“競爭性磋商”方式采購項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與防范

[摘 要]為了規(guī)范采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，降低采購風(fēng)險(xiǎn)，許多單位在進(jìn)行采購時(shí)對(duì)于集中采購目錄以外及采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)也多是委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。但委托代理機(jī)構(gòu)依法采購過程中存在很多問題，涉及各環(huán)節(jié)及相關(guān)當(dāng)事人。文章就以某高校的某一采購項(xiàng)目連續(xù)兩年以競爭性磋商方式進(jìn)行采購中的相關(guān)問題進(jìn)行分析，分別對(duì)國家層面和單位層面提出了一些針對(duì)性的建議和意見，以期在“財(cái)政部2020年立法工作”中對(duì)《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》的修訂有所貢獻(xiàn) 。

[關(guān)鍵詞]政府采購法 ;競爭性磋商;采購風(fēng)險(xiǎn)防范

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.08.151

1 項(xiàng)目基本情況

依據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）規(guī)定，政府采購是指各級(jí)國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。但為了規(guī)范采購行為，各單位對(duì)于集中采購目錄以外及采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的貨物、工程和服務(wù)也多是委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購。某高校依據(jù)《政府采購法》及《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)）（以下簡稱《競爭性磋商采購辦法》）對(duì)某省級(jí)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目委托代理機(jī)構(gòu)采取競爭性磋商方式進(jìn)行采購，在采購過程中出現(xiàn)許多值得思考的問題。

1.1 項(xiàng)目內(nèi)容及預(yù)算

某高校管理××省干部在線，根據(jù)干部在線網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)要求，需要采購和制作一批符合××省委組織部與學(xué)員學(xué)習(xí)需求的課程資源。資金來源為省財(cái)政預(yù)算資金，2019年下達(dá)項(xiàng)目資金80萬元，其中：課程資源采購資金63萬元（微課不少于300門，三分屏不少于30門）;課程資源制作資金17萬元（錄制并進(jìn)行后期制作課程不少于10門，利用現(xiàn)成的視頻進(jìn)行后期制作的課程不少于20門）。

1.2 采購方提出的主要需求

將本項(xiàng)目分為A（課程資源采購）包和B（課程資源制作）包，每個(gè)包最終按綜合評(píng)分順序產(chǎn)生2個(gè)中標(biāo)人，即：需要最終確定2家課程資源采購商、2家課程資源制作商。

1.3 預(yù)算單價(jià)的確定

通過成立詢價(jià)小組，分別對(duì)A包和B包中共四個(gè)具體項(xiàng)目進(jìn)行了不少于三方的詢價(jià)， 在預(yù)算總價(jià)控制下結(jié)合最低報(bào)價(jià)確定最終的預(yù)算控制單價(jià)。詳見表1。

2 采購存在的風(fēng)險(xiǎn)及思考

由于本項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格及具體要求。符合《競爭性磋商采購辦法》第一章第三條第二款規(guī)定的情形，采取競爭性磋商采購方式。

2.1 法律依據(jù)不明

本項(xiàng)目最初需求方提出需求是：A包和B包中按綜合評(píng)分由高到低每個(gè)包分別確定2個(gè)中標(biāo)服務(wù)商，服務(wù)期3年。這種每年重復(fù)的項(xiàng)目連續(xù)服務(wù)期問題，由于找不到法律依據(jù)，無論是向代理公司還是向財(cái)政部門咨詢均無法得到確定的答復(fù)，最后只好將服務(wù)期改為一年。

這種每年都要做的重復(fù)性項(xiàng)目，為什么不能一招服務(wù)3年？是因?yàn)轭A(yù)算是每年單獨(dú)下達(dá)的無法確定招標(biāo)總金額？還是代理公司服務(wù)費(fèi)無法確定？還是因?yàn)橹袠?biāo)服務(wù)商的存續(xù)安全問題？如果從提高采購方采購效率及節(jié)約成本角度出發(fā)，在相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定，這些問題都可以解決。

2.2 代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不熟悉相關(guān)法律法規(guī)

