武漢市環(huán)衛(wèi)服務市場化問題研究

姜煥葉

【摘? 要】武漢市環(huán)衛(wèi)服務市場化改革不斷推進，環(huán)衛(wèi)行業(yè)在監(jiān)管體制、運行機制、管理模式上都有較大改觀，初步實現(xiàn)政企分開。但在運行實踐中，還存在評估體系不完善、監(jiān)管機制不健全、簽約過程問題較多、環(huán)衛(wèi)工人權益受損等現(xiàn)象，這些問題必須得到有效解決。

【Abstract】The market-oriented reform of environmental sanitation service in Wuhan City has been continuously promoted. The regulatory system， operation mechanism and management mode of environmental sanitation industry have been greatly improved， and the separation of government and enterprise has been preliminarily realized. However， in the operation practice， there are also some existing phenomena such as imperfect evaluation system， imperfect regulatory mechanism， many problems in the signing process， and damage to the rights and interests of sanitation workers. These problems must be effectively resolved.

【關鍵詞】環(huán)衛(wèi);市場化;問題

【Keywords】environmental sanitation; marketization; problems

【中圖分類號】TU993.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2021）06-0150-02

1 引言

隨著環(huán)衛(wèi)服務市場化改革的不斷推進，武漢市也在適應新形勢的需求下不斷開拓創(chuàng)新，環(huán)衛(wèi)行業(yè)在監(jiān)管體制、運行機制、管理模式上都有了較大改觀，并初步實現(xiàn)了政企分開。不斷在環(huán)衛(wèi)服務中積極引入市場競爭，減輕環(huán)衛(wèi)行業(yè)中的壟斷現(xiàn)象，各社會企業(yè)之間進行相互競爭，主動降低成本、提高效率與服務質量，形成多元化的競爭局面，調動了武漢市整個環(huán)衛(wèi)行業(yè)的活力。實現(xiàn)參與者通過公開招標進行公平競爭，讓所有資質良好的社會企業(yè)在同一起跑線上進入市場，體現(xiàn)了競爭性服務外包模式的重要精髓。

根據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020年我國環(huán)衛(wèi)服務市場化城市排行榜中，全年招標環(huán)衛(wèi)服務項目的簽約金額超過10億元的城市有10個，其中，北京、上海、深圳的服務金額最高，武漢位列第九，在未來的環(huán)衛(wèi)服務市場還有很大的提升空間。

當環(huán)衛(wèi)服務市場化改革步入轉型的關鍵期，武漢市各城區(qū)在逐步開展環(huán)衛(wèi)服務購買工作并取得了成效的同時，各類問題、困難和阻力也接踵而至，阻礙了環(huán)衛(wèi)市場化快速發(fā)展的進程。

2 評估體系不完善

武漢市購買環(huán)衛(wèi)服務的評估體系主要是對提供服務的效率和質量進行評價，缺乏對承接者準入條件的具體評估。購買方處于評估的主導地位，在購買環(huán)衛(wèi)服務過程中就有可能出現(xiàn)權力尋租及招標交易的不公平。而以匯報和檢查為主的評估主觀性較強，很難做到客觀公正。對于承接者前期資質審查的條件和程序、審查過程中的監(jiān)管、提供虛假證明資質材料的處罰措施等也沒有詳細規(guī)定，在實際操作中，購買環(huán)衛(wèi)服務的審查權往往不受控制，主觀隨意性較大。加之環(huán)衛(wèi)服務難以度量的特性，沒有專業(yè)的評估辦法和標準、缺乏量化的科學指標、評估工作不規(guī)范、評估的過程往往流于形式，在選擇承接環(huán)衛(wèi)服務的承接者時，難以作出最優(yōu)化選擇。因此，建立一套科學合理的承接者評估體系，對完善評估工作機制、規(guī)范承接者評估工作十分重要。

