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    政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究

    2021-08-09 06:23:32陳朝曦
    中國(guó)內(nèi)部審計(jì) 2021年6期
    關(guān)鍵詞:政府投資跟蹤審計(jì)建設(shè)項(xiàng)目

    陳朝曦

    [摘要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,政府投資建設(shè)項(xiàng)目對(duì)審計(jì)工作的質(zhì)量要求同步提高,傳統(tǒng)的事后審計(jì)已經(jīng)很難適應(yīng)新時(shí)代推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求,跟蹤審計(jì)便應(yīng)運(yùn)而生。本文針對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)中遇到的典型性問(wèn)題,提出針對(duì)性的對(duì)策和建議。

    [關(guān)鍵詞]政府投資? ? 建設(shè)項(xiàng)目? ? 跟蹤審計(jì)

    一、研究背景

    審計(jì)署成立至今,我國(guó)實(shí)施了諸多跟蹤審計(jì)項(xiàng)目,如對(duì)京滬高鐵、西氣東輸、保障性安居工程等重大投資項(xiàng)目進(jìn)行的跟蹤審計(jì);在北京奧運(yùn)會(huì)、廣州亞運(yùn)會(huì)等大型公共事項(xiàng)期間實(shí)施的跟蹤審計(jì);針對(duì)四川汶川地震、青海玉樹(shù)地震等災(zāi)后重建項(xiàng)目開(kāi)展的跟蹤審計(jì);對(duì)國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)的跟蹤審計(jì)等??焖俚陌l(fā)展格局為跟蹤審計(jì)的相關(guān)理論研究搭建了平臺(tái)。

    二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)存在的主要問(wèn)題

    (一)工作機(jī)制尚不健全

    目前,我國(guó)政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度、規(guī)范體系尚待完善,嚴(yán)重制約著審計(jì)機(jī)關(guān)的參與力度?!吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則》雖然對(duì)跟蹤審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、報(bào)告等方面的基本要求進(jìn)行了規(guī)范,但只是一個(gè)較為籠統(tǒng)的概念。在建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中,雖能夠以建筑法、合同法、招標(biāo)投標(biāo)法等為參考依據(jù),但缺少一個(gè)統(tǒng)一的操作準(zhǔn)則及流程,各地在進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)時(shí)隨意性較大,對(duì)于審計(jì)問(wèn)題的認(rèn)定也存在較大差異。2019年7月1日,《政府投資條例》正式施行,從行政法規(guī)層面明確了政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管責(zé)任,為開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)在頂層設(shè)計(jì)層面提供了保障,但由于《政府投資條例》的內(nèi)容多為原則性表述,在實(shí)際工作中還需發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)與審計(jì)機(jī)關(guān)密切配合,盡快做好政策的銜接轉(zhuǎn)換,才能更快地找到政府投資跟蹤審計(jì)的落腳點(diǎn)。

    (二)人力資源條件限制

    政府投資建設(shè)項(xiàng)目由于其特殊性,實(shí)施周期一般較長(zhǎng)。在跟蹤審計(jì)中,為降低頻繁更換審計(jì)人員導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)往往需要相對(duì)固定的審計(jì)團(tuán)隊(duì),避免前后銜接過(guò)程中出現(xiàn)偏差。但由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)項(xiàng)目在各個(gè)階段的審計(jì)方式和細(xì)分領(lǐng)域存在較大不同,嚴(yán)峻考驗(yàn)審計(jì)人員知識(shí)儲(chǔ)備的廣度和深度,而當(dāng)前審計(jì)專(zhuān)業(yè)性人才多、復(fù)合型人才少的情況短時(shí)間內(nèi)難以改變,因此,如何按照審計(jì)方案協(xié)調(diào)分配審計(jì)人員,成為制約政府投資建設(shè)跟蹤審計(jì)的一個(gè)重大難題。

