政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究

陳朝曦

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府投資建設(shè)項(xiàng)目對(duì)審計(jì)工作的質(zhì)量要求同步提高，傳統(tǒng)的事后審計(jì)已經(jīng)很難適應(yīng)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，跟蹤審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。本文針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中遇到的典型性問(wèn)題，提出針對(duì)性的對(duì)策和建議。

[關(guān)鍵詞]政府投資? ? 建設(shè)項(xiàng)目? ? 跟蹤審計(jì)

一、研究背景

審計(jì)署成立至今，我國(guó)實(shí)施了諸多跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，如對(duì)京滬高鐵、西氣東輸、保障性安居工程等重大投資項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì);在北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等大型公共事項(xiàng)期間實(shí)施的跟蹤審計(jì);針對(duì)四川汶川地震、青海玉樹(shù)地震等災(zāi)后重建項(xiàng)目開(kāi)展的跟蹤審計(jì);對(duì)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)的跟蹤審計(jì)等?？焖俚陌l(fā)展格局為跟蹤審計(jì)的相關(guān)理論研究搭建了平臺(tái)。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（一）工作機(jī)制尚不健全

目前，我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度、規(guī)范體系尚待完善，嚴(yán)重制約著審計(jì)機(jī)關(guān)的參與力度?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》雖然對(duì)跟蹤審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告等方面的基本要求進(jìn)行了規(guī)范，但只是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念。在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，雖能夠以建筑法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等為參考依據(jù)，但缺少一個(gè)統(tǒng)一的操作準(zhǔn)則及流程，各地在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)時(shí)隨意性較大，對(duì)于審計(jì)問(wèn)題的認(rèn)定也存在較大差異。2019年7月1日，《政府投資條例》正式施行，從行政法規(guī)層面明確了政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任，為開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在頂層設(shè)計(jì)層面提供了保障，但由于《政府投資條例》的內(nèi)容多為原則性表述，在實(shí)際工作中還需發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)密切配合，盡快做好政策的銜接轉(zhuǎn)換，才能更快地找到政府投資跟蹤審計(jì)的落腳點(diǎn)。

（二）人力資源條件限制

政府投資建設(shè)項(xiàng)目由于其特殊性，實(shí)施周期一般較長(zhǎng)。在跟蹤審計(jì)中，為降低頻繁更換審計(jì)人員導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)往往需要相對(duì)固定的審計(jì)團(tuán)隊(duì)，避免前后銜接過(guò)程中出現(xiàn)偏差。但由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)項(xiàng)目在各個(gè)階段的審計(jì)方式和細(xì)分領(lǐng)域存在較大不同，嚴(yán)峻考驗(yàn)審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備的廣度和深度，而當(dāng)前審計(jì)專(zhuān)業(yè)性人才多、復(fù)合型人才少的情況短時(shí)間內(nèi)難以改變，因此，如何按照審計(jì)方案協(xié)調(diào)分配審計(jì)人員，成為制約政府投資建設(shè)跟蹤審計(jì)的一個(gè)重大難題。

（三）介入時(shí)點(diǎn)模糊

政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，往往涉及決策、立項(xiàng)、遷建、分配、后評(píng)價(jià)等多個(gè)階段。審計(jì)究竟是從項(xiàng)目決策階段介入，還是從招投標(biāo)階段介入，抑或是從施工階段介入，眾說(shuō)紛紜，缺少一個(gè)明確的介入時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定，一般需要審計(jì)人員根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)作出判斷。實(shí)踐證明，由于缺乏評(píng)價(jià)前期決策科學(xué)性的能力，審計(jì)人員一般無(wú)法在政府投資建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展伊始就迅速介入。在項(xiàng)目拆遷階段，由于涉及政策變化、法律訴訟等多種不確定因素，無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)判拆遷實(shí)施進(jìn)度，投入過(guò)多的審計(jì)力量，尤其是對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān)，容易造成審計(jì)人力資源的浪費(fèi)。

（四）缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中，需要審計(jì)人員不定期地對(duì)建設(shè)情況發(fā)表意見(jiàn)，這些意見(jiàn)將直接影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。正確的審計(jì)意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有促進(jìn)作用，反之將造成負(fù)面影響，甚至造成重大經(jīng)濟(jì)損失。在傳統(tǒng)的事后審計(jì)中，審計(jì)組代表政府行使審計(jì)職能，并出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)意見(jiàn)，由于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已成既定事實(shí)，被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)結(jié)論的認(rèn)可度較高。而跟蹤審計(jì)由于審計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程有全面通盤(pán)的了解，建設(shè)單位有時(shí)希望審計(jì)人員參與到建設(shè)項(xiàng)目管理中來(lái)。比如，建設(shè)實(shí)施前，會(huì)征求審計(jì)人員的意見(jiàn)，讓審計(jì)人員參與項(xiàng)目管理，這種行為不符合《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見(jiàn)》中禁止審計(jì)人員參與工程項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)的相關(guān)要求，而部分審計(jì)人員對(duì)相關(guān)規(guī)定要求理解不到位，可能出現(xiàn)跟蹤審計(jì)越位現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的建議

（一）健全相關(guān)法律制度

政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)作為一種新的審計(jì)模式，較傳統(tǒng)的事后審計(jì)發(fā)生了重大改變。為確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的順利開(kāi)展，現(xiàn)階段仍需各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極借助本級(jí)黨委和政府的力量，圍繞《政府投資條例》，結(jié)合實(shí)際，推動(dòng)出臺(tái)規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的相關(guān)制度文件，并進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)措施，使政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)有規(guī)可依，切實(shí)發(fā)揮政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的鑒證、糾偏作用。