3 監(jiān)管機制不健全

武漢市環(huán)衛(wèi)服務質量評價與考核標準是承接者的重要參照依據(jù)，但尚未形成一套科學有效的承接者行為監(jiān)管體系，現(xiàn)有的績效考核評價對提供環(huán)衛(wèi)服務的種類、數(shù)量與質量標準缺乏剛性約束，在日常的操作流程中每一個階段的環(huán)衛(wèi)服務未建立起配套的可量化衡量標準，致使對承接者行為的約束力不足，購買的環(huán)衛(wèi)服務無法達到預期效果。

環(huán)衛(wèi)行業(yè)的人員到位率是行業(yè)發(fā)展的重要保障，若無法實現(xiàn)對人員到位率的有效監(jiān)管，則大大降低了環(huán)衛(wèi)保潔的效率和質量，或導致部分工人要承擔兩個人的工作任務，這就變相地加重了環(huán)衛(wèi)工人的工作負擔。正是在沒有任何監(jiān)管的條件下，承接者趨利的本質就愈發(fā)明顯，造成了環(huán)衛(wèi)服務沒有保質保量，或是在保質保量的情況下環(huán)衛(wèi)工人利益受到侵害。政府在將服務經(jīng)營權轉移給公司后，應該對環(huán)衛(wèi)行業(yè)實行更科學有效的管理和監(jiān)督，確保市區(qū)環(huán)衛(wèi)行業(yè)服務的有效供給，而不是在推行環(huán)衛(wèi)服務市場化時，簡單地將政府的權力與責任推向市場。

4 簽約過程中存在的問題

4.1 購買服務不規(guī)范

在政府購買環(huán)衛(wèi)服務的過程中，應該提高程序上的公開性、透明性，還有制定科學的競爭標準等。由于相應的規(guī)章制度與法律規(guī)范不到位，近年來武漢市向社會購買環(huán)衛(wèi)服務的科學性和規(guī)范性不夠高，有時在開標中存在指定環(huán)衛(wèi)服務供應商的現(xiàn)象。政府在社會上公開招投標時，一般而言環(huán)衛(wèi)服務項目金額是比較大的。政府在考慮環(huán)衛(wèi)服務質量和效率時，相關人員很有可能會選擇有實力、講信譽的大企業(yè)，或根據(jù)過去的經(jīng)驗和價格要求為選擇標準，主觀隨意性較大。投標企業(yè)常常會與采購單位就服務的技術參數(shù)、要求標準、價格等達成協(xié)議，然后再走形式化的市場流程。在環(huán)衛(wèi)服務項目申請過程中，購買環(huán)衛(wèi)服務的資金預算、購買項目、服務評估、承接者的申請過程等方面也存在公開度低的現(xiàn)象。

4.2 購買過程中的圍標

招標過程中，部分社會企業(yè)為降低由競爭帶來的利潤損失，而自發(fā)形成一個利益共同體，他們協(xié)商好各自的投標價格一起去圍標，排擠市場上其他的競爭對手或者大面積控制環(huán)衛(wèi)市場，最后結果無論哪家企業(yè)中標，一起圍標的企業(yè)將獲得的利潤一起分享。這種情況將喪失環(huán)衛(wèi)服務市場化的競爭性，提高服務成本。而競爭性是環(huán)衛(wèi)服務市場化具備高效和高質量的一個核心因素。依據(jù)公共服務民營化相關理論，市場競爭是民營化區(qū)別于單一的政府部門提供服務的關鍵因素。城市環(huán)衛(wèi)服務市場化要的就是通過市場競爭來激發(fā)市場的潛在力量，降低環(huán)衛(wèi)的成本支出，讓環(huán)衛(wèi)服務的質量和效率得到提高，以節(jié)約環(huán)衛(wèi)行業(yè)的財政支出。企業(yè)組團圍標是在減弱城區(qū)環(huán)衛(wèi)服務的競爭性，環(huán)衛(wèi)服務市場化的初衷和目的從根本上被破壞。

5 環(huán)衛(wèi)工人權益受損

近年來，全國各地都在忙于爭創(chuàng)省級、國家級衛(wèi)生城市，武漢市各級政府比較注重環(huán)境衛(wèi)生達標與否、質量如何等方面，對環(huán)衛(wèi)行業(yè)、中標企業(yè)用工規(guī)范程度，環(huán)衛(wèi)工人權益是否得到了充分保障并沒有十分注重。最終的結果是環(huán)境衛(wèi)生質量得到了提高，但工人應得的權益保障極易受到損害，有的損害較為嚴重。