    (三)介入時(shí)點(diǎn)模糊

    政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)實(shí)施過(guò)程中,往往涉及決策、立項(xiàng)、遷建、分配、后評(píng)價(jià)等多個(gè)階段。審計(jì)究竟是從項(xiàng)目決策階段介入,還是從招投標(biāo)階段介入,抑或是從施工階段介入,眾說(shuō)紛紜,缺少一個(gè)明確的介入時(shí)間點(diǎn)的規(guī)定,一般需要審計(jì)人員根據(jù)以往經(jīng)驗(yàn)作出判斷。實(shí)踐證明,由于缺乏評(píng)價(jià)前期決策科學(xué)性的能力,審計(jì)人員一般無(wú)法在政府投資建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展伊始就迅速介入。在項(xiàng)目拆遷階段,由于涉及政策變化、法律訴訟等多種不確定因素,無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)判拆遷實(shí)施進(jìn)度,投入過(guò)多的審計(jì)力量,尤其是對(duì)于基層審計(jì)機(jī)關(guān),容易造成審計(jì)人力資源的浪費(fèi)。

    (四)缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

    開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)過(guò)程中,需要審計(jì)人員不定期地對(duì)建設(shè)情況發(fā)表意見(jiàn),這些意見(jiàn)將直接影響項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)程。正確的審計(jì)意見(jiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)有促進(jìn)作用,反之將造成負(fù)面影響,甚至造成重大經(jīng)濟(jì)損失。在傳統(tǒng)的事后審計(jì)中,審計(jì)組代表政府行使審計(jì)職能,并出具審計(jì)報(bào)告和審計(jì)意見(jiàn),由于審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題已成既定事實(shí),被審計(jì)單位對(duì)審計(jì)結(jié)論的認(rèn)可度較高。而跟蹤審計(jì)由于審計(jì)人員對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程有全面通盤(pán)的了解,建設(shè)單位有時(shí)希望審計(jì)人員參與到建設(shè)項(xiàng)目管理中來(lái)。比如,建設(shè)實(shí)施前,會(huì)征求審計(jì)人員的意見(jiàn),讓審計(jì)人員參與項(xiàng)目管理,這種行為不符合《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見(jiàn)》中禁止審計(jì)人員參與工程項(xiàng)目建設(shè)管理活動(dòng)的相關(guān)要求,而部分審計(jì)人員對(duì)相關(guān)規(guī)定要求理解不到位,可能出現(xiàn)跟蹤審計(jì)越位現(xiàn)象。

    三、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的建議

    (一)健全相關(guān)法律制度

    政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)作為一種新的審計(jì)模式,較傳統(tǒng)的事后審計(jì)發(fā)生了重大改變。為確保政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的順利開(kāi)展,現(xiàn)階段仍需各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)積極借助本級(jí)黨委和政府的力量,圍繞《政府投資條例》,結(jié)合實(shí)際,推動(dòng)出臺(tái)規(guī)范政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的相關(guān)制度文件,并進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)措施,使政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)有規(guī)可依,切實(shí)發(fā)揮政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的鑒證、糾偏作用。

    (二)抓好跟蹤審計(jì)統(tǒng)籌安排

    在政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)開(kāi)始時(shí),審計(jì)組要及時(shí)形成完整的計(jì)劃,并把握好三個(gè)關(guān)系:一是“大項(xiàng)目”與“小項(xiàng)目”的關(guān)系。“大”與“小”是指工作量,將政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)計(jì)劃細(xì)分到每年,再將每年的計(jì)劃細(xì)分為若干個(gè)子項(xiàng)。對(duì)于審計(jì)組來(lái)說(shuō),跟蹤審計(jì)的每個(gè)子項(xiàng)都是一項(xiàng)工作任務(wù),只有將人員按照工作任務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排,才能站在客觀、公正的角度對(duì)項(xiàng)目作出完整的評(píng)價(jià)。二是管理與獨(dú)立的關(guān)系。由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)要貫穿項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程,這對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)工作的獨(dú)立性是一種挑戰(zhàn)。此時(shí)審計(jì)機(jī)關(guān)要切實(shí)做好問(wèn)題的溝通與反饋,避免審計(jì)人員參與管理過(guò)程,充分發(fā)揮審計(jì)的預(yù)警作用。三是理論與實(shí)踐的關(guān)系。對(duì)于審計(jì)方案的實(shí)施,審計(jì)人員應(yīng)該仔細(xì)推敲,結(jié)合以往工作經(jīng)驗(yàn)決定審計(jì)的方式方法。

    (三)優(yōu)化人員配置和隊(duì)伍建設(shè)

