水功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃、最嚴格水資源管理制度考核工作實施方案、用水總量控制方案，各地生態(tài)環(huán)境保護重點問題整改手冊，各地水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、畜牧水產(chǎn)等行業(yè)的相關(guān)規(guī)劃成果及美麗鄉(xiāng)村等項目的實施進展，沿河涉及的自然保護區(qū)相關(guān)資料。根據(jù)前期資料收集，應(yīng)初步了解所編制河流的基本情況和存在問題。

河段踏勘調(diào)查是現(xiàn)場調(diào)查重點，是對河流（道）概況、流域范圍內(nèi)各類污染源、兩岸排污口、河道水質(zhì)、各類環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、涉河構(gòu)筑物等進行的全面細致排查。水環(huán)境現(xiàn)狀及污染成因是科學制定“一河一策”的基礎(chǔ)，也是確保治理效果并使其得到長效保持的關(guān)鍵，因此應(yīng)進行河流詳細勘查?，F(xiàn)場調(diào)查時，應(yīng)注意現(xiàn)場圖片采集，可采用“時光相機”等含有位置信息的圖片工具和奧維等手機應(yīng)用隨時收集河流的問題信息。

對于山區(qū)河流，源頭區(qū)多為無人區(qū)，一般無供電設(shè)備，如果沿河發(fā)現(xiàn)電線等輸電設(shè)備，則應(yīng)注意調(diào)查附近水域是否有礦業(yè)等開發(fā)行為;山溪性河流發(fā)生分流、決口、改道的情況較多;水土流失致河床淤高斷面增寬，改變行洪能力，多沙坡陡溪河易引起決口和改道。河道和斷面情況調(diào)查的主要內(nèi)容應(yīng)包括影響過水面積、水面比降及河床糙率變化等各項因素。

收集到的資料應(yīng)多方比對，注意多口徑數(shù)據(jù)的一致性比較分析，對于不一致的信息需進一步核實、核查。

針對當前部分河流檔案存在內(nèi)容（水質(zhì)、水域、生態(tài)）及管理方面不完善的現(xiàn)狀，需要完善河流檔案管理體制，對流域地理、水文和水環(huán)境基本信息登記造冊，并簡要說明河流名稱、地理位置、所屬水系、跨行政區(qū)劃情況、起止斷面位置（經(jīng)緯度），以文字、表格、圖片等形式建立檔案，以便掌握河流狀況，做到“一河一檔”。

3 方案編制

“一河一策”主要關(guān)注河流水資源保護、水域岸線保護、水污染防治、水環(huán)境綜合治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)督管理等方面的問題，其主要內(nèi)容和實施范圍見表1。

3.1 河湖水資源保護

河湖水資源保護主要關(guān)注最嚴格水資源管理制度中“行政區(qū)域用水總量控制、用水效率控制、入河湖排污總量控制”等3條紅線管理情況，包括節(jié)水制度、節(jié)水設(shè)施建設(shè)是否完善，水功能區(qū)劃是否劃定，監(jiān)管是否到位，取排水口情況、排污總量限制措施是否嚴格落實以及水源涵養(yǎng)區(qū)及飲用水源保護措施是否到位等方面。

我國人均水資源量僅為世界人均水平的1/4，資源環(huán)境瓶頸制約加劇，資源約束趨緊。因此，在河湖水資源保護任務(wù)措施中，可考慮雨洪資源、過境水量的利用和污水資源化利用等措施，建設(shè)自然積存、自然滲透、自然凈化的“海綿城市”和中水回用系統(tǒng)，結(jié)合實際解決城市缺水問題。對于流經(jīng)縣鄉(xiāng)的河流，應(yīng)重點關(guān)注農(nóng)業(yè)用水效率和農(nóng)業(yè)用水總量控制指標落實情況。

3.2 水域岸線管理保護

在水域岸線管理保護中，主要關(guān)注河道管理范圍是否明確;水域岸線是否劃定功能分區(qū)，分區(qū)管理是否嚴格;涉河項目是否嚴格按照批復(fù)建設(shè)，監(jiān)管是否到位;采砂管理是否編制采砂規(guī)劃，采砂許可是否規(guī)范嚴格;以及是否實施采砂總量和許可采區(qū)雙控制度;是否存在棄渣垃圾、違法建筑侵占河道行為;旅游項目、圍網(wǎng)養(yǎng)殖是否落實河湖空間管控等方面。

河長制實施前，中國部分中小河流未劃定河道管理范圍，即河道藍線。對于這些河流，河長制負責的河道范圍也不明確。根據(jù)《水利部關(guān)于加快推進河湖管理范圍劃定工作的通知》（水河湖〔2018〕314號），劃定河道管理范圍邊界線大體分為堤防有規(guī)劃河段和無堤防無規(guī)劃河段，詳見圖1。部分河流監(jiān)測數(shù)據(jù)缺乏，也可粗略地按年徑流量劃分管理范圍和保護范圍。各地可根據(jù)實際情況，劃定河道管理范圍和保護范圍。