5.1 專項資金投入不足

政府對環(huán)衛(wèi)服務外包的資金投入不足在全國來說都是一個較為普遍的現(xiàn)象。武漢市在經(jīng)過多年的發(fā)展，城區(qū)面積大幅增加，人口大量流入，市區(qū)人口數(shù)量也在逐年攀升，市區(qū)需要清掃的道路與面積越來越大，每年所需處理的生活垃圾也是大幅度上升，而相對的財政投入?yún)s漲幅不足，相對市區(qū)的清掃面積，城市環(huán)衛(wèi)服務的總投入一直水平不高。政府財政投入中，既包括環(huán)衛(wèi)工人的權益保障，如工人的工資福利待遇等，還包括環(huán)衛(wèi)設施改善、環(huán)衛(wèi)作業(yè)工具，等等。實踐中，對環(huán)衛(wèi)市場化重發(fā)展輕管理，資金投入明顯不足，環(huán)衛(wèi)工人的工資福利待遇不理想，工資水平維持在居民最低工資標準上下，導致近年來沒有新生力量的加入，環(huán)衛(wèi)隊伍嚴重老化。

5.2 作業(yè)安全無保障

作業(yè)安全是每個環(huán)衛(wèi)工人的基本權利。安全保障對于穿行于車流中作業(yè)在馬路上的環(huán)衛(wèi)工人尤為重要。街道幾乎每年都會發(fā)生環(huán)衛(wèi)工人被撞事件，受傷較重的工人需居家休息數(shù)月才能復工。環(huán)衛(wèi)工人的作業(yè)權、路權，作業(yè)時被碰撞后如何獲得賠償和補償?shù)臉藴室约皩φ厥滤緳C的處罰，都沒有明確的規(guī)定?！兜缆方煌ò踩ā贰兜缆方煌ò踩▽嵤l例》尚未將環(huán)衛(wèi)工人的道路清掃作業(yè)權寫進相關的法律條文，也尚未對環(huán)衛(wèi)工人的道路清掃作業(yè)提供特殊保障。

《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》中雖有明文規(guī)定，侮辱、毆打市容和環(huán)境衛(wèi)生工作人員或者阻撓其執(zhí)行公務的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。但執(zhí)行力度不大，大部分案件的處理結果不盡如人意，最終也不過私下調解或不了了之。

5.3 司法保護不足，維權渠道狹窄

我國《勞動法》雖然已經(jīng)比較完善，但在環(huán)衛(wèi)工人維權時，相關部門并未依照法律規(guī)定強制執(zhí)行。在推進環(huán)衛(wèi)市場化的大環(huán)境中，城市街道會直接與承接者簽訂承包合同，形成了“平等主體之間的合同”關系，非隸屬關系。而環(huán)衛(wèi)工人則全部轉與承接者簽訂勞動合同，當發(fā)生勞動糾紛、事故糾紛時，往往由承接者自行解決，街道沒有起到監(jiān)管作用。環(huán)衛(wèi)工人權益受損找不到合理的中間調解機構，加之訴訟、仲裁程序煩瑣、時間跨度長，最終導致環(huán)衛(wèi)工人選擇忍氣吞聲或采取罷工、到街道吵鬧等一系列過激的行為來維護自己的權益，可這些行為并沒有明顯的效果，不僅影響了正常的工作秩序，甚至有的環(huán)衛(wèi)工人因此而丟了工作，得不償失。這種自發(fā)的、零散的、非法律保護性的維權行為并不能從本質上改變環(huán)衛(wèi)工人的工作性質和不被承接者或街道保護的處境。

以上這些問題在武漢市環(huán)衛(wèi)行業(yè)還不同程度地存在著。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，人民群眾對環(huán)衛(wèi)行業(yè)的要求和標準也會越來越高。這些問題也會得到應有的解決，以進一步激發(fā)武漢市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的活力。

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