    按照人員分配最優(yōu)化原則,在審計(jì)組成立初期,審計(jì)組長(zhǎng)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和特點(diǎn),結(jié)合以往經(jīng)驗(yàn),對(duì)所需人員的數(shù)量和專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)提出具體要求。然后按照具體的審計(jì)實(shí)施方案,對(duì)審計(jì)組成員進(jìn)行細(xì)分,將方案中的各個(gè)環(huán)節(jié)落實(shí)到具體審計(jì)人員。同時(shí),在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中,持續(xù)關(guān)注人力資源配置,根據(jù)不同時(shí)間的工作重心,按照審計(jì)人員的特長(zhǎng)重新分組,實(shí)現(xiàn)審計(jì)小組的動(dòng)態(tài)管理,高效高質(zhì)地完成政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作。

    除了推動(dòng)審計(jì)干部隊(duì)伍的合理配置,審計(jì)機(jī)關(guān)還要從提升審計(jì)隊(duì)伍政府投資建設(shè)專(zhuān)業(yè)能力和綜合素養(yǎng)出發(fā),通過(guò)建立“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”兩類(lèi)長(zhǎng)效機(jī)制,將專(zhuān)業(yè)背景作為考核標(biāo)準(zhǔn),在多學(xué)科、多領(lǐng)域及時(shí)對(duì)審計(jì)隊(duì)伍進(jìn)行擴(kuò)充,全面提高審計(jì)知識(shí)能力水平。

    (四)準(zhǔn)確把握介入時(shí)點(diǎn)

    受政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、地區(qū)特點(diǎn)等因素影響,政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)多在重大投資項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中開(kāi)展。對(duì)于這些具有針對(duì)性的審計(jì)項(xiàng)目而言,合理選擇審計(jì)進(jìn)駐時(shí)間非常重要。對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目,建議從決策階段介入審計(jì),能夠發(fā)揮較好的后期效果;對(duì)于一般建設(shè)項(xiàng)目,跟蹤審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)放在資金上,由于初步設(shè)計(jì)概算對(duì)總造價(jià)起到很好的控制作用,在設(shè)計(jì)階段介入,可以及時(shí)控制項(xiàng)目未來(lái)的資金流??偠灾荒茉谖唇?jīng)嚴(yán)謹(jǐn)分析和調(diào)查的情況下,“一刀切”地確定介入時(shí)點(diǎn)。

    (五)有效預(yù)防和控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

    由于建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)開(kāi)展時(shí)間長(zhǎng)、涉及部門(mén)多、利益鏈條復(fù)雜,可能存在的風(fēng)險(xiǎn)也比常規(guī)審計(jì)工作多一些,這就要求審計(jì)人員時(shí)刻保持清醒,加強(qiáng)自我把控能力,不要觸碰審計(jì)“紅線”,加大力度控制風(fēng)險(xiǎn)。在日常工作中,要準(zhǔn)確定位,分清職責(zé),嚴(yán)格按照法定審計(jì)職責(zé)范圍,對(duì)于材料價(jià)款確認(rèn)、工程洽商變更等應(yīng)由相關(guān)管理單位行使的職權(quán),審計(jì)人員應(yīng)時(shí)刻保持依法合規(guī)、客觀獨(dú)立,堅(jiān)決不越雷池一步。

    (六)注重總結(jié)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)

    由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng),外界對(duì)于跟蹤審計(jì)的了解也不夠詳實(shí),相關(guān)的法律、法規(guī)、操作規(guī)程也沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn),不利于審計(jì)人員開(kāi)展工作。在這種形勢(shì)下,審計(jì)人員每完成一套審計(jì)程序,都要及時(shí)進(jìn)行歸納總結(jié),將每個(gè)項(xiàng)目的結(jié)束作為新的開(kāi)始,既總結(jié)經(jīng)驗(yàn),又揭示問(wèn)題;既要分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因,更要探索解決問(wèn)題的對(duì)策,這對(duì)于政府投資建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的質(zhì)量提升有著重要意義。

    (作者單位:北京市西城區(qū)審計(jì)局,郵政編碼:100045,電子郵箱:56932811@qq.com)

    主要參考文獻(xiàn)

    [1] 白日玲.審計(jì)機(jī)關(guān)強(qiáng)化跟蹤審計(jì)的若干思考:基于大連市審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展跟蹤審計(jì)的實(shí)踐[J].審計(jì)研究, 2009(6):8-12

    [2] 時(shí)現(xiàn),朱堯平,薛蓓兒.建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)路徑選擇[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究, 2006(5):8-11

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