岸線功能分區(qū)一般劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)4類。應(yīng)參考河流的水資源保護規(guī)劃、水功能區(qū)劃和水環(huán)境功能區(qū)劃等規(guī)劃，細化河流岸線的功能分區(qū)。

特別要注意的是，根據(jù)中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推行河長制的意見》[1]，無水河道是全面推行河長制過程中被關(guān)注的重點，編制時要特別關(guān)注無水河道的亂占、亂采、亂堆、亂建現(xiàn)象，制定相關(guān)的整治工作計劃。

3.3 水污染防治

在水污染防治中，主要關(guān)注工業(yè)廢污水排放，農(nóng)業(yè)化肥、農(nóng)藥面源污染，畜禽水產(chǎn)污染，居民生活污水偷排入湖、垃圾直倒河道、污水入網(wǎng)，農(nóng)村污水處理和垃圾入站等問題。

編制時，首先應(yīng)在河湖調(diào)研基礎(chǔ)上進行細致入微的現(xiàn)場查勘，全面掌握目標河湖存在的主要問題，包括污染源、污水處理廠及其管網(wǎng)、河道排污口和各水功能區(qū)最大日負荷總量及污染總量控制方案，梳理突出問題，認真摸排城鎮(zhèn)生活污水、工礦企業(yè)廢水和農(nóng)業(yè)面源三大污染源，做到摸排全、調(diào)查實、全覆蓋、無遺漏;明確污染類型和主要超標內(nèi)容。然后，構(gòu)建模型，預(yù)測各水環(huán)境功能區(qū)的污染物的水環(huán)境容量、最大允許排放量（允許環(huán)境容量）和最大日負荷總量，制定各水功能區(qū)最大日負荷總量和污染總量控制方案。分別針對工業(yè)污染、生活污染、農(nóng)業(yè)污染等，明確實現(xiàn)研究區(qū)域水環(huán)境治理規(guī)劃目標的主要任務(wù)、重點工程和保障措施。優(yōu)先安排飲用水源地等水環(huán)境敏感區(qū)以及水質(zhì)超標區(qū)的入河排污口整治。

在水體污染嚴重或者入河污染物總量超限排放的河段，應(yīng)改、擴建區(qū)域內(nèi)污水處理廠;排污量大、對水功能區(qū)或者水環(huán)境敏感區(qū)具有嚴重影響的排污企業(yè)，應(yīng)制定整改措施或關(guān)閉、搬遷。

若河道排污口采用暗渠形式排污，存在環(huán)境和安全隱患，應(yīng)建議恢復(fù)明渠。農(nóng)村面源污染防治時，應(yīng)依托美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，將任務(wù)措施與已有規(guī)劃相結(jié)合并進行優(yōu)化，避免重復(fù)建設(shè)，同時可以解決資金來源問題。對于內(nèi)源污染嚴重的河流，應(yīng)制定內(nèi)源污染控制措施，必要時提出河湖底泥清除方案。對于城市的河湖，要全面消除黑臭水體、連通城市水系，打造市民休閑游玩好去處;對農(nóng)村河湖（道），要加大清淤疏浚、環(huán)境整治，結(jié)合農(nóng)村垃圾、污水、廁所專項整治“三大革命”，減少線長面廣的點源污染。

3.4 水環(huán)境綜合治理

水環(huán)境綜合治理主要關(guān)注水功能區(qū)劃、水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)目標水質(zhì)，同時關(guān)注水源保護區(qū)是否達標，對黑臭及劣Ⅴ類水體是否采取有效治理措施以及水源保護區(qū)是否存在違規(guī)排污、違法建筑等行為。

水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)劃可能存在不一致的問題，水功能區(qū)是從利用的角度，如工業(yè)用水區(qū)是指該區(qū)域的水可被工業(yè)企業(yè)所利用，因此將許多水庫定義為“飲用水源、工業(yè)用水區(qū)”;水環(huán)境功能區(qū)劃是從排放角度，故其工業(yè)用水區(qū)是指可以排污，因此將水庫排除在工業(yè)用水區(qū)以外。

水功能區(qū)劃中分近期與遠期執(zhí)行目標，且執(zhí)行標準類別有范圍幅度（如Ⅱ～Ⅳ類）;水環(huán)境功能區(qū)劃在水體的主導功能及國家環(huán)境質(zhì)量標準不調(diào)整的情況下進行，而且只有一個水質(zhì)目標，無范圍幅度。在編制“一河一策”方案時，應(yīng)注意河流水環(huán)境功能區(qū)劃和水功能區(qū)劃的異同，仍未制定區(qū)劃的河流，應(yīng)根據(jù)河流實際情況提出建議方案。

飲用水水源地應(yīng)設(shè)置警示牌和標識牌，制定飲用水水源地安全達標建設(shè)方案。

制定任務(wù)措施時，污水處理要同步考慮污泥的處置，垃圾處理要同步配套滲濾液處置設(shè)施。既要治污，又要控源截污，落實“一河一策”中“清淤疏浚工程”;加強水環(huán)境監(jiān)測與預(yù)警體系建設(shè)，進行“一河一測”，落實“一河一策”中的“水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測工程”。