本項(xiàng)目不屬于集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物和服務(wù)。但學(xué)校為了規(guī)范采購行為，提高政府采購資金的使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，委托從事政府采購代理業(yè)務(wù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)按政府的要求進(jìn)行采購。依據(jù)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》（財(cái)庫〔2018〕2號(hào)）（以下簡稱《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》）第三章第十一條第三款規(guī)定：代理機(jī)構(gòu)需擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動(dòng)等相應(yīng)能力的專職從業(yè)人員。但就本項(xiàng)目的采購過程來看，這個(gè)代理機(jī)構(gòu)的專職從業(yè)人員不熟悉政府采購法律法規(guī)。這不是個(gè)別問題，而是一個(gè)普通性問題，體現(xiàn)在：對(duì)采購對(duì)象界定不清、對(duì)招標(biāo)文件重點(diǎn)條款實(shí)質(zhì)問題無法把關(guān)、對(duì)委托方所提的代理范圍內(nèi)問題不能給出明確的回答等方面。

2.3 采購對(duì)象界定不清

2×19年代理機(jī)構(gòu)就本項(xiàng)目編制采購文件中，將課程資源采購類（A包）和課程資源制作類（B包）均界定為貨物類。依據(jù)《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》第二章第二十四條規(guī)定：采購項(xiàng)目中含不同采購對(duì)象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對(duì)象確定其項(xiàng)目屬性。但本項(xiàng)目分為A包和B包，每個(gè)包中的采購對(duì)象性質(zhì)相同，很清晰。A包是貨物類，B包是服務(wù)類。并且根據(jù)需求方所提需求，兩個(gè)包是單獨(dú)招標(biāo)。這說明代理機(jī)構(gòu)的專職從業(yè)人員不專業(yè)。

2.4 綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)制定不科學(xué)

依據(jù)《代理機(jī)構(gòu)管理辦法》第二章第二十四條規(guī)定：綜合評(píng)分法貨物項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為30%～60%，服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格分值占總分值的比重（即權(quán)值）為10%～30%。考慮到課程內(nèi)容的重要性， A包為貨物類采購方將價(jià)格權(quán)重確定為30%，平均分配到A包兩個(gè)具體對(duì)象上各占15%;B包為服務(wù)類，確定的價(jià)格權(quán)重為20%，同樣平均分配到兩個(gè)具體對(duì)象上各為10%。對(duì)于這種設(shè)計(jì)，需求方?jīng)]有意識(shí)到問題，代理公司也沒有對(duì)此提出任何異議。由于綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)制定的不科學(xué)，最終導(dǎo)致在2×19年該項(xiàng)目組織評(píng)審過程中出現(xiàn)某一供應(yīng)商對(duì)A包中三分屏課程報(bào)出1元單價(jià)的超低價(jià)問題。

2.5 責(zé)任界定不清

采購方委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，按政府采購法律法規(guī)規(guī)定，采購方提出需求，代理機(jī)構(gòu)編制采購文件和組織采購活動(dòng)。如果編制的采購文件中出現(xiàn)如上所示的種種問題，責(zé)任如何界定？在采購方需求明確的前提下，采購文件編制不合法、不合規(guī)的責(zé)任理應(yīng)在代理機(jī)構(gòu)，但如何追究這種責(zé)任，由于代理公司的不盡職最終會(huì)給采購方帶來無法按時(shí)實(shí)施采購等系列問題，這種責(zé)任目前無法厘清。

2.6 中標(biāo)金額的確定存在異議

鑒于網(wǎng)上課程的購買與制作，金額不可能正好細(xì)分到某個(gè)具體數(shù)，所以招標(biāo)文件規(guī)定每個(gè)包中第一中標(biāo)人承接55%～65%的工作量，其余的為第二中標(biāo)人。但實(shí)際情況是：下達(dá)中標(biāo)通知書第一中標(biāo)人中標(biāo)金額確定為總金額的65%，第二中標(biāo)人為總金額的35%。雖然也是在招標(biāo)文件規(guī)定的范圍之內(nèi)，但明顯有違招標(biāo)文件有關(guān)條款的第一、第二中標(biāo)人按6∶4分配的初衷。