（二）抓好跟蹤審計(jì)統(tǒng)籌安排

在政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)開(kāi)始時(shí)，審計(jì)組要及時(shí)形成完整的計(jì)劃，并把握好三個(gè)關(guān)系：一是“大項(xiàng)目”與“小項(xiàng)目”的關(guān)系。“大”與“小”是指工作量，將政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)計(jì)劃細(xì)分到每年，再將每年的計(jì)劃細(xì)分為若干個(gè)子項(xiàng)。對(duì)于審計(jì)組來(lái)說(shuō)，跟蹤審計(jì)的每個(gè)子項(xiàng)都是一項(xiàng)工作任務(wù)，只有將人員按照工作任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，才能站在客觀、公正的角度對(duì)項(xiàng)目作出完整的評(píng)價(jià)。二是管理與獨(dú)立的關(guān)系。由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)要貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，這對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)工作的獨(dú)立性是一種挑戰(zhàn)。此時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)做好問(wèn)題的溝通與反饋，避免審計(jì)人員參與管理過(guò)程，充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警作用。三是理論與實(shí)踐的關(guān)系。對(duì)于審計(jì)方案的實(shí)施，審計(jì)人員應(yīng)該仔細(xì)推敲，結(jié)合以往工作經(jīng)驗(yàn)決定審計(jì)的方式方法。

（三）優(yōu)化人員配置和隊(duì)伍建設(shè)

按照人員分配最優(yōu)化原則，在審計(jì)組成立初期，審計(jì)組長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和特點(diǎn)，結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn)，對(duì)所需人員的數(shù)量和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)提出具體要求。然后按照具體的審計(jì)實(shí)施方案，對(duì)審計(jì)組成員進(jìn)行細(xì)分，將方案中的各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到具體審計(jì)人員。同時(shí)，在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，持續(xù)關(guān)注人力資源配置，根據(jù)不同時(shí)間的工作重心，按照審計(jì)人員的特長(zhǎng)重新分組，實(shí)現(xiàn)審計(jì)小組的動(dòng)態(tài)管理，高效高質(zhì)地完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作。

除了推動(dòng)審計(jì)干部隊(duì)伍的合理配置，審計(jì)機(jī)關(guān)還要從提升審計(jì)隊(duì)伍政府投資建設(shè)專(zhuān)業(yè)能力和綜合素養(yǎng)出發(fā)，通過(guò)建立“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”兩類(lèi)長(zhǎng)效機(jī)制，將專(zhuān)業(yè)背景作為考核標(biāo)準(zhǔn)，在多學(xué)科、多領(lǐng)域及時(shí)對(duì)審計(jì)隊(duì)伍進(jìn)行擴(kuò)充，全面提高審計(jì)知識(shí)能力水平。

（四）準(zhǔn)確把握介入時(shí)點(diǎn)

受政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地區(qū)特點(diǎn)等因素影響，政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)多在重大投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中開(kāi)展。對(duì)于這些具有針對(duì)性的審計(jì)項(xiàng)目而言，合理選擇審計(jì)進(jìn)駐時(shí)間非常重要。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目，建議從決策階段介入審計(jì)，能夠發(fā)揮較好的后期效果;對(duì)于一般建設(shè)項(xiàng)目，跟蹤審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)放在資金上，由于初步設(shè)計(jì)概算對(duì)總造價(jià)起到很好的控制作用，在設(shè)計(jì)階段介入，可以及時(shí)控制項(xiàng)目未來(lái)的資金流?？偠灾荒茉谖唇?jīng)嚴(yán)謹(jǐn)分析和調(diào)查的情況下，“一刀切”地確定介入時(shí)點(diǎn)。

（五）有效預(yù)防和控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

由于建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)開(kāi)展時(shí)間長(zhǎng)、涉及部門(mén)多、利益鏈條復(fù)雜，可能存在的風(fēng)險(xiǎn)也比常規(guī)審計(jì)工作多一些，這就要求審計(jì)人員時(shí)刻保持清醒，加強(qiáng)自我把控能力，不要觸碰審計(jì)“紅線”，加大力度控制風(fēng)險(xiǎn)。在日常工作中，要準(zhǔn)確定位，分清職責(zé)，嚴(yán)格按照法定審計(jì)職責(zé)范圍，對(duì)于材料價(jià)款確認(rèn)、工程洽商變更等應(yīng)由相關(guān)管理單位行使的職權(quán)，審計(jì)人員應(yīng)時(shí)刻保持依法合規(guī)、客觀獨(dú)立，堅(jiān)決不越雷池一步。

（六）注重總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)

由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，外界對(duì)于跟蹤審計(jì)的了解也不夠詳實(shí)，相關(guān)的法律、法規(guī)、操作規(guī)程也沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，不利于審計(jì)人員開(kāi)展工作。在這種形勢(shì)下，審計(jì)人員每完成一套審計(jì)程序，都要及時(shí)進(jìn)行歸納總結(jié)，將每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)束作為新的開(kāi)始，既總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，又揭示問(wèn)題;既要分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，更要探索解決問(wèn)題的對(duì)策，這對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的質(zhì)量提升有著重要意義。

（作者單位：北京市西城區(qū)審計(jì)局，郵政編碼：100045，電子郵箱：56932811@qq.com）

主要參考文獻(xiàn)

[1] 白日玲.審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化跟蹤審計(jì)的若干思考：基于大連市審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展跟蹤審計(jì)的實(shí)踐[J].審計(jì)研究， 2009（6）：8-12

[2] 時(shí)現(xiàn)，朱堯平，薛蓓兒.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)路徑選擇[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究， 2006（5）：8-11