3.5 水生態(tài)修復(fù)

水生態(tài)修復(fù)主要關(guān)注生態(tài)基流是否得到滿足，湖泊是否出現(xiàn)萎縮，河流水系是否連通，向下游輸水的通道是否通暢，水土流失現(xiàn)象是否嚴重，水保專項規(guī)劃是否進行，水生生物生境是否破壞，自然保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、河流源頭區(qū)及生態(tài)敏感區(qū)是否存在生態(tài)惡化現(xiàn)象。

從任務(wù)和措施看，應(yīng)關(guān)注城市水系對傳承城市歷史文化所起到的重要作用，落實“一河一策”中的“生態(tài)修復(fù)工程”。同時應(yīng)避免河道過度硬化和渠化，構(gòu)建生態(tài)友好型理念。

在條件允許的情況下，可考慮在北方無水河道實現(xiàn)生態(tài)補水，落實“一河一策”中的“引水補水工程”。對于連通不暢的河湖，應(yīng)提出恢復(fù)水體的自然連通性。

3.6 任務(wù)和措施

應(yīng)對“一河一策”的階段性目標進行細化與量化，使其具有可達性，要求任務(wù)和項目安排要與目標相匹配。

任務(wù)和措施應(yīng)做到“兩個明確”，即“事和人”：首先要明確，“事”，即河湖管理、治理和保護的具體任務(wù)、目標，并把任務(wù)細化分解為措施。第二，要明確“人”，即是制定河湖治理和保護的責任人。明確建立“3個機制”：①責任機制。能把每條河流的治理保護責任分解到各級河長身上。②督察機制。要以務(wù)實管用為目標、以暗查為主要手段，形成全覆蓋的督察體系，以確保能查到真實問題，能夠保證獎罰分明，起到震懾作用。③公眾參與機制。河長制要長期推行，公眾參與十分必要，應(yīng)暢通公眾參與渠道，引導和鼓勵公眾參與到江河湖泊治理和保護中去?，F(xiàn)狀年以最近1 a為準，任務(wù)周期以2～3 a為限，制定出問題清單、目標清單、任務(wù)清單、措施清單和責任清單。特別注意：①應(yīng)遵循治河先治污、先治河外后治河內(nèi)、先支流后干流、先治污后生態(tài)的管護規(guī)律。②對生態(tài)良好的河湖，重點是預(yù)防和保護;對生態(tài)惡化的河湖，重點是源頭控制、水陸統(tǒng)籌、聯(lián)防聯(lián)控，側(cè)重加大治理和修復(fù)力度。③要落實要素，保障確保河湖管護人、財、物的投入，明確實現(xiàn)路徑，從工程措施、技術(shù)措施、管理措施等方面加以保障。④治理主體應(yīng)該是市縣兩級，而日常管理主要由鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村兩級承擔。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）村層面不宜安排規(guī)劃性強、協(xié)調(diào)難度高的任務(wù)。⑤注重任務(wù)清單動態(tài)評估考核，河流乃至流域治理領(lǐng)域PPP模式盛行，按效付費一定程度上保證了施治效果的實現(xiàn)和保持，河長制水環(huán)境治理方案可參考其考核評價方法。⑥河長制實施的關(guān)鍵機制是部門聯(lián)動共治，保證是監(jiān)督問責。

4 結(jié) 語

運用 “一河一策”方案梳理河湖保護問題時，應(yīng)分輕重緩急，因河施策，提出針對性強、易于操作的措施。既要有考核指標，又要有實現(xiàn)目標的路徑，既要有總體路線圖，又要有具體方法論，要有能在后續(xù)的工作中逐步完善的工程建設(shè)及實施方案。在編制中應(yīng)注意問題導向、因地制宜，著力解決河湖管理保護的難點、熱點和重點突出問題，制定河流治理保護與管控的行動路線圖。

參考文獻：

[1] 中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳. 中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》的通知（廳字〔2016〕42 號）[R]. 北京： 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳，2016：1-6.

[2] 水利部、環(huán)境保護部. 水利部、環(huán)境保護部印發(fā)《貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》（水建管函〔2016〕449 號）[R]. 北京：中華人民共和國水利部公報， 2016（4）：1-6.

[3] 吳志廣.? “一河（湖）一策”方案編制經(jīng)驗淺析[J]. 中國水利， 2018， 848（14）：14-15，17.

（編輯：唐湘茜）

Abstract： In order to study the key points in the formulation of one river， one policy program，this article analyzes and summarizes some key issues in river water resources protection， water shoreline protection， water pollution control， comprehensive water environment management， water ecological restoration， task and measures， focusing on the key issues and solutions for formulating practical tasks and measures， river management evaluation index system and long-term management system for river chief system. It can provide reference for the revision of "One River， One Policy" program and its implementation.

Key words： river chief system; One river， One policy; key issues; solution