3 加強(qiáng)“競爭性磋商”采購風(fēng)險(xiǎn)防范的建議

3.1 國家層面

3.1.1 將“競爭性磋商”融入《政府采購法》

競爭性磋商作為《政府采購法》出臺(tái)后為滿足政府采購特定情況需要而確定的一種新的具體采購方式，與原有的競爭性談判相比：在“明確采購需求”階段，兩者關(guān)于采購程序、供應(yīng)商來源方式、磋商或談判公告要求、響應(yīng)文件要求、磋商或談判小組組成等方面的要求基本一致;在“競爭報(bào)價(jià)”階段，競爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競爭性談判的“最低價(jià)成交”。在適應(yīng)的情形方面也有相似之處。為了使《政府采購法》中的采購方式清晰明了，建議將“競爭性磋商”與“競爭性談判”合并為“競爭性商談”，在“適應(yīng)情形”和“競爭報(bào)價(jià)”等方式上進(jìn)行融合設(shè)計(jì)。

3.1.2 明確連續(xù)服務(wù)期的相關(guān)原則

金額確定：對(duì)于這種每年重復(fù)的項(xiàng)目，以第一年的財(cái)政預(yù)算下達(dá)數(shù)作為合同金額來衡量項(xiàng)目是否是采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，及代理機(jī)構(gòu)計(jì)收服務(wù)費(fèi)的基數(shù)。理由：分三年單獨(dú)招標(biāo)也是按每年的金額來衡量。

連續(xù)服務(wù)期：最終連續(xù)服務(wù)年限與財(cái)政預(yù)算正常下達(dá)年限相關(guān)聯(lián)，最多3年。在后續(xù)年份中，財(cái)政下達(dá)預(yù)算數(shù)有較大增幅，使原采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的項(xiàng)目變成了采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上項(xiàng)目時(shí)，連續(xù)服務(wù)期終止，必須另行招標(biāo)。

中標(biāo)供應(yīng)商：連續(xù)服務(wù)期超過1年（含）中標(biāo)供應(yīng)商不得少于3家。以解決中標(biāo)供應(yīng)商在長期服務(wù)中自身存續(xù)問題對(duì)履行合同的影響，同時(shí)使中標(biāo)供應(yīng)商之間存在一定競爭，提升服務(wù)質(zhì)量。

3.1.3 明確“綜合評(píng)分法”中價(jià)格分值的分配依據(jù)

在一個(gè)綜合評(píng)分表中價(jià)格分值如果需要二次分配（如文中所示的采購項(xiàng)目），必須采取以每個(gè)具體對(duì)象的總金額作為分配的依據(jù)，而不能簡單地平均分配。如果按總金額作為分配的依據(jù)，就不會(huì)出現(xiàn)超低報(bào)價(jià)的情況。比如上述A包63萬元的預(yù)算中，采購三分屏課程總預(yù)算為：30個(gè)×1000元/個(gè)=3（萬元）;采購微課程總預(yù)算為：300個(gè)×2000元/個(gè)=60（萬元）;采取綜合評(píng)分法時(shí)，按規(guī)定的價(jià)格占比限制，采購方確定價(jià)格占總分值的30%，也就是30分。用具體項(xiàng)目的預(yù)算總金額作為分配標(biāo)準(zhǔn)：三分屏課程的分值為：3/63×30%=1.4;微課程的分值60/63×30%=28.6。這就可以有效杜絕供應(yīng)商鉆標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的空子。

3.1.4 修訂完善《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》

為確保代理機(jī)構(gòu)的水平，應(yīng)規(guī)定：①只有熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動(dòng)等相應(yīng)能力人員才能在代理機(jī)構(gòu)從事相應(yīng)代理業(yè)務(wù);②規(guī)定從業(yè)人員的自學(xué)、代理機(jī)構(gòu)對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)、相應(yīng)財(cái)政部門對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)及考核要求。

3.2 單位層面

3.2.1 采購方需成立專門采購機(jī)構(gòu)或配備專職人員

許多單位為了避免風(fēng)險(xiǎn)，將采購業(yè)務(wù)按一定標(biāo)準(zhǔn)分到幾個(gè)部門成立幾類采購小組，目的是防止業(yè)務(wù)過于集中的風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)實(shí)可能恰恰相反，沒有專職機(jī)構(gòu)和專職人員從事采購管理，政府采購相關(guān)政策沒有專門的部門和人員研究，采購工作盡職程度全靠自己自覺。導(dǎo)致為了避免風(fēng)險(xiǎn)，除集中采購業(yè)務(wù)和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)以上的業(yè)務(wù)外，能找代理機(jī)構(gòu)的全部找代理機(jī)構(gòu)采購，增加了采購方成本的同時(shí)，由于采購方不熟悉采購法律法規(guī)，無法對(duì)代理機(jī)構(gòu)出具的采購文件進(jìn)行審查和把關(guān)，從而增加了采購方采購風(fēng)險(xiǎn)。

設(shè)置采購機(jī)構(gòu)配備專門的采購崗位人員，有利于提升單位采購的專業(yè)水平和效率，同樣對(duì)代理機(jī)構(gòu)編制的采購文件進(jìn)行專業(yè)化的再審核，也可以對(duì)代理機(jī)構(gòu)代理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行一定程度的防范。

3.2.2 申報(bào)預(yù)算要留有余地

這類項(xiàng)目在申請(qǐng)財(cái)政預(yù)算時(shí)，有每類的總金額限制，又有具體對(duì)象的最低數(shù)量限制，無疑只要確定了每類中某一具體對(duì)象的最低單價(jià)，另一個(gè)具體對(duì)象的最低單價(jià)隨之也就確定了。但具體招標(biāo)控制單價(jià)的確定還要進(jìn)行詢價(jià)。如果財(cái)政預(yù)算申請(qǐng)時(shí)每類預(yù)算總金額過低，申報(bào)購買及制作的數(shù)量過多，勢必造成“緊預(yù)算”問題。

在詢價(jià)過程中如果隨機(jī)找不少于三家的公司按市場報(bào)價(jià)，報(bào)價(jià)均很高，最終會(huì)形成詢價(jià)無意義，只能按預(yù)算控制價(jià)作為招標(biāo)控制的最高價(jià)。在這種情況下很明顯這個(gè)預(yù)算控制單價(jià)是與市場脫節(jié)的，極有可能造成招標(biāo)過程中廢標(biāo)或流標(biāo)。為了確保招標(biāo)的質(zhì)量，申報(bào)預(yù)算時(shí)一定要留有余地。

3.2.3 需明確每個(gè)中標(biāo)商的中標(biāo)金額

本案例中招標(biāo)文件規(guī)定第一中標(biāo)人承接55%～65%的工作量，其余的為第二中標(biāo)人的，考慮的是解決具體實(shí)施中的問題，但招標(biāo)結(jié)束時(shí)中標(biāo)通知書中一定要明確每家的中標(biāo)金額，這就留下了一定的操作空間。鑒于此，建議對(duì)每個(gè)包招2個(gè)（含）及以上中標(biāo)商的采購項(xiàng)目，在招標(biāo)文件中明確規(guī)定每一順序中標(biāo)商的中標(biāo)服務(wù)量，比如本案例中第一中標(biāo)和第二中標(biāo)人中標(biāo)金額分配直接規(guī)定為6∶4。

3.2.4 需建立對(duì)代理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部考評(píng)機(jī)制

建立對(duì)代理公司的內(nèi)部考評(píng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)代理公司的監(jiān)督，也是防范采購風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施。

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[3]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫〔2014〕214號(hào)）[EB/OL].（2015-01-21）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201501/t20150121_4942852.htm.

[4]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的通知（財(cái)庫〔2018〕2號(hào)）[EB/OL].（2018-01-11）[2020-06-02].http：//www.ccgp.gov.cn/zcfg/mof/201801/t20180111_9468265.htm.

[基金項(xiàng)目]2018年海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“開放教育辦學(xué)模式下成人高校教學(xué)質(zhì)量研究與實(shí)踐”（項(xiàng)目編號(hào)：hnjg2018-65）。

[作者簡介]徐衛(wèi)紅（1970—），女，漢族，新疆呼圖壁人，MBA碩士學(xué)位，海南廣播電視大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理副教授、高級(jí)會(huì)計(jì)師，研究方向：財(cái)務(wù)管理、內(nèi)部